基于“行政区划”的市域产业布局规划研究——以镇江市为例

吴 娱，姜 彬，侯爱敏

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

基于“行政区划”的市域产业布局规划研究
——以镇江市为例

吴 娱，姜 彬，侯爱敏

（苏州科技大学 建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

以镇江市为例，分析了行政区划与产业布局的关系及行政区划影响产业布局的机制。认为，产业布局与行政区划呈现较明显的规律性；权力在不同空间尺度上的运作是行政区划作用于产业布局的重要机制。文章最后将镇江作为案例研究，从行政尺度调整的视角，提出了一些合乎逻辑与经验的调控策略。

行政区划；产业布局；镇江

产业布局规划是在一定的地域范围内对产业发展布局、产业结构调整进行的统筹安排和部署。区域产业布局一直是地理学、城乡规划学关注的重要课题[1-3]。指导产业发展的基础理论有：产业发展阶段理论[4]、主导产业理论[5]、劳动地域分工理论[6]以及各种不均衡发展理论[7]，如区位论、中心地理论、增长极理论、梯度推移理论等。上述基础理论均是在假设权力边界不充当基础变量的前提下而进行的区域产业布局推演，这给实际理论应用造成一些不便和困扰，尤其是在行政界限比较碎化、行政壁垒比较严重的实体区域。此外，在实践层面，不少学者从各个维度积极探索产业布局规划的策略。贺传皎[8]等从产城融合的角度探析了深圳市产业布局规划的思路与方法。王兴平[9]等基于“空间准入”的控制性规划方法确定了连云港经济技术开发区空间效益的准入门槛、环境准入门槛等指标体系，希冀形成综合的产业布局模式。赵西君[10]等分析了传统产业规划的概念、基础理论及其存在问题,在此基础上引入了集群理论并梳理了其理论要点,同时借鉴国外集群创导理论和一些具体规划范式构建了基于集群理论的产业规划的一般模式。文献显示，在产业规划布局的实践层面，学界对于行政碎化下地域空间范围内的产业布局规划探讨较少。

近年来，我国的部分地区，特别是东部沿海发达地区逐渐显露出区域经济一体化的趋势。在此背景下，按照区域经济一体化的要求组织和调控产业布局是区域经济发展的必然走向。然而，我国当前的行政区划和行政管理体制却制约了区域经济的一体化发展，进而影响了产业的合理布局[11]。基于以上认知，从行政尺度重构角度，从行政区划与产业布局关系的表现入手，分析了行政区划与产业布局的一般关系，然后深入分析行政区划影响产业布局的机制、后果，进而基于镇江实例提出有针对性的规划应对措施，以期为优化镇江的产业布局提供切实可靠的依据，也为其他地区提供借鉴。

1 行政区划与产业布局的关系辨析

1.1 行政等级与产业布局的关系

产业布局包括产业的载体、产业的门类、产业的经济效益、产业的聚集度四个主要方面。现选取镇江市不同行政级别主体进行数据对比，印证了行政级别与产业布局的关系。

1.1.1 行政级别与产业载体级别、产业门类呈正相关

产业载体是支撑维持产业形成、存在和发展的物质条件和文化条件。当前江苏省内40个国家级经济产业载体中[12]，位于地级市中心城区范围内的共27个（除浒墅关经济技术开发区外均以地级市为名），而以县级市为名、位于县级市行政区范围内的仅13个（见表1），这其中又有8个位于苏南地区，且其所在县均为国家百强县前10名。虽然戴着县一级行政单元的帽子，但无论是城市规模、经济发达程度、社会发展水平等，与地级市中心城区的差距已经微乎其微，甚至超过了部分苏中、苏北地级市的水平。

以镇江为例，镇江的主导产业门类共12大类，这些产业在市区均有分布，但在下辖三市却只有分布某几种（见表2）。相似的，从城市中心商务区的等级规模、吸纳的企业数量及级别、发达程度等也可以得出相同的结论，产业载体的等级、产业门类均与行政等级成正比关系。

