西藏社会组织的发展现状、困境及路径探析

嘎索荣珠

摘要：改革开放30多年来。西藏社会组织的发展在西藏社会经济、西藏公共服务方面具有显著作用。但由于西藏社会组织发展起步晚。社会组织的发展与转型仍面临许多困境，需进一步加强建设改进才能更有力地持久性地助推西藏社会经济服务的发展。基于此.本文主要探析西藏社会组织状况及存在的困境，提出健全完善推进西藏社会组织的发展路径。

关鍵词：西藏社会组织现状困境路径

中图分类号：D67文献标识码：A文章编号：1009-5349（2017）02-0045-03

在全面深化改革建设西藏发展中，社会组织的发展能够密切多元化社会中不同行业主体间的联系。促使互相对话合作、协商竞争、互惠互通，架起沟通桥梁，实现西藏社会经济和服务全面沟通发展，而且社会组织的发展是新常态西藏落实创新、协调、绿色、开发、共享理念，推动西藏社会经济、服务发展的重要组成部分。

社会组织发展助推西藏社会经济的发展。符合国家西部大开发战略思想和“依法治藏、长期建藏、富民兴藏、凝聚人心、夯实基础”的重要工作原则，是实现西藏繁荣昌盛和全面建设小康社会的重要举措。

一、西藏社会组织发展现状及存在的困境

（一）西藏社会组织发展现状

学术界对社会组织概念有多种界定。但总体上社会组织主要指那些在社会转型过程中由不同社会阶层的公民自发成立的，具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织。社会组织这概念自党的十七大以后，正式被采用，是对原有在我国的非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、第三部门、慈善组织等的统称。根据我国民政部门登记的类别，社会组织包括民办非企业单位、社会团体、基金会三类。西藏社会组织的发展，截至目前共登记注册社会组织599家，包含社会团体549家、民办非企业单位37家、基金会13家，其中自治区级社会组织246家，地（市）级社会组织137家，县（市、区）级社会组织216家。每万人社会组织拥有量为1.99个。其中社会团体作为西藏社会组织主要成分占全区社会组织总数的90%以上，社会团体中涉及各行领域，其中社会服务类和农业及农村发展类占到社会团体总数的45%左右。相较于社会团体，民办非企业单位较为弱小，涉及的领域相比社会团体单位少，种类结构也较为单一，涉及领域主要有教育、科技与研究、文化等方面。基金会中涉及教育和文化结构最多，占一半以上，还有一些涉及生态环境、卫生、社会服务、法律类。在西藏社会组织发展中较为典型的是西藏青少年发展基金会。以贫困助学改善贫困地区办学条件，促进青少年教育事业的发展为主。自创办以来依靠社会力量，推动“希望工程”。1993年年底，集资200万元，在全区建设“希望小学”8所，救助失学儿童1000余人，并积极地参与贫困助学、资助贫困家庭大学生等活动；同时西藏援助发展基金会，也参与了教育援助、社会服务、扶贫等领域。此外，还有一些境外NGO和国际性NGO多样化参与西藏社会服务和环境保护。如世界自然基金会（wwF），参与西藏环保等。

总体上，西藏社会组织逐渐深入到西藏经济、文化、教育、卫生、环保、农村农业、科技等诸多领域，推动了西藏社会服务发展和经济发展。

（二）西藏社会组织发展存在的困境

西藏地区民族文化作为一个巨大的特色。推动发展西藏社会组织发展，不仅能够挖掘民族文化优势，而且能够带动西藏特色文化、特色产业、特色经济的发展，但现阶段西藏社会组织发展面临着一些困境。

1.管理制度不完善

西藏社会组织发展起步较晚，处于初级阶段，在针对西藏社会组织发展管理制度纵横两个维度来说（纵横维度：横向主要指国家宏观制度，纵向主要指地方具体制度）：横向规范管理社会组织主要依据有关国家不断改进的社会组织发展规范意见及条例，如《社会团体登记管理条例》《社会服务机构登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》等；纵向深度发展上，西藏当地社会组织特色化发展规范条例及具体纲要较少。缺少具体的发展规划制度颁布。而且社会组织初级发展阶段管理制度不健全。对于社会组织发展运行中包括社会组织的相关绩效评估、绩效管理等一系列制度较为不成熟。很多借鉴或照搬内地社会组织管理制度模式，没有因地制宜加强社会组织特色化制度创新发展。

