三江源国家公园建设中地方政府生态职能发挥的影响因素分析

◇后燕强

三江源国家公园建设中地方政府生态职能发挥的影响因素分析

◇后燕强

十八大报告从“五位一体”的高度来论述生态文明建设，从宏观角度全面部署生态环境保护工作。国务院总理李克强在2017年政府工作报告中明确提出要加大生态环境保护力度。在这种背景下，政府的生态职能得到了高度重视。本文从政府的生态职能角度研究三江源国家公园，既可以促进三江源国家公园建设，也可以为其他国家公园建设提供一定的借鉴。

三江源国家公园；生态职能

三江源地区是黄河、长江和澜沧江的发源地，位于青藏高原腹地。因其丰富的水资源，被誉为“中华水塔”、“高原湿地”。这一地区海拔高，生物多样性集中，具有重要的生态价值。这里地域辽阔，地貌类型众多，地势变化复杂，是我国极其重要的生态安全屏障，对保障我国生态安全具有特别重要的战略意义，对我国以及全球气候的调整和稳定起到了极其重要的作用。

上世纪末，随着人类牲畜活动的加剧和气候的变化，使这一地区的草原、湖泊、冰川等生态系统发生了严重的退化。因此，国家于2005年建立了三江源自然保护区，近10年时间累计投入资金将近90亿元。经过10年的保护，三江源地区生态退化趋势得到了初步遏制。水资源量增加了将近80亿立方米，草地产草量整体上提高了30%。但目前仍存在农牧民增收渠道狭窄、社会保护参与度不高，政府各部门职能交叉、权责不清等问题。

2015年9月，习近平总书记主持召开了中央全面深化改革领导小组第十九次会议，审议通过了《三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月5日，中办、国办正式印发《三江源国家公园体制试点方案》，标志着中央批准的我国第一个国家公园体制试点正式启动。2016年4月9日，青海省召开省委常委会议部署三江源国家公园体制试点工作，提出将力争在五年内建成三江源国家公园。三江源国家公园体制试点的建立，将整合各部门、各地区职能资源实施生态整体系统修复，以理顺三江源保护机制、提升保护科学性。

一、三江源国家公园建设中加强地方政府生态职能的意义

（一）加强政府生态职能可以促进三江源国家公园的长期发展

青海地方政府生态职能的发挥和完善对三江源国家公园建设的现状、发展等进行科学全面的规划有着重要意义。政府在三江源国家公园建设时要发挥其生态职能，引导三江源国家公园在建设过程中符合人与自然可持续发展的要求，同时在建设过程中要考虑长远，促进生态环境同经济实现共同发展。政府在保护生态环境过程中，既可以通过长期有效的宣传方式唤起人们保护生态的意识，又能够使用法律手段，惩治破坏生态环境的行为，为生态环境的发展提供有力的法律支持。政府所具有的生态职能可以更好地促进三江源国家公园的建设。

（二）政府生态职能是三江源国家公园建设的基础动力

我国政府在对三江源国家公园建设管理的过程中，不能破坏生态系统的整体性以及系统性。首先，要采用合理的手段对生态环境予以保护，促进生态系统可持续发展；其次，还要保证当地群众能够生活在良好健康的环境下，因此需要对环境加以治理。三江源国家公园的开发需要以科学合理的开发计划为基础，因为三江源地区的资源较为匮乏，生态环境较为脆弱，所以要做好合理规划，保证资源能够得到充分利用，真正促进三江源国家公园建设长期有序发展。

（三）能促使全民参与三江源国家公园建设

虽然在政府的支持下，三江源的开发已经取得一定成果，但是全社会对三江源的保护才能使三江源地区的建设走上可持续的发展道路，才能更好地保证三江源的生态环境不被破坏。政府为了提高当地农牧民的生态保护意识，采用各种宣传方式，组织学习相关知识，但是效果不是很明显。因此，只有提高三江源地区农牧民对生态保护的意识，才能有效保护三江源地区的生态环境。因此，地方政府生态职能的加强能促使当地农牧民全都能参与到三江源国家公园的建设中来。