表1 江苏省内国家级产业载体分布情况

表 2 镇江市12类主导产业分布情况表

1.1.2 行政级别影响产业布局的经济效益及聚集度

行政级别越高，相关产业的经济效益就越高。就镇江而言，选取市区与下辖三县级市、市县镇三级行政主体和各县级行政区与下辖乡镇企业人均利润进行对比（见图1、图2）可以发现，地级市行政区的产业经济效益高于所辖县级市；而市、县、镇三级行政序列中，产业经济效益呈现出市＞县＞镇的趋势；在各县级政区中，除扬中外，县级政区的地均GDP均高于乡镇（见图3）。

同时行政级别与产业的集聚度也呈现正相关。选取全市不同等级行政区的第二、第三产业产值作为主要对比衡量指标（见表3、表4），对市区、下辖三市及乡镇地区的产业集聚度分别进行计算并比较：可以发现，无论是二产还是三产，市区的产业集聚度都显著高于三个县级市。类似的对比还可得出乡镇产业集聚度也低于县级政区。

图 1 镇江市区与下辖三市二三产企业人均净利润比较图

图2 镇江市市、县、镇三级行政区二三产企业人均净利润比较图

图 3 镇江市县级政区与下辖乡镇二三产企业人均净利润比较图

表 3 镇江市区与下辖三市第二产业集聚度比较表

表 4 镇江市区与下辖三市第三产业集聚度比较表

1.2 行政边界与产业布局的关系

相比于行政中心与行政等级，行政边界与行政幅度对产业布局的影响更多的体现在宏观层面。对比镇江2001年和2013年的工业用地现状可以发现，在丹徒设区之前，由于西、南向与丹徒行政边界的存在，镇江的工业布局一直遵循着东、北向的发展，大量的工业产业布局在北部沿江地区与东部镇江经济技术开发区。2002年丹徒设区后，行政边界的打破扩大了镇江主城区的行政幅度，产业布局突破了原有的行政边界束缚，原镇江主城区与丹徒县的行政边界地带的工业布局显著增多。

但也正是丹徒设区的不彻底（设区后，丹徒区实行“三不变”政策：即管辖范围不变、管理权限不变、人事不变），导致镇江与丹徒的隐性行政边界依然存在。丹徒设区后的大量低成本用地空间难以为主城区北部沿江地区的工业腾转提供空间（见图4）。

1.3 行政区划影响产业布局的机制

1.3.1 地方政府的权力作用

地方政府通过资源配置权、项目审批权、财政管理权、经济管理权、社会资本存量控制权等方式掌控着产业布局的生成与整合。在当前的行政管理体制和法律基础尚不完善的情况下，政府牢牢“操控”着地区的产业布局，对产业布局活动实施干预。

例如，地方政府可直接通过资源配置权安排国有企业、合资企业的空间布局。对于青睐或支持的产业，政府可干预相关项目的审批，或给予企业一定的政府特许权，使产业迅速落地，又或是为其青睐的企业提供担保以方便其贷款等。从镇江市近五年对市区和辖市的固定资产投资也可看出，政府利用其财政管理权在不同地区进行了不同的投资，而每年在市区的投资明显多于下辖三市，从而导致市区的产业效益、门类、集聚度等均明显高于下辖市（见图5）。

尽管1992年以来的市场经济体制改革将产业布局的相关权力交还给了市场，但总体而言，在当前的行政区划体制下，企业已成为地方政府的“附属产品”，更是政府权力的延伸。企业的运行由政府决定，产业布局也就被政府各项权力支配着。更为重要的是，地方还通过城镇体系规划、城市总体规划、土地利用规划、产业布局规划等权力调控方式影响产业布局与发展。

图 4 镇江市工业用地图资料来源：镇江总体规划纲要（2013-2030）

1.3.2 非实体性政府组织（开发区）的权限影响

开发区作为经济性的特殊型政区，虽无政府法人资格，也不是一级行政序列，但却是实质上的行政实体。虽在行政等级上与所在地区政府平级，但往往由于上级政府赋予的排他性权力而在社会经济发展权限上高于所在地区政府。因而，相比所在地区政府，开发区对产业布局的作用更加强烈显著。

