无人机“黑飞”难道无人管

2017年伊始，无人机干扰民航班机起降事件就频频发生。据英国BBC广播公司报道，美國军方高层披露，因遭遇无人机“威胁”，美国的一个“盟友国家”用一颗价值300万美元的爱国者导弹击落了一架价值200美元的消费级无人机。

近年来，随着技术成熟和制造成本持续降低，无人机“飞入”了寻常百姓家，也在各个领域大显身手。不过，“黑飞”的无人机也引发了诸多安全问题。有的城市甚至针对无人机下了“禁飞令”。

到底什么样的监管是利于行业发展和社会安全的“正确姿势”？

无人机无序使用导致安全风险

蒋秋桃（全国人大代表、农工党湖南省委专职副主委）

越来越多的无人机飞上天，生产、经营和使用方面存在的诸多问题也逐步显露，主要表现在：

缺乏统一的规范管理部门和系统的管理法规。到目前为止，只有中国民航局颁布了《民用无人机空中交通管理办法》和《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法（征求意见稿）》，但这两个规范性文件只对无人机在低空域的使用进行了初步规范，还未就生产和经营行为提出规范管理意见。

各类无人机在低空域的无序使用，已经威胁到民用飞机和军用飞机的起降，影响机场正常运行，严重者有可能导致空难，给国家和群众造成巨大损失。

北京首都机场2016年就发生了19起异常升空物事件，其中有6起涉及无人机，给机场的安全运行带来巨大威胁。

无人机的无序使用还可能侵犯单位、公民隐私和社会安全，严重者可能威胁国家安全。

一是小型遥控无人机在城市和人口密集地区使用，易受到无线电波干扰而发生坠落，可能对供电、通信电缆产生破坏。

二是小型遥控无人机被单位或个人利用进行飞行拍摄，如果涉及未被允许的单位或个人画面等内容，不管这个内容是否被公开发布到网络或是传递给他人，拍摄行为本身也已经涉嫌侵犯个人隐私，进而产生经济、社会纠纷。

三是遥控无人机可能被不法分子利用进行无线信号干扰、窥探隐私或者非法测绘、走私、贩毒等违法活动。

四是无人机可能被恐怖分子或敌对势力利用对特定社会目标、特定人群进行投毒、爆炸等破坏活动，严重威胁国家安全。

监管权归属亟待明确

李洪涛（无人机世界创始人兼CEO）

事实上，2017年以来频现的无人机“惹祸”事件，大多是新手消费娱乐时的虚荣和无知之举，而并非无人机厂商、飞行服务商或相关需要无人机服务的行业单位的职业飞手所为。

对职业飞手而言，飞机是生产工具，进行航拍、测绘、植保等工作所需的飞机和电池等设备，少则几万元，多则价值上百万元，因此他们基本不会拿飞机和自己的任务作赌注。

职业飞手对“惹祸”的无人机用户也深恶痛绝。因为大家担心，少数人或是炫耀或是无知的飞行举动，会给整个行业带来破坏性甚至毁灭性的影响。

其实，在现阶段的无人机销售环节，经销商已要求客户登记身份证号码和姓名。困扰职业飞手的最大问题就是监管权归属不清，执行标准尺度不一以及相关的法律法规模糊等问题。

在管制空域内的飞行活动，需要经过预先申请和批准，但不同战区的空管部门并未“共享”统一、可执行的流程。职业飞手会遭遇这样的情况：想进行空域申请并提交飞行计划却不知找哪个部门；找到相关部门了，申报和审批手续又相对复杂耗时，这往往会耽误飞行任务。所以很多飞手被迫“黑飞”。

此外，各地对无人机的监管措施也有不同，比如北京、成都基本是全市禁飞。很多职业飞手因为不清楚空域申报流程，索性不接北京市区的飞行任务。

所以，明确监管职能归属，有助于无人机用户和职业飞手进行注册、备案、空域申请和提交飞行计划，唯有这样，才有可能向杜绝“黑飞”的目标前进。

应制定针对无人机的管理条例

梁志毅（全国人大代表、广东省佛山市公安局高明分局副局长）

民用无人机“黑飞”事件多发，首先是行业管理不到位的原因。此外，对无人机的相关规定散见于一系列规范性文件之中，其效力不及法律法规。现行治安管理处罚法和刑法均没有明确公安机关处罚违规无人机的具体标准。

民航法规定，民航、公安、海关、工商、体育、军队等部门对无人机建立联合监管处罚机制。这一多部门管理往往会造成管理主体不明，大多违规无人机的举报信息往往是群众直接报警给公安机关，民航、空军等部门无法第一时间获得线索。

公安机关一方面缺乏处理无人机的法律依据，另一方面处理无人机的能力有限，如果找不到无人机操作者，就只能观察事态发展，通知民航、空军等部门赶来处理。这就会造成有关部门赶到事发地时，违规无人机已不见踪影或已造成安全事故等情况。

在法律层面要一步明确公安、工商、质监、民航、军队等部门对无人机监管的职责分工，严密生产、销售、使用等各环节的监管。对于管理处罚违规使用无人机的依据，可参照《民用爆炸物品管理条例》《危险化学品安全管理条例》等，制定针对无人机的管理条例。

2017年1月，公安部在官网公布《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，向社会征求意见，其中即增加规定：违反国家规定，在低空飞行无人机、动力伞等通用航空器、航空运动器材的，处五日以上十日以下拘留；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留。

除上述修改意见外，还应规定“情节特别严重的，按照以危险方法危害公共安全罪或过失危害公共安全罪追究当事人刑事责任”。

人机捆绑给无人机注册“行驶证”

李尕（摄影记者，无人机机长）

正如数码成像技术大大降低了摄影的成本和技术门槛，轻型无人机技术也让航拍摄影摘下“高大上”的帽子，走向了普通大众。航拍无人机逐渐成了一种日常电子消费产品，学会使用它的难度并不比学会骑一辆电动自行车的难度大。

但随着严重影响航空交通安全的“黑飞”事件屡禁不止，国家对民用无人机监管体系的建设与完善势在必行。

就像开车要行驶证和驾照一样，对无人机的管理其实也可以参考道路交通管理的办法：首先要对无人机进行实名制管理，无人机作为航空交通的参与工具，应该实行人机捆绑式的实名登记，相当于给无人机注册“行驶证”。

另外对于无人机的使用者，必须通过学习和考试获得民航部门认可的民用无人驾驶航空器系统驾驶员证或机长证，才能持证飞行。

要建立起无人机监管体系，还必须完善无人机管理网络建设，所有无人机必须接受联网管理，并建立起飞行记录档案，让无人机和飞手都处于网络化的监管体系之中。

对于无人机，“一禁了之”难免显得简单粗暴，也不利于无人机产业的发展和行业应用。好的管理是，关上一扇门，还要打开另一扇窗。

从短期看，建立无人机监管体系提高了无人机使用的门槛，可能会对无人机的销售和普及带来一定的影响。但从长期来看，一个监管体系的建立将有利于整个无人机行业的健康发展，尤其是对于从事传媒、测绘、植保这些工作的专业领域无人机用户来说，非常希望能有一个合理的监管制度来保障用户的安全飞行环境。