二、三江源国家公园建设中地方政府生态职能发挥的现状

（一）三江源保护区建设中地方政府生态职能的发挥渊源已久

1．青海省三江源自然保护区建设历程

改革开放以来，随着人口的增加和人类生产经营活动的加剧，造成了大面积的环境污染，高原湖泊和湿地受全球变暖以及冰雪融化的影响，水源不断减少，我国长江、澜沧江以及黄河地区的生态环境的发展面临着严峻考验。因此我国政府以及社会共同努力，积极改善这一地区的生态环境。2000年我国将三江源设立为国家级自然保护区。五年后，国务院又下发《青海省三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》（简称三江源一期工程）相关建设文件，为改善三江源地区的生态环境，预期投入资金75亿元进行生态环境治理。2011年6月我国通过颁布《全国主体功能区规划》，使三江源草原草甸湿地生态功能成为我国二十五个生态功能区之一，国家规定对其开发和利用进行科学规划。2013年12月18日，《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》（简称三江源二期工程）正式由国务院批准实施。2014年4月17日颁布《青海省主体功能区规划》，此次规划的颁布使三江源国家保护综合试验区建设成为我国国家生态文明建设的先行区。经过十四年的规划与发展，使三江源自然保护区成为实现经济可持续发展的重要推力，使我国三江源地区的经济与生态发展步入新的阶段。

2．政府在三江源自然保护区中的职能发挥现状

改革开放的实施，使地方政府意识到经济发展方式转变的重要性。在经济发展中，不能以牺牲环境为代价创造经济财富，经济社会与生态环境要协调发展，以生态环境保护促进经济社会实现可持续发展。在青海省政府的示范下，各级地方政府也意识到三江源地区在我国生态环境中占有的重要地位，甚至对全球生态环境也具有重要影响，我国对生态环境的重视程度越来越高。为了保护生态环境，政府不断加大投入建设三江源自然保护区，为了提高人民保护生态环境的意识，通过网络、电视、广播等各种媒体进行宣传，同时引进新能源，取代旧能源，关闭或治理高耗能高污染的企业，降低对环境的破坏，倡导环境保护，积极节约资源。经过长时间的规划与努力，三江源地区的生态环境建设已经取得了一定成就，改变了原有的发展局势，开创了新的发展局势。

（二）三江源国家公园建设中地方政府发挥生态职能面临的挑战

1．三江源地区生态的脆弱性和重要性

三江源地区位于我国的西部，面积广阔、地貌地形纵横分布，由于高原独特的大气环流体及海拔的差异，造成了高原的热岛效应和生物生态的多样化。正是因为在这种独特的气候变化下，才孕育了中华民族悠久文明历史的世界著名江河，同时也造成了三江源稀有而薄弱的生态系统。造成三江源地区生态薄弱的原因有人为因素和自然因素。人为因素是过度开垦、乱砍滥伐。自然因素是原本的生态环境就比较脆弱，容易遭到破坏。因此在这种生长恶劣且温度较低的情况下，自然环境和植物如果遭到低温的冻坏，在较长的一段时间里是很难恢复的。在缺少植被保护情况下，很容易造成土地的沙漠化以及冻土的快速融化，从而引起水土流失。同时，人类社会的快速发展和全球的气候变化成为三江源地区发展的重要问题，使得三江源成为气候变化的敏感区，当地的植被和生态环境面临着巨大的威胁与挑战。

2．三江源国家公园建设对地方政府生态职能的要求

（1）三江源国家公园建设要求发挥政府主导和推动的职能。在建设三江源国家公园的过程中，生态职能已然成为政府重要职能，而要进一步加强和推动三江源国家公园的发展，就必须要凸显出政府的主体性和领导作用，归纳总结多方面的经验手段，并结合地域独有的特点，有针对性的制定三江源地区的发展战略。

（2）政府在建设三江源国家公园时要符合生态文明的理念要求。政府在大力发展经济的同时必须考虑到由此带来的生态破坏等不利影响，要把经济和环境长期共存的理念切实贯彻到实际中。生态环境要实现可持续发展，政府先要意识到生态文明理念的重要性，要有自主和自律的意识，同时要充分发挥党员干部的带动作用，全面宣传并落实这一思想。政府要引导广大农牧民群众一起来努力，实现生态环境的可持续发展。

3．三江源国家公园建设中地方政府生态职能发挥面临的挑战

（1）三江源地区自然资源保护难度大。近年来，人类对于自然资源的使用量与频率均越来越高，且对于自然资源的污染也变得愈加严重，过度使用与污染的加剧都是对生态环境的严重考验。有鉴于此，三江源地区要想走好国家公园建设之路，必须以增强生态意识以及提供必要的财政支持作为基础。

