论县域治理体系和治理能力的现代化

◇王开银

论县域治理体系和治理能力的现代化

◇王开银

“县”在国家治理中占有非常重要的地位，推进县域治理体系和治理能力现代化意义重大。当前我国县域治理存在的问题主要有：一是治理体系不完善，主要体现在政府治理越位、错位，市场治理、社会治理缺位；主体关系急需理顺；相关规范性文件严重欠缺。二是治理能力不足，主要体现在治理观念落后、政府内部运行机制不完善、治理手段落后等方面。推进县域治理体系和治理能力现代化的对策，一是完善县域治理体系，主要从改变政府治理方式、发挥市场的作用，社会治理的角色变迁，理顺政府与市场、社会的关系等方面着手。二是提升县域治理能力，主要从转变观念、加强县级政府内部运行机制建设和提升地方执行力、改进治理手段等方面来进行。

县域治理；体系；能力；现代化

一、县域治理、县域治理体系和能力现代化的内涵

1．县域治理

县域治理是国家在县域范围通过建立县域政治体制、运行机制、管理制度进行的综合行政管理[1]。就当前我国实际情况来看，县域治理主要包括治理体系和治理能力两个方面，包括政府治理、社会治理、公民自组织网络等治理途径。

2．县域治理体系和能力现代化

县域治理体系现代化就是指我国县级行政区内的政府、市场、社会等各种治理主体为了适应环境的变化和行政区域内部的要求而通过调整各自之间的关系，从而使得政府治理、市场治理和社会治理都得到最大发挥的过程。

县域治理能力现代化就是指为了提升各治理主体的执行力，提高治理绩效，使得县域治理真正符合民心、代表民意的过程。

二、县域治理体系和治理能力存在的问题

目前来看，经过数年的改革推进取得不少成就，但是在治理体系和治理能力方面依然存在一些问题：

1．治理体系不完善

政府治理、市场治理和社会治理是现代治理体系中三个最重要的次级体系[2]，我国当前以政府治理为主，市场治理和社会治理不足。

（1）政府治理越位、错位，市场治理、社会治理缺位

由于市场存在失灵，如果只有市场发挥作用的话就可能达不到预期效果，最后导致资源严重浪费。因此在这些市场管不好、管不了以及不能管的领域需要发挥政府的作用，以提高资源配置效率，但是政府的管理只局限于市场失灵的领域。我国政府此前就是夸大市场失灵效应，把政府治理这只手伸得过长，政府管得过多。县政府在治理过程中包办了县里一切事物，比如以前规定物价等等这些应该而且也能由市场来解决的问题，县政府出现治理越位、错位现象，严重阻碍各县经济增长，抑制我国现代化进程。

针对政府管得过多、过严的现象，也有学者提出政府失灵理论，指出政府也不是万能的，有些事情必须通过市场和社会组织自行解决才能达到最好的效果。因此，市场与社会也是我国县域治理中不可或缺的力量。但是政府包办一切的思想一时还难以转变，虽然市场治理与社会治理的思想已受到倡导，但县域治理中，政府仍然拥有太多权力，市场治理、社会治理缺位依然严重。

（2）主体关系不顺

当前我国县域治理能力不足还表现在政府与公民、社会和市场的关系不顺方面。政府是代表人民行使权力的政府，行使服务和管理职能。而公民、社会和市场在县域治理中也承担着各自的职能。同样作为县域治理的主体，政府与公民、社会、市场之间就必然存在职能交叉等各种问题，具体如下：县政府作为县人大的执行机关，在本县范围内具有行政管理职能，而公民个人也具有自治职能，因此，政府与公民之间关系的不顺就体现在一个问题应该由政府来解决还是由公民个人解决方面不能进行明确划分；而政府与社会之间关系不顺主要体现在政府治理多而社会治理少，社会治理的作用被严重限制；政府与市场之间的关系问题主要是指政府干预过多。

（3）规范性文件严重欠缺

当前，各县在关于理顺政府、市场和社会三种治理主体之间关系方面已大致达成一致意见，认识到县域治理体系现代化的必要性、紧迫性。但令人感到担忧的是在关于推进县域治理体系现代化的会议常常有、文件天天发的同时，实质性的规章制度、政策却迟迟不能出台。