从开发区级别来看，开发区因级别不同享受的优惠待遇也不同。国家级、省级、市级各类开发区拥有的权限虽然类似，但效力却有很大差别：如国家级开发区能够调动更多的资源，实现公共服务的全配套，从而为产业布局做好先行准备；又如国家级开发区不仅拥有更大的项目审批权，而且因为简便、快捷、与国际惯例相适应的办事程序而更易吸引各类投资，从而丰富产业门类，提高产业集聚度；类似的还表现在贷款利率、经济的自由裁量权等。因此，开发区等级越高，对产业布局的影响就越大，从而更易主导地区的产业布局。

图 5 镇江市2014年市区与辖市固定投资对比图

2 基于“行政区划”的镇江市产业布局规划研究

2.1 镇江产业布局对行政尺度优化的需求分析

2.1.1 中心产业升级需要适宜的行政格局

一方面老城区工业疏散、服务功能提升迫切需要打破政区体制的束缚。由于政区体制的约束，长期作为行政中心的京口、润州两区内积聚的拥挤的第二产业无法向丹徒等地转移，严重阻碍了服务业的发展。而由于第二产业在城市空间的密集，导致生态空间受到严重压缩、人居环境改善受阻，更进一步阻碍了新兴产业发展态所需的创新创意人才的集聚。未来的政区优化必须为京口、润州等老城区供应充足的增量产业用地空间。另一方面，丹徒战略地位的提升迫切需要突破政区体制的束缚。丹徒是镇江城市地理上的几何中心，而镇江市南部新城区将是镇江今后产业发展的重点区域，也是产业沿沪宁轴线布局的核心片区，做大做强丹徒核心区将加速丹徒南部乡镇与主城区产业一体化的步伐，推动大镇江都市圈的产业共同发展。然而，当前丹徒由于行政区划阻隔，各级产业开发区和乡镇工业集中区布局分散、缺乏合力，各开发区间产业同构，缺乏特色；各镇之间缺乏整体联系，影响产业发展效益；高等级的高铁站点周边地区因跨两个行政区而难以科学规划产业布局；黄金区位的沪宁轴线上因与丹阳分隔而治，难以发挥最大的效益。丹徒战略地位的提升迫切需要突破政区体制的束缚，进行空间整合优化，让更多产业向丹徒迁移、集聚，形成前所未有的产业集聚地区。

2.1.2 相关的战略资源利用需要相应区划调整

产业布局相关的战略性资源，是指对产业发展具有战略意义的广义资源，对镇江来说主要是港口、高铁站点、长江大桥、区位优越的产业发展空间等等资源。这些战略性资源的潜力若能得到充分的释放，对镇江未来的产业发展将产生深远的影响。然而，行政区划的约束若不能得到克服，镇江将丧失许多战略性资源带来的机遇。譬如，港口潜力的发挥必须打破目前各港区横跨多个区（市）、临港产业空间局促、功能冲突、重复建设的现状，未来如何整合长江港口资源与腹地资源，需要更具智慧的空间优化方案与机制。又如，京口、润州等老城区集中了镇江高等级的山水、文化资源，若要得到合理的开发必须对当前密集在老城区的产业，尤其是工业产业进行疏散，就必须通过行政区划优化与调整来实现。此外，高铁站前区的开发、沪宁轴线的开发等都需要不同行政区之间的协调。

2.1.3 产业协调发展需要行政空间的优化整合

产业协调发展，既包括各级行政区、产业集聚区的发展，也包括市域层面产业总体发展的最优。因此，需要提升各地区产业发展的效率，在市域层面整合产业发展，引导整体与部分的双重协调。就镇江而言，低级政区产业发展滞后、产业资源隐性浪费、飞地产业发展的提升、提高市域产业整体布局的理性程度，都是产业协调发展无法回避的问题，而这些问题的解决都需要行政空间的优化整合。从大方向着眼优化现有区划格局，是协调布局产业、考虑各地区产业发展诉求的应有之义。

