基于社会公正的西安市城乡居保政策分析

童瑶

摘要：本文从公共政策的角度出发.基于社会公正“需要、应得和公平”三要素，以《西安市进一步完善城乡居民基本养老保险制度实施办法》为研究对象。从城乡居民基本养老保险制度政策的主体、影响力方面，归纳总结了西安市城乡居民基本养老保险制度政策本身的演变、发展过程，分析了影响西安市城乡居民基本养老保险制度政策低效的原因，最后论文提出了加强城乡居民基本养老保险制度政策有效性的建议，如加强宣传、减少执行成本和阻力，完善城乡居民基本养老保险制度监督与评估体系。

关键词：社会公正城乡居保公共政策

中图分类号：F840.6文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）02-0053-02

西安市城乡居民基本养老保险制度政策是一项具体的社会保障政策。本文尝试用社会公正的“需要、应得和公平”三要素对该政策的主体、影响力等作出应用性研究，涉及西安市城乡居民基本养老保险制度（以下简称城乡居保）政策文本，包括城乡居保政策目标、城乡居保政策价值取向、城乡居保政策内涵，城乡居保政策实施过程中的问题以及城乡居保政策实施过程中及实施后的监督与评价等。

1.城乡居保政策文本分析

政策目标是以民政部门为主的政府相关部门制定城乡居保政策。就行动作出设计以解决城乡居民养老保险的问题。关乎民生的政策制定要求首先确认政策的主体与客体，明确目标进而为下一步的政策制定提供方向性的指导。也为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。基本满足人的生存需要的社会未必是一个公正的社会。如果不能满足社会成员的生存和基本生活需要，那社会一定不是一个好社会。所以，从需求层次论的角度，无论个体差异有多大，都应该把满足社会成员拥有基本的生活保障作为社会公正的首要伦理关怀。

政策《西安市进一步完善城乡居民基本养老保险制度实施办法》构成了西安市全民参加社会养老保险制度体系的重要一环。政策内容上，该办法规定的参保范围为：具有我市行政区域内城乡居民户籍。年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于企业职工基本养老保险制度覆盖范围的人员。这就意味着西安市除16周岁以下人员和非国家机关和事业单位工作人员外的所有人员均被纳入了由城乡居民基本养老保险和企业职工基本养老保险共同构建的全民社会基本养老保险制度体系.这是满足社会全体成员基本保障需要的重要一环。这有力地消除了城乡居民之间因户籍原因所产生的待遇差异。极大地减轻了居民对政策的理解困难和选择障碍。对非国家机关和事业单位工作人员的无覆盖状况进行有效解决与保障。

新办法规定西安市城乡居民基础养老金标准为每人每月130元。消除了原有政策中农村居民每人每月80元和城镇居民每人每月120元的待遇差异。实现了城乡居民社会养老保险政策、经办、缴费和待遇“四统一”，对城乡居民的差异消除有极大推进，对公平理论的扩展有显著效果。以下图表可对新旧标准进行直观比较：

新办法依据西安市实际。对参加城乡居民基本养老保险的人员户籍进行迁移。对几个政策进行了有效的衔接，城乡居民基本养老保险制度与城镇企业职工基本养老保险制度、城乡居民基本养老保险制度与被征地农民养老保障政策、城乡居民基本养老保险制度与老农保制度、城乡居民基本養老保险与城乡居民最低生活保障、农村五保供养、优抚安置制度、与计划生育家庭奖励扶持政策、出国（境）定居人员参加城乡居民基本养老保险、享受工龄补助的相关特殊群体人员参加城乡居民基本养老保险、失踪、服刑、负案在逃人员如何参保及享受待遇、参保人退保及死亡后的养老保险关系处理等10类问题进行了明确的范围界定，做到多种情况均有政策可依。对公民应得利益作出有效政策，把保障公民需要，满足公民应得作为政策指导。

2.政策执行分析

政策形成后，是政策文本形式的完成，解决问题是政策的落实过程，即政策的执行。政策执行是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实施、协调与监控等各种活动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。政策执行在整个政策过程中占有非常重要的地位。首先，政策执行是实现政策目标的基本途径。没有政策执行，任何文件起草是没有意义的，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，其余的90%取决于有效地执行。第二，政策执行是检验方案是否正确的标准。政策的优劣以及产生影响的程度和效果最终是由实施时间和阶段性成果评价的。其影响因子是否达到既定标准，是否符合当地民情都有一定的时间为标准来检验。第三，政策执行的计划性是后续政策制定的重要依据。在执行政策的过程中，往往会产生许多新问题新情况。这就需要制定新的政策或辅助性的、补充性的政策措施，以便原有政策的推行。所有出台政策都不会是一次性的，

问题的解决也仅是阶段性达成一定效果，政策本身总是处于不断调整、修改和完善之中。这也是满足社会公正的伦理要求。

3.政策演进分析

居保政策本身在时间历史链中有着过去、现在和未来的关系。根据国、省要求，结合实际民情，《西安市进一步完善城乡居民基本养老保险制度实施办法》的出台有着时间上的多维度联系，不是线性孤立的，是社会保障政策中的重要一环。从横向上看，西安市居保政策与西安市其他城乡居民基本养老制度政策有密切联系，它们相互支持、相互制约，组成了有关西安市发展的全民参加社会养老保险制度体系整体政策。西安市居保政策本身是一个结构严谨的体系。从纵向上看，居民保险相关的中央政策与地方政策都在不同时间不同地区有不同程度的规定，我国于2009年启动新型农村社会养老保险（新农保）首批试点，2011年开展了城镇居民社会养老保险（城居保）试点，2012年实现了新农保和城居保制度全覆盖。2014年建立统一的城乡居民基本养老保险制度，截至2014年12月底，全国城乡居民基本养老保险参保人数达到50107万人。其中领取待遇的老年居民达到14313万人。《西安市人民政府关于印发西安市新型农村社会养老保险试点实施办法的通知》（市政发[2009]152号），《西安市人民政府办公厅关于印发西安市城镇居民社会养老保险试点实施办法的通知》（市政办发[2010]248号），《西安市人民政府关于实施城乡居民社会养老保险制度全覆盖的通知》（市政发[2011]57号）这3个文件整合进《办法》之中，使《办法》成为指导西安市城乡居民养老保险工作开展的统一、完整、规范的政策依据。这一统一满足西安市建立城乡居保的总目标，即服务于2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套。充分发挥家庭养老等传统保障方式的积极作用，更好地保障参保城乡居民的老年基本生活。

4.结语

进一步坚持和完善社会统筹与个人账户相结合的制度模式，巩固和拓宽个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道。完善基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付模式，强化长缴多得、多缴多得等制度的激励机制。建立基础养老金正常调整机制等都是政策本身不断完善的重要表现。也是社会资源根据应得和公正之要素进行分配的价值要求。

责任编辑：杨国栋