国家级经济技术开发区转型发展对策研究———以呼和浩特市金川经济技术开发区为例

●张春香

国家级经济技术开发区转型发展对策研究
———以呼和浩特市金川经济技术开发区为例

●张春香

国家级经济技术开发区（以下简称“开发区”）从上世纪八十年代开始设立至今已走过三十多年的历程，开发区的兴起，对于活跃地方经济、加速工业化进程、拓展城镇发展空间起到了极大的促进作用。然而随着时代的进步，经济新常态下，不少开发区的发展进入了平台期，产业亟须转型，软硬环境需要全面提升，产城需要深度融合。本文以呼和浩特市金川经济技术开发区为例，着重论述了国家级开发区在这一转型过程中应采取的应对策略。

经济开发区 产业转型 产城融合

一、引言

经济技术开发区是我国为实行改革开放政策而设立的现代化工业、产业园区，主要是为解决审批手续繁杂、机构叠床架屋等制约经济社会发展的体制问题。国家级经济技术开发区是由国务院批准成立，在国家经济开发区中居于最高地位，是对外开放地区的重要组成部分。国家级经济开发区大多位于各省、市、自治区的省会等中心城市，通过划拨特定的区域，完善的基础设施建设，良好的投资环境等，充分吸引利用外资，从而形成以高新技术产业为主的产业结构，成为所在地区发展对外经济贸易的重点区域。国家级开发区的出现有效地促进了区域经济发展、经济结构趋于完善以及先进技术的引进。从1984年第一个国家级开发区成立至今，开发区已走过三十多年的发展历程，从最初的探索起步到扩张发展再到竞争分异，开发区已逐渐迈向成熟规范化的发展阶段，同时随着经济新常态的来临，国家级开发区也正面临着更深层次的协调、优化、升级等任务。

2015年底，国家发改委联合科技部等部门印发《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》（以下简称《意见》），《意见》明确指出，开发区应主动适应经济发展新常态，核心任务是要增强开发区城市综合功能，实现人口、经济、资源环境的协调发展，以及生产、生活、生态功能的有机融合，促进具备条件的开发区进行城市综合功能改造。通过合理配置生产生活生态空间，优化开发区行政管理体制，促进与所依托行政区深度融合发展，更好发挥开发区对推动以人为核心的新型城镇化、带动经济提质增效的积极作用。该意见的颁布，进一步明确了开发区的发展方向，也为开发区的转型升级提供了路径。

呼和浩特金川开发区是国家级开发区，始建于1992年，经过二十多年的发展，金川开发区已从单纯的产业园区逐步走向产城一体融合的道路，结合《呼和浩特经济技术开发区金川园区总体规划（2016-2030）》，本文着重论述了开发区在转型过程中应采取的一些应对措施。

二、金川开发区基本情况

呼和浩特市金川开发区位于呼和浩特市中心城区的西北边缘，紧临城市而建。总用地面积为11.97平方公里。开发区成立于1992年，于1995年被批准为自治区级开发区，2000年经国务院批准为国家级开发区。经过二十多年的开发建设，金川园区已逐渐形成了以乳制品加工、电子信息、生物制药、新型材料、装备制造、纺织加工等六大主导产业类型。代表企业为伊利集团公司以及精诚绝缘子公司。建园之初，开发区基本是一个单纯的产业园区，几版总体规划也并没有对生活及服务设施等用地进行着重考虑。然而，现如今开发区的建设完全突破了当初开发区总体规划的设想，大规模的房地产开发建设近几年如雨后春笋般出现，逐渐蚕食了工业用地，人口规模也已达七八万人之多。虽然住宅建设如火如荼，可是与之配套的公共服务设施及市政基础设施建设却严重滞后。学校、医院、文体、商业设施等严重匮乏，生活在这里的人们不能享受到应有的公共服务，生活极为不便。同时由于整个园区的产业类型比较低端，集群度低，缺乏竞争优势，一些企业成为休眠企业，而大量的工业用地也被闲置，造成了土地资源的极大浪费。加之道路交通不成系统，绿地公园缺失、景观环境较差，土地资源日渐稀缺，凡此种种，已令金川开发区的发展陷入了极大的困境，亟须引领步入健康有序发展的路径。

三、存在的问题及产生的原因

（一）多头行政管理

导致金川开发区今天的发展局面，与混乱的管理权有极大关系，金川十几平方公里的用地，分属于土默特左旗、出口加工区管理委员会、金川开发区管理委员会以及呼和浩特市回民区管辖。多头行政管理，必然带来管理的混乱、监管的失位、管辖的盲区，必然导致建设的失控，也必然导致只重视眼前利益，不关注长远发展，以至于陷入恶性循环。

（二）规划未能发挥应有作用

任何开发建设活动都应以规划为先导，而金川虽已陆续编制了几版总体规划，但上报批准的可以作为建设依据的是2000版总规，此后2005年、2007年编制的两版总体规划均未上报审批，从2000年距今，已经十几年过去，无论是开发区的内部环境还是外部环境，均发生了巨大变化，原有规划已经无法指导开发区建设，而新的规划迟迟未能编制，这也是导致金川大量无序建设产生的重要原因。