（2）三江源地区生态整体退化趋势仍未得到遏制。通过前期的保护和治理，虽然生态退化趋势得以缓解和改善，但是截至2015年，仍有65%的黑土滩退化草地和53%的沙化土地未治理，34%的天然草地未进行退牧还草，鼠害在已治理的草地上也有复发的迹象，这些问题都对三江源地区脆弱的生态系统造成了严重威胁。

（3）过度放牧现象仍旧存在。在2006～2015年，全区牧畜年末存栏总数仍然在1000万头以上。这严重超过草场的承受能力，从而导致天然草场的生产能力不断下降，沙化面积不断加大。此外，该地区仍存在一系列如破坏植被、伤害动物的行为，一定程度上反映出该地区的生态意识有待加强，亟需落实宣传工作。

（4）生态保护和民生改善矛盾突出。随着生态保护项目的继续实施，该地区被确立为国家公园后，其资源开发以及区域面积的使用等均会受到不同程度限制，将会给当地居民造成一定影响。

三、三江源国家公园建设中地方政府生态职能发挥的影响因素分析

（一）政府的生态保护意识淡薄

生态环境具有很强的公共使用性能，在人民群众的生活中往往存在着与自己相关但不属于自己所有的观念。做好这一工作，首先要树立良好的环保观念，做好群众的环保基础宣传工作，使其从意识上有所转变。然而目前，地方政府仍存在着生态保护意识淡薄的情况，不能很好地发挥其职能。由于职能划分方面的问题，目前的环保仍被看作是单个部门，如环保部门应该负责的事情，其他部门并没有产生相关的责任意识，因此在部门合作与协调间仍然存在问题。不仅如此，在有关财政方面，政府也没能给予充足的支持，使得环保相关资金落实情况不佳，严重影响了相关工作的实际效用。

（二）环境监管体制不健全

从整体上来看，国内的环境保护监管工作尽管在机构建设等诸多方面得到了一定的发展。然而其在机制等诸多方面尚有不足之处，这或多或少的阻碍了环境监管工作的进行。国内现在的环境保护行政监管体制机制对环境保护、大气污染等多个方面的保护和治理上有很大程度的帮助作用，同时它存在的问题也不容忽视。第一，环境污染监管的问责机制不健全。在三江源国家公园建设的过程中，以下这两个问题需要引起高度重视：一是环境监管不到位，相关环境监管部门在具体执行中，没有执法权力，这说明了相关的环境监管制度尚有缺陷，仍需健全；二是政府环境监管问责制度需要从政府内部进一步完善。第二，国家《环境保护法》在青海藏区的实施面临着严重困难。在当前形势下，尤其要对地方政府的行为进行严格要求，建立健全地方政府在环境监管方面的行为规章制度，全面发挥地方政府的作用，促进三江源国家公园建设。

（三）政府主导地位缺失

在当前经济社会发展的过程中，人们在大力发展经济的同时，也渐渐认识到了生态环境的重要性，由此开始进行生态环境的保护。在过去，人们通常认为，企业和工厂粗放式的发展方式是生态环境破坏的源头，它们过分追求经济效益，忽视了环境的保护，经济发展了，却给生态环境带来了毁灭性的破坏。长期以来，在环境保护中，实施破坏的企业和工厂一直是主要力量，政府的力量没有被利用。然而，企业在市场经济的体系中，首先需要获得的便是收益，它的一切生产经营活动均是建立在该基础之上。这就造成了企业并无过多动力来主动保护环境，还有可能违反法律法规，破坏环境来谋求更多的利润。这时就需要政府在环境保护中发挥其主导作用来改善环境污染。因此，在三江源国家公园建设的过程中，要切实发挥政府的主导作用，引导企业走上一条无污染、生态化的高效之路。

（四）对三江源国家公园建设的宣传不到位

三江源国家公园建设并不是一项一蹴而就的工程，它的复杂性、艰巨性都需要我们有足够的重视。依据以往的三江源自然保护区建设的工作经验来说，只有动员全体农牧民参与到环境保护中才能够取得良好的生态效果，通过政府与公众及企业的多方参与才能够推动三江源国家公园的建设。目前，三江源国家公园附近地区的农牧民还没有对生态环境的保护形成足够的重视，这表明政府对三江源国家公园建设和环境保护的宣传还是没有到位。特别是对该国家公园附近的农牧民和对周边生态环境产生的影响并没有一个深刻的认识，短时间的环保宣传工作的效果也十分有限。同时当地农牧民也没有积极地参与到国家公园建设中来，导致了整体的项目建设进程比较缓慢，从而影响了整体的建设进度。

（作者单位：青海民族大学）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.06.018