2.2 基于“行政区划”的产业发展策略与空间布局规划

产业布局规划旨在不触及地方政府利益的前提下，尽可能的在当前行政体制特点的基础上为产业布局安排符合产业发展规律的最优区位。因此，通过前文的分析，根据镇江产业发展的瓶颈和诉求，制定优化镇江产业布局的相关规划，通过规划指引逐步引导产业布局的改变。

2.2.1 产业发展策略

镇江市域产业布局当前呈现出沿长江和沪宁高速接线的“T”字型骨架，其更多的是集中在沿江一带[13]。其中，西部以高资片区为核心，东部以镇江新区为核心，南部以丁卯、谷阳为核心，形成了主城区的工业集聚区，而主城京口、润州二区和南部的南徐、丹徒新城以及东部的大港片区则集中了大量服务业，时至今日，沿江布局、丹徒区仍未大规模布置产业，中心城区京口、润州二区内密集的产业布局仍未得到改变，城市广大的腹地资源处于“浪费”状态。因此，产业发展策略致力于解决当前中心城区制造业过度密集、服务业升级乏力等一系列市域范围内产业布局的问题，具体内容包括：（1）优化沿江产业布局，发展高端制造、高新技术等技术含量高、污染小的产业，充分利用港口、岸线等沿江资源；（2）镇江及下辖三市主城区第二产业搬迁，为服务业发展及转型升级提供增量土地空间；（3）发挥丹徒区承接产业转移的功能，将镇江市中心城区制造业南向搬迁，实现镇江和丹徒的双重升级；（4）充分利用沪宁轴线的战略地位，打造镇江产业发展的第一轴线；（5）提高一产地位，利用山地、生态环境好的地区发展现代农业。

2.2.2 产业空间布局规划

依据产业发展规划策略，将产业空间布局归纳为“三轴、多片”（见图6）。

“三轴”为沿江先进制造业产业轴、沿沪宁高新技术产业轴、观光休闲产业轴，“三轴”的打造旨在缓解沿江产业发展压力，促进沪宁轴线资源利用，带动山地等环境优越地区产业发展。

“多片”则针对当前产业布局不合理的情况，打造中心城区服务业集聚区，将第二产业逐步撤出中心城区：打造丹徒、新区、丹阳北部乡镇三大沿江产业基地，整合沿江产业布局，提升产业发展质量，避免低端制造业沿江布局带来的污染和临江产业跨行政区的重复建设，形成沿江发展合力；沿沪宁线打造高等级产业集聚区、产业园区，利用沪宁线的重要带动力发展先进制造业等第二产业，推动市域产业转移和产业升级；对于句容、丹阳、扬中三市生态环境优越、第二产业发展落后的乡镇，转变发展方向，整合资源发展现代农业，打造农业集聚区。

2.3 基于“行政区划”的产业功能片区调整规划

随着沪宁、京沪高铁的相继通车，产业发展重心转向南、东是一种必然趋势；随着镇江中心城区南进、南部新城建设及丹阳城区开发等，镇丹产业发展的一体化趋势日益明显，市域层面的区域协调与跨行政区的产业布局需求十分迫切；同时，镇江沿江连绵产业发展态势已经基本形成，这也为市域产业空间的整合与联动发展奠定了基础。推进镇江中心城区的区划调整优化的目标和着力点主要在于调整和优化镇江城域（市区）行政区划空间结构，通过优化城区的行政区划，实现合理分工与产业发展定位，提高产业的集聚力与辐射力，进而增强中心城区的整体实力。

本着地域相邻、产业一体、规模适度、有利发展的原则，实行“飞地”属地化破解行政碎化对产业发展的影响，将镇区调整为京口区、镇新（或镇东）区、丹徒区三个片区，建设“一核”（镇江新城）“三区”（老城区、新城区、东城区）的中心城区空间格局（见图7）。