（三）国家大环境的影响

金川开发区从建园到现在，也是国家经济飞速发展的二十年，而金川的发展也折射出了国家在这一时期发展重心与建设热点的交替更迭趋势。2000年初，应经济发展要求，国家集中设置了一批开发区，以GDP的增长为导向，开发区为吸引投资，纷纷以优惠的政策吸引企业入驻，极低的门槛使得入驻的企业良莠不齐，以至于不少企业后续发展乏力，甚至倒闭，而随后全国掀起的房地产建设热潮，同样也在开发区如雨后春笋般出现，而开发区从建设之初的有产无城现象所带来的弊端也得到一定缓解。

四、开发区转型的必要性

实际上，开发区从设立至今，无论是国家级开发区还是省（自治区）级开发区，都逐渐经历了从单纯的工业园区走向城市综合新城的产城融合的过程。只是这一过程是自下而上的，缺乏国家宏观层面的引导，而《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》的出台，正是顺应这一趋势而对开发区建设作出的明确指示。无论是开发区自身的发展要求还是外部环境，其转型已成为必然。

（一）产城融合的需要

长期以来，城市发展过程中的“有城无产”或者“有产无城”日渐显现出其所带来的弊端，产业发展与城市建设分离，造成了城市化的低效率和产业区不能持续发展的窘境，开发区建设经常出现“生活空间发展落后于产业功能发展，社会事业发展滞后于经济增长发展”。产业是城市发展的基础，城市是产业发展的载体，合理的产城融合应要形成产业结构转型升级与城市功能优化提升之间的互相协调互相促进，城市发展则要为产业转型升级创造优越的要素和市场环境，产业发展要为城市功能优化提升提供经济支撑，只有二者的融合、协调发展才能为经济的可持续发展带来源源不断的动力。

（二）产业转型升级的需要

我国的经济发展已经步入新常态，创新已成为发展的第一驱动要素，产业的转型升级已势在必行，落后的产能必将遭到淘汰。开发区尤其是靠近城区或者城市中的工业园区，其产业类型正逐步向都市化产业类型转移升级，总部经济、文化创意、旅游休闲、咨询服务、电子商务、养老康复以及高新产业等，这些产业具有智力要素密集度高、产出附加值高、资源消耗少、环境污染少等优势，随着社会的进步，科技的发展正逐步取代传统产业类型，而新兴产业的发展需要更加完善的城市综合服务能力来支撑，提升产业园区的现代化服务水平已成为必然。

（三）集约利用土地的需要

大量倒闭的企业所占用地长期荒置，转为其他用地又缺乏规划依据，因此闲置的土地资源造成了极大的浪费，开发区向城市综合功能区发展的过程中，必将为这些土地的开发再利用带来契机。对于金川开发区来说，在向城市功能区转型的过程中，不仅可以盘活存量土地，同时，随着新城的建设，配套设施的完善，也必将吸引越来越多的人口，对于存量住宅的消化也将起到积极作用。

五、金川开发区转型路径探索

开发区的转型势在必行，但其在向城市功能区转型的过程中，必须以规划为先导，注重生态环境的保护，以促进产城协调融合、创新发展模式、提升综合服务能力为目的，积极推动开发区走向全面协调、健康、可持续的发展之路。针对呼和浩特金川开发区的实际发展状况，本文提出从以下四个方面探索开发区向城市综合功能区转型升级的路径。

（一）必须以统一行政管理体制为前提

统一的行政管辖权是未来金川可持续发展的前提条件和组织保障，各自为政的局面是金川开发区经过二十多年的发展不少问题出现的根源所在，如果不能打破这一行政壁垒，势必阻滞金川的进一步发展，不仅积重难返，也必然导致更多的问题出现，最终陷入越来越大的困境。《意见》明确指出允许开发区逐步发展成为城市功能区、甚至行政区。“对于中心城区或者与城区连片发展的开发区，可探索开发区与行政区体制合一或者适度调整城区规模结构”、这为条件成熟的开发区，探索体制合一或者调整行政区面积、设立行政区提供了政策依据。

金川开发区与中心城区紧密相连，多条公交线路从城区直达金川区，规划的地铁1号线也已延伸至金川段，金川的基础设施已与中心城区一体化建设，可以想象未来金川开发区与中心城区的关系不会渐行渐远，而是将会成为城市不可分割的一部分，因此规划建议将金川区纳入统一的行政管理，将金川区作为一个整体而不是部分纳入城市总体规划的范围，实行统一规划、统一管理、统一经营。

（二）以科学合理的规划为先导

产业发展要与城市发展相协调相促进，关键在于产业布局要与各功能区的布局的科学性与合理性，这就需要完善的规划作为先导，必须在城市总体规划的指引下，实现产业规划与各相关城市规划（包括各专项规划）的协调，既保障规划的前瞻性，又要实现规划的可实施性与操作性。