2.增速缓慢、数量少

较早的西藏社会组织相关数据显示。西藏社会组织中社会团体、基金会、民办非企业单位三大类别相比内地社会组织发展，呈现增速缓慢、总数少等问题。根据2004—2011年有关统计，西藏社团组织年均增长速度相比其他省市较慢。年均增长率为2.54%：民办非企业单位西藏数量最少，2003年、2004年各仅有4家，2005、2006年均为0，同时西藏民非组织密度很低。2001年为0.2011年为0.05个/万人（2001年全国民非组织密度平均水平为0.64个/万人。2011年全国民非组织密度平均水平为1.52个/万人）；基金会数量较少，但较为特殊的是西藏基金会组织密度一直保持在全国基金会组织密度前列。2003年为0.056个/万人、2013年为0.036个/万人。同时，西藏基金会自身经济结构较为完善，基金会统计数据显示，2013年西藏基金会主要收入来自捐赠，2013年总收入876.7万。捐赠收入860.3万占总收入的98.13%。政府补助为0，其他收入16.4万占总收入的1.87%。

3.官办为主。自主性薄弱

政府职能转变未能深入到社会各领域，政府依然主导着社会公共事务权限和西藏社会组织的发展。（1）受计划经济时期遗留的管理理念。双重管理体制下的社会组织管理制度影响，这在一定程度上限制了当地一些民间自下而上社会组织的成立与发展。（2）自身的营销能力不足，资源渠道单一。社会组织发展成立多数是以自上而下“官办”为主，社会组织虽有会费收入、企业及个人的赞助等，但未能独立承接政府服务项目。依赖政府资源集中政府工作领域发展。社会组织发展领域不协调。社会组织的发展目标与民众需求脱节，不利于效能型建设。（3）人事任命上，社会组织中大多数成员由公职人员兼职并任命。2014年西藏社会组织建设与管理工作综述显示。西藏地区社会组织中“官办”约占社会组织总量的90%。人员大多数由公职人员兼任。绝大多数社会组织与政府部门有千丝万缕的联系，政府和社会组织之间关系未理顺。

4.内外动力驱动不足

第一，外部动力驱动。

西藏社会组织发展的经济动力驱动不足。同时经济因素的影响制约了西藏教育水平和公共服务发展氛围，导致公共服务理念转变不到位、社会服务意识不强，民众对社会组织参与社会公共服务意识浅薄。

第二，内部动力驱动。

社会组织专业化程度低：（1）社会组织成员的文化水平低。有关统计显示，西藏地区社会组织单位数600个，年末职工人数12452个，其中女性4398个。受教育程度情况：大学专科656个，大学本科及以上469个，社会组织中受过普通高等教育的人数占总职工人数的少量部分。（2）无专业社会工作师和志愿服务。截至2014年，中国社会组织发展统计显示，西藏社会组织职业资格水平情况中，助理社会工作师0，社会工作师0，志愿服务人次数0，志愿服务时间0，显示了社会组织志愿性低。（3）管理理念滞后。只重视维持组织运行的资源状态，忽视了社会组织创新特色化转型发展。

二、健全完善推进西藏社会组织的发展与转型的对策

社会组织的发展与转型，有利于密切政府、民众、市场间的联系，加强相互沟通，协助政府参与社会治理，对西藏社会经济、服务现代化发展，推进公民社会进程具有重要的作用。

（一）加快制度化建设，树立发展理念

社会组织的制度化完善是发展保障其合法权益不受侵害，稳妥发展的有利后盾。（1）西藏社会组织的发展以国家宏观社会组织管理制度和当地社会动态现状两点为导向，即在符合法定范围内，颁布如《西藏自治区宣传文化类社会组织活动备案报告实施细则》《西藏自治区人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》等具体规范条例发展意见，完善社会组织程序化建设，明确目标，建立社会组织发展与社会服务一体化。打造效能型社会组织建设。（2）政府应转变传统社会管理中“无限政府”角色理念。新时期应以“有限政府”理念，树立以多元合作治理为主的社会组织发展理念。明确定位社会组织自我管理为目标，实行政社分开，简政放权，把一些公共服务供给权限让渡给社会组织，政府以放松规制为主，简便社会组织规章制度，简化行政程序，放权人事任免和财权等，放宽社会组织发展空间，降低社会组织登记门槛，实施税收优惠政策。政府应充当第三方监督评估，给予社会组织一定的自主权限，主动激发社会组织内生动力，加强自治能力建设。

（二）强化支持引导，不断激发活力

随着西藏市场经济的快速发展和民众需求的日益多元化，社会组织对西藏社会各领域的发展具有重要的作用。促进社会组织发展，激发其参与社会服务的活力，离不开政府的强力支持和引导。

第一，引导社会组织发展。社会组织的健全与发展离不开政府的支持。尤其在西藏社会组织发展初级阶段。发展理念和自身营销能力不足，更需要政府引导，通过社会组织建立党组织，明确社会组织发展目标，提高社会组织发展水平。