图 6 镇江市产业布局空间规划图

图 7 镇江市行政区划调整规划图

行政区划调整明细和调整后各区情况统计见表5、表6，此方案基本解决了镇江市“城域（区）”三个区级行政区空间形态不规则、规模不平衡问题，为“城域”三个行政实体的产业均衡发展提供了良好空间资源条件；市政府南迁为实施“南进沪宁”、“镇丹一体”战略创造了有利的政区空间环境；彻底解决了“飞地”问题，有利于产业布局规划统筹，提高产业发展效率。

表 5 镇江市行政区划调整明细表

表 6 区划调整后各区情况统计表

2.4 基于“行政区划”的管理体制创新

2.4.1 纵向：扩权强镇（县）与强镇（县）扩权并举

赋予地处重要战略地位的乡镇以必要的权力，将上级政府的权力下沉，充分调动乡镇发展的自主性，推动其产业发展。具体而言，对位于丹徒区南部的乡镇、京口区及扬中市拥有重要岸线资源的乡镇、句容市拥有重要山水资源的乡镇以及丹阳市沪宁线的乡镇，赋予其资源开发、配置的权限，在项目审批、物资调配、开发管理等权限上放开，推动乡镇产业发展。

此外，随着产业的高度发展，对于“体大衫小”的强镇，在不涉及行政区划调整的情况下，将一部分归属于上级政府的权限直接赋予经济强镇（县），以缓解有限权力对产业发展的束缚，打破镇（县）域产业发展停滞的局面。具体而言，对于当前产业集聚度、产业效益等已接近或超过中心市区的水平的强镇（如丹阳北部产业密集的乡镇与扬中市的新坝镇），通过财权、事权的全面下沉，尤其自主安排财政、项目审批等权力进行下放，调动其发展积极性，满足其当前突破产业发展瓶颈的需要。

2.4.2 横向：建立切实有效的跨域组织

党的“十八大”报告和十八届三中全会提出要“建立和完善跨区域城市发展协调机制，这一基本思想同样适用于地方政府的行政体制创新。新的政区空间之间的矛盾将突破传统的单一思维模式——调整行政区划，转而向建立不同行政层级、不同性质、不同规模、不同部门的跨界区域合作组织及服务型政府变化。

一方面要加强建设镇江与下辖三市的“一体化”组织（见图8）。在镇江市委、市政府领导下，与丹阳、扬中、句容共同组成“一体化”性质的跨界合作组织。设立领导小组，由镇江市常务副市长担任组长，下辖三市市长担任副组长，组织协调中心城区与三市的产业规划、布局、管理的关系，形成产业分工合作与协调布局，合作共建新型产业园区，合力打造镇江都市区一体化发展。伴随着沿江产业的优化发展，从长远看，扬中市有可能融入镇江大都市区范围，因此要进一步加强扬中与丹阳、镇新区的“夹江”合作开发，也有必要及时将扬中市纳入镇江都市区核心范围，形成镇丹扬产业一体化新格局。

另一方面要加快建设中心城区合作“共同体”、港务合作组织和生态旅游合作组织。由镇江市委、市政府牵头，三个中心城区共同组建合作“共同体”，统筹规划三个城区产业规划建设，明确各区的产业功能定位，重点打造丹徒区南部新城产业集聚区，做好港口、产业园区的统筹，实现产业合理分工布局，增强产业发展的聚合力、辐射力；统筹协调镇江市域内港口岸线资源的规划、功能定位，从严控制岸线资源，合理分工合作，规划港口腹地，共谋港口现代物流业发展；统筹协调市域旅游——休闲产业的规划建设，开发市域丰富的旅游资源，形成区域特色，科学设计旅游线路，加强旅游休闲产业的管理，大力提高服务水平。着力打造南部新城的服务功能，提升产业能级。

此外，要重视市域外跨界合作组织的构建（见图9）。市域外跨界合作组织主要考虑在市域行政边界地区，省内其他城市对镇江形成的强烈辐射带动及产业发展的关联性，而进行的联动或跨市域产业布局，镇江市域外规划发展的跨界协调包括两个层面。一是宁镇扬都市圈内的组织协调，二是宁镇扬都市圈外的组织协调。其中，后者主要是指镇江与泰州、常州的组织协调。