目前金川开发区由于缺乏城市总体规划的引领，导致建设失控，甚至该有的道路没有进行预留，公园绿地严重匮乏，为园区的生产生活带来极大的不便。因此，今后金川开发区的发展必须以开发区总体规划为引领，完善各层面规划，作好各专项规划，尤其是产业与基础设施规划，要全面对接中心城区规划，与中心城区协调一致发展。在对金川现状进行详尽的调研分析基础上，作好金川开发区的各层次总体规划的编制、评审、报批以及规划评估。今后金川开发区的建设一定要以国家法定规划—控制性详细规划为审批依据，避免盲目建设，导致无序发展。

针对金川开发区无地可用，土地难以释放的尴尬现实，《意见》也已明确指出“经依法批准后，鼓励闲置划拨土地上的工业厂房、仓库等用于养老、流通、服务、旅游、文化创意等行业发展，在一定时间内可继续以划拨方式使用土地，暂不变更土地使用性质。”这就为开发区一直以来面临的用地性质难以转变，无法启动产业转型升级提供了可实施的路径。并且《意见》还首次明确了规划层面 “允许功能混合布局和复合开发”，“按照用途相近、功能兼容、控制比例的原则探索引入综合用地类型”，即明确支持在规划层面探索商业、住宅、工业用地的混合布局。因此在意见的指导下，开发区的规划应更加灵活，主动创新，增强弹性，以实现对开发区经济、社会发展的全面引领。

（三）以经营理念创新发展模式

开发区的建设应以经营城市的理念来引领发展。围绕环境的改善、形象的塑造、扩大知名度等来宣传营销城市。

全面提升软硬设施水平，以“筑巢”来“引凤”，对于经营管理不善的企业要及时清理淘汰，及时“腾笼换鸟”，不仅提高企业准入门槛，更要建立企业清退制度，通过一系列评估指标的制定，实行末位淘汰制度，将经营管理不善的企业及时清理淘汰，一方面可以刺激企业不断进步，另一方面也使得城市经营有了更大的自主性和灵活性，保持开发区的活力。

未来的发展具有很多不确定性，要积极寻求并跟踪引入“大项目”，包括文化娱乐、教育科研、体育医疗、文化创意、互联网+、主题公园等，实施大项目带动策略，对于金川开发区居住片区内的工业（包括装备制造、纺织、生物制药）用地、仓储用地，均可作为发展备用地，以增加对未来不可预测性的应对。

探索多样的投融资机制，广开融资渠道，积极争取政府资金，同时鼓励社会闲散资金进入公益性行业，保障民生项目的落实。

（四）切实加强对生态环境的保护

一切的发展都不能以牺牲生态环境为代价。金川开发区位于生态敏感地带，背山依水，同时也筑就了园区良好的生态景观基底。

霍寨沟与乌素图沟是金川开发区重要生态景观资源，乌素图沟基本保持了河道的原样，而霍寨沟则成为建筑垃圾以及其他污染源的排放地，不仅影响河道行洪安全，也对景观造成巨大破坏，因此在园区发展过程中，一定要加强对河道的整治，保持河道行洪畅通，在河道蓝线范围内禁止一切与防洪无关的建设活动，并且结合海绵城市工程，将河道工程建设成为集泄洪、景观、雨水调节中央枢纽为一体的生态景观岸线，打造成为金川园区一道亮丽的风景线。

产业园区在转型发展中坚决不能突破生态底线，要将生态效益扩散至整个园区，打造网络化、立体化生态体系，要结合城市慢行系统、海绵城市建设，将园区打造为青山、碧水、舒畅的现代化城市活力地带。

六、结语

开发区的建设在我国已走过不算短的时间，从最初的摸着石头过河到如今的日渐成熟，虽然也走过不少弯路，甚至带来种种弊端，但其对于经济发展、促进就业、提升城市化水平等所带来的巨大作用是毋庸置疑的，只有顺应当前发展形势，转变观念，趋利避害，有的放矢，方能使开发区的建设进入良性循环轨道。

金川开发区在由单一园区迈向城市综合功能区的过程中，一定不能急功近利、追求短期效益，而是要有长远的发展战略，坚守发展底线、生态红线不能突破，与中心城区形成良好互动，同时要致力于将园区打造成交通畅通便捷、配套设施齐全、景观环境亮丽、人文气息浓厚、管理先进科学的城市重要发展区域，吸引更多的企业、人才到这里来创业，同时金川园区的发展在一定程度上也可疏解中心城区的部分功能，成为中心城区的卫星城之一以及新的经济增长极。

（作者单位：呼和浩特市城乡规划设计研究院）

[1]国家发改委、科技部、民政部、国土部、环保部、住建部、商务部.关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见 [Z].发改规划〔2015〕2832号.

[2]何磊，陈春良.苏州工业园区产城融合发展的历程、经验及启示[J].税务与经济,2015,(02).

[3]何海波,张敏莉.经济开发区用地结构管理与优化研究[J].建筑经济，2015，（08）.

[4]刘畅，李新阳，杭小强.城市新区产城融合发展模式与实施路径[J].城市规划学刊,2012,(S1).

[5]曾振,周剑峰,肖时禹.产城融合背景下传统工业园区的转型与重构[J].规划师,2013,(12).

（本栏目责任编辑：郑洁）