2．治理能力不足

（1）治理观念落后

中华民族具有五千年的光辉历史，自从夏朝建立以来，统治、管理以及治理问题就一直伴随中华民族的发展历程。就现在的中央人民政府和地方各级人民政府而言，观念落后表现有三点：第一，重管理、轻服务。传统观念认为县政府的主要职责就是管理而不是服务，认为政府处于人民之上，虽然近几年我国在努力打造服务型政府，但重管理、轻服务的观念一时还不能得以转变；第二，县政府是全能政府，但实践证明政府也像市场一样存在着政府失灵的地方；第三，重微观管理、直接管理，轻宏观管理、间接管理，传统观念认为县政府应该把工作重心放在解决更多具体的社会问题上而不是制定方针政策方面，显然这种观念是落后的。

（2）政府内部运行机制不完善

我国的县政府作为一个综合管理系统，一个合理的县政府应是各系统都有自己的主要职能，各司其职，使得政府运转协调。但我国的县政府存在着系统内部互相推诿、权责不清、程序繁琐等问题。

（3）治理手段落后

当前县域治理主要以政府治理为主，而政府部门在治理过程中，表现出手段落后、技术不先进等等各种特征。目前各县治理过程中官僚式治理严重，有管理而没有服务的地方随处可见。例如经常被媒体曝光的城管暴力执法、交警粗暴执法等等都是其治理手段落后的典型代表。

三、对县域治理体系和治理能力现代化的建议

1.完善县域治理体系

十八届三中全会以来，县域治理体系已呈现不断完善的趋势。当前我国治理体系的不完善主要表现为以政府治理为主，市场治理和社会治理不足的特征，因此，完善县域治理体系应该着手的有：

（1）发挥市场的作用

传统的政府管理方式使得我国市场活力不能迸发，因此，必须进行改变，加大政府管理市场化力度。目前主要的市场化工具有民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、分权与下放权力、内部市场、产权交易[3]。政府治理市场化的好处主要在于提高政府工作效率，主要体现为：有利于节省政府财政，提高政府工作经济效率；有利于激发市场活力，缩短政府工作时间，提高政府工作时间效率；有利于简化工作机构、减少工作人员。

（2）实现社会治理的角色变迁

社会治理又可称为公民社会的自组织网络。俞可平提出应促进公民社会发展，加大公民社会参与治理的力度[4]。以公民社会为县域治理的途径之一，可以充分发挥公民自主性，有利于提高县域治理效率。因此，我国县级行政区应不断出台各种政策来促进公民、村民自治，而不再是单方面的由县政府来治理公民，这一角色的变迁将对我国县域治理现代化产生不可估量的作用。

（3）理顺政府与市场、社会的关系

我国县域治理体系中最大的问题就是政府与市场、社会的关系不顺，政府干预直接影响市场和社会发挥作用，导致我国虽然早已提出关于治理的理论，但一直以来成效不大。

为此，必须加强市场和社会的独立性。政府与市场、社会之间和谐的关系将极大地促进县域治理体系和治理能力实现现代化。

2.提升县域治理能力

由于当前县域治理体系不断完善，因此当前主要解决的问题就是提升县域治理能力，努力实现县域治理能力现代化。针对目前存在的问题，可从以下几方面着手：

（1）转变观念

提升县域治理能力，首要任务就是转变观念，即由统治转变为治理，由管理转变为服务。只有在思想上实现了转变，才有可能在行动上真正落实，从而提高县域治理能力。从政府的角度来看，可以通过对党员、干部等开展思想作风教育来转变县级政府部门工作人员的观念；对市场和社会而言，要扩大宣传，使得市场能够在县域治理中发挥更大的作用、公民能更加主动地加入到县域治理的队伍中来。

（2）加强县级政府内部运行机制建设，提升地方执行力

政府治理作为县域治理的三种途径之一，在县域治理中起着重要作用。必须加强县政府内部运行体制机制建设，通过提升执行力来提高治理能力。可以通过严格执行上级政策、制定严格的规章制度等来提升执行力。

（3）改进治理手段

治理手段表明县域治理的现代与否，而当前各县在县域治理过程中，治理手段落后。因此，改进治理手段是提升县域治理能力的迫切要求。以政府治理为例，政府部门在治理过程中应做到文明执法，改掉原有的暴力执法。

关于统治与治理的问题一直以来都受各方面的高度关注，新中国成立后，我国的治理理念随着时代变迁而不断更新，新一届中央政府执政以来在这方面表现得尤为突出。

实现县域治理体系和治理能力现代化，必须充分认识当前存在的各种问题，县级行政区各主体采取各方面的措施，加强顶层设计与摸着石头过河相结合。

[1]邹力行.大力加强县域治理能力建设[J].科学决策，2013(12).

[2]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014.

[3]陈振明.政策科学（第二版）[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

（作者单位：江西财经大学财税与公共管理学院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.017