2.4.3 核心：构建服务型政府

行政体制改革的核心要点是“深化市场经济体制改革”、“转变政府职能”，从长远看来，能够构建更加稳定的、竞争充分的经济环境，更有利于经济的长远发展。

一要创新政府绩效考核与问责机制，改变地方政府的工作重点。GDP导向的政绩考核制度是政府乐于干预产业布局的关键原因。因此，只有改革这种不合理的考核机制，从地区间可持续发展的角度建立更为科学合理的政绩评价体系，提高社会、文化、生态等在考核中的权重，降低甚至取消GDP在政绩考核中的权重，才能从根本上遏制地方政府干预产业发展的理念和做法。

二要以法律形式保障政府将权力交还给市场。当前的法律法规承认了地方政府拥有的资源配置权，而这些权力是影响产业布局的核心。因此，应当通过修改法律的途径，将这些权力交还给市场（包括公司、协会等各类社会组织），由市场掌握产业布局相关的权限。只有把政府的权力关进笼子，市场才能真正发挥在产业布局中的真正作用。

三要强化公众参与机制，监督地方政府作为。在我国，由于缺乏相关的机构、法律和机制，民意缺乏表达的渠道。尽管地方民众是受产业布局、产业发展影响最直接的群体，但由于缺乏公众参与监督、参与决策的机制，民意对政府的行为缺乏应有的影响力。因此，建立强有力的公众参与机制，将地方政府的作为置于群众的监督之下，才能规范地方政府的行为。

图 9 镇江市市域外跨界合作组织空间示意图

3 结语

行政尺度重构是调控空间资源的一种重要手段。在资本全球化、区域经济一体化背景下，统筹安排区域产业资源、突破行政区壁垒是资本与权力耦合交织实现资本“再地域化”的重要途径。文中以镇江市为例，并结合常州、苏州等地的辅证，分析了行政区划与产业布局的关系及行政区划影响产业布局的机制。研究发现：（1）产业布局与行政区划呈现较明显的规律性；（2）权力在不同空间尺度上的运作是行政区划作用于产业布局的重要机制；（3）行政区划对产业布局的影响具有两面性；（4）化解行政区划对产业布局的影响需多管齐下。文章最后将镇江作为案例研究，从行政尺度调整的视角，提出了一些合乎逻辑与经验的调控策略。认为，镇江市应当从产业布局规划、行政区划调整、创新行政管理体制三个维度来强化政策设计，以期在资本全球化背景下，资本更好的在镇江地域范围实现资本“再空间化”做好行政尺度“修复”。

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[13]吴云清．镇江市沿江开发与产业发展研究［D］．南京：南京师范大学，2013．

A study on the planning of industrial layout in city area based on the administrative division——A case study of Zhenjiang City

WU Yu，JIANG Bin，HOU Aimin

（School of Architecture and Urban Planning,SUST,Suzhou 215011,China）

Adjustment of administrative division is an important tool to integrate space resources for modern cities and regions.Under the capital globalization and the regional economic integration,overall arrangements of regional industrial resources and breaking through administrative barriers are significant approaches,which makes the capital and power interweave together to Re-territorialization.Taking Zhenjiang City as an example,the paper analyzes the relationship between administrative division and industrial layout and the mechanism of influence of the administrative division on the industrial distribution.This paper holds that there is an obvious regularity between the industrial distribution and the administrative division,and the operation of power in different spatial scales is an important mechanism that administrative division acts on industrial distribution.Taking Zhenjiang for a case study,this paper puts forward some logical and professional regulatory strategies from the perspective of administrative scales adjustment.

administrative division;industrial layout;Zhenjiang City

TU982.2

B

2096-3270（2017）01-0061-08

（责任编辑：卢文君）

2016-01-01

吴 娱（1990-），女，湖北襄阳人，硕士研究生。

侯爱敏（1975-），女，副教授，博士，主要从事城乡规划方面的研究，Email：Joyhou2006@mail.usts.edu.cn。