第二，搭建网络平台，实现资源共享。搭建网络平台建设是运用互联网信息技术工具，密切社会组织与政府、民众之间的联系。为社会组织实现无边界信息资源的收集和宣传搭建平台。通过网络平台可以集中教育、医疗、科技、经济、文化等多样社会组织，密切相互沟通，相互交流各社会组织自身优势领域。实现多样化社会组织之间的资源共享，相互协作参与社会服务。同时，网络平台能够透明社会组织财务和机制的运行，增加社会组织公信力。

第三，加强培育人才队伍。由于西藏社会各项事业发展较为落后，鼓励就学深造、培育当地社会组织专业人才，是新时期西藏社会组织发展的核心因素。政府支持社会组织人员培训、资金扶持，帮助培育社会组织专业人才，社会工作师和助理社会工作师，针对不同类型社会组织（教育、农业、卫生）给予多层次多样化培训，同时加强社会组织人员的双语培训（藏语、汉语）以便提升乡镇基层服务能力。同时，要重视对口援藏项目。如近年来.全国性社会组织援助西藏年活动。16家全国性社会组织将为西藏实施1.62亿元的民政领域对口援藏项目等，地方政府积极引导本地社会组织同内地较为发达的社会组织交流学习。并结合本地社会组织发展实施业务培训，促进西藏社会组织健康有序发展。

（三）构建监督机制与培育机制，加强相互联动的网络化建设

西藏社会组织的发展与转型。除了相关制度保障和政府引导支持。还应构建社会组织运行中的监督机制与培育机制的相互联动，明确自身的权责，为社会组织的发展输送资源。进一步解决西藏社会组织发展初级阶段所需的各方资源。实现西藏社会组织发展与转型，构建三元监督机制与三元培育机制（表1）。

构建社会组织的三元监督机制：（1）政府作为社会组织主要监督者，加强构建社会组织专门监督机制如（社会组织委员会）是完善政府规制，防止政府与社会组织间由于公共资源权限而产生的“寻租”行为。协调社会组织发展资源配置的关键部分。（2）社会（基层民众）监督可以更好地全方位透明监督。有利于促使“民众为中心”导向的社会组织建设运行。（3）社会组织间的监督不仅可以增加相互竞争、实现服务优质化，而且能够更深入地相互了解监督。构建三元培育机制是实现西藏社会组织发展与转型输送资源的核心部分，构建三元培育机制：（1）政府培育机制能够短时间快速提升社会组织发展培育；（2）社会（基层民众）培育机制能够促使社会组织的转型化建设，能够激发基层民间优势文化和特色；（3）高校、科研院所是培育发展社会组织的孵化器主体，能够为社会组织发展输送人才以及提高管理理念。此外，还应高度重视打造三元监督机制间的联动和三元培育机制间的联动网络化建设。加强相互资源信息交流，实现社会组织更全方位的资源互惠互通，推进西藏社会组织初级阶段的发展和转型，提升社会治理能力。健全完善多元矛盾化解机制而持久化发展，实现培育与监管并重。

（四）加强合作与交流，促进本土社会组织特色化发展

社会组织的培育一般是以政府为主体。对社会组织提供政策支持引导，提供资源、授权委托等实行扶持。培育西藏社会组织应包括以下几方面：

第一，合作项目培育。推动政社合作，打破政府一元主导供给社会服务模式。通过政社合作向社会组织购买社会服务。对社会组织发展空间拓展及培育自治能力建设。支持拓宽社会组织发展领域和筹资渠道。如拓宽社会组织营业性收入，如社会、企业、个人捐赠等，具有很大的积极意义。而且能够及时预知发展政策讯息，转变社会组织发展动态的转型升级。

第二，交流学习培育。加强鼓励同境外NG0、国际性社会组织之间的交流学习，学习这些社会组织的结构运行、资源筹集，参与服务项目的优秀经验，进而补足当地社会组织的经验，提升专业能力，因地制宜，加快实现社会组织创新發展。培育健全西藏新兴社会组织创新发展，如民间艺术团体（藏戏阿吉拉姆）、民间文学团体（格萨尔王传）、民间藏医及基层社会组织等。西藏社会组织的发展，对西藏未来社会经济服务具有积极的效应。对新时期国家“一带一路”实施建设更具有显著的作用。此外，在相互交流学习中应明确社会组织自身定位。应防范非法的境外NGO。

二、结语

社会组织的发展与健全是新型西藏治理现代化发展的内在驱动之一。也是新时期西藏社会发展实现善治的基本要求。社会组织的发展对西藏地区公共服务水平的提高，加强政民沟通、民心相通，稳定西藏社会发展具有重要的作用。对新时期社会组织承接社会治理，实现西藏社会的发展转型也具有重要助推作用。