高校政府采购实行竞争性磋商的SWOT分析

张铭清， 何碰成， 雷 霆

(华侨大学 实验室与设备管理处， 福建 厦门 361021)

0 引 言

政府采购又称公共采购或者政府统一采购，最早形成于18世纪末到19世纪初的西方国家，主要是指政府机关利用国家财政性质资金或者政府借款进行货物购买、工程建设及享用服务的行为[1]。1996年，我国政府采购试点工作开始进行。经过多年的发展，我国政府采购工作取得了较大的进展，相继出台多部法律法规以及实施办法，形成了较为完整的政府采购管理制度[2]。如今，我国大部分高校已基本实行了政府采购这一公共支出方式。特别是近年来由于国家投入大批经费用于科教事业，高校政府采购总量增长迅猛，为学校教育、教学、科研、管理提供了坚实的后盾。

伴随着我国政府采购规模和范围不断扩大，政府采购行为日趋规范，法规体系日趋完善。在这样的新形势背景下，竞争性磋商的采购方式应运而生。竞争性磋商具有采购周期短，评审程序规范等优点，既体现了公平，又兼顾效率，提高了政府采购的质量和性价比，最大化地做到了“物美价廉”。因此，探索和研究如何恰当运用竞争性磋商这一新型采购方式，发挥高校政府采购的最大效益，更好地服务于高校各项事业的发展，具有重要的现实意义。

1 基本概念

1.1 竞争性磋商

为了深化政府采购制度改革，适应推进政府购买服务、推广政府和社会资本合作模式(PPP)等工作需要，根据《中华人民共和国政府采购法》和有关法律法规，财政部于2014年12月31日颁布了《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(以下简称《竞争性磋商办法》)。竞争性磋商从此正式进入公众的视野，成为继公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价采购5种政府采购方式之后新的采购方式。

竞争性磋商购方式，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组(以下简称磋商小组)与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式[3]。

1.2 SWOT分析

SWOT分析是20世纪80年代初由美国旧金山大学的管理学教授韦里克(H.Weihrich)提出的[4]。SWOT是Strengths(优势)、Weaknesses(劣势)、Opportunities(机会)和Threats(威胁)的首字母缩写。SWOT分析是把企业内部环境所形成的优势、劣势和外部环境造成的机会、威胁结合起来，运用系统的研究方法将各因素相互匹配起来进行分析和评价，从而寻找并制定相应的企业经营战略[5]。

SWOT分析提供了4种策略，即SO策略(优势与机会)、WO策略(劣势与机会)、ST策略(优势与威胁)、WT策略(劣势与威胁)。SO策略将内部优势与外部机会相匹配，是一种理想的竞争状态；WO策略是利用外部机会来弥补内部劣势，使劣势地位有所转变；ST策略是利用内部优势回避或减轻外部威胁，将不利影响降到最低；WT策略是一种应付危机的战略，需要在克服内在劣势的同时回避外在威胁[6]。

2 现状分析

SWOT分析不仅适用于企业战略制定、竞争对手分析等场合，同样适用于高校政府采购工作。竞争性磋商作为财政部首次依法创新的采购方式，在高校政府采购工作中具有较大的应用前景。运用SWOT分析竞争性磋商的内在优势、劣势与同时面临的外在机会、威胁，以便高校政府采购工作者更好地了解这一新的采购方式。

2.1 优势(S)

与公开招标相比，根据《竞争性磋商办法》规定，竞争性磋商文件从发出之日起至供应商提交首次响应文件截止之日止的时间最低为10日，时间缩短了一半，能够有效节省采购时间，提高采购效率。同时，磋商小组还能与供应商进行面对面谈判，对供应商的情况、投标方案不只停留在纸质的投标文件，能够更好了解供应商的情况及相关人员的能力水平情况，保证采购质量。

与竞争性谈判相比，竞争性谈判遵循的是在质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求的情况下，最后报价最低的供应商成交的原则，这样容易造成一些供应商采用恶意压价的方式成为候选供应商，却在成交之后降低服务标准，质量上偷工减料[7]。相较于竞争性谈判侧重价格因素，竞争性磋商采用的是综合评分法进行评审，在确认成交供应商的时候不只考虑价格因素，可以从技术、商务和价格上等各方面进行综合评价，有利于采购方获得更优的产品。

另外，针对服务类项目，财政部又发文—《关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知》(以下简称《补充通知》)，指出“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目)，在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的，竞争性磋商采购活动可以继续进行”。这能够有效地避免项目失败，提高采购效率。

2.2 劣势(W)

根据《竞争性磋商办法》，目前竞争性磋商主要适用于政府购买服务项目，特别是政府与社会资本合作模式(PPP)项目，适用范围较窄，所以导致目前大部分的高校货物类采购项目较少采用该方式。

公开招标作为政府采购的主要采购方式，是政府采购法规定的主要采购方式，一般情况下可以直接使用。但是达到公开招标数额标准的货物、服务的采购项目，采用竞争性磋商采购方式的，要事先取得采购人主管预算单位同意并报经设区市、自治州以上人民政府财政部门批准，程序较为繁琐。

2.3 机会(O)

随着高校政府采购需求的井喷式增长，高校不仅需要采购种类繁多的仪器设备，服务类产品的需求量也逐步增长，因此竞争性磋商的应用范围越来越广。例如在“中国政府采购网”的采购公告中，就有北京师范大学宣传片制作、同济大学交通学院实验室通风橱采购、哈尔滨医科大学留学生公寓维修改造、黑龙江大学锅炉检修及管道维修等多个项目采用竞争性磋商的采购方式，显示了竞争性磋商广阔的应用前景。

从2013年至今，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法(暂行)》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《竞争性磋商办法》《补充通知》等多部法律文件相继实施，说明国家对于规范政府和社会合作、政府购买服务模式足够重视，而竞争性磋商在一定程度上就是为此购量身订做的一种采购方式，是国家对于完善采购制度的法律实践，具有非常重要的意义[8]。

2.4 威胁(T)

竞争性磋商采购方式出台时间短，大多数高校采购工作者对这种采购方式尚不熟悉，在实际工作中不容易把握，容易造成采购程序不符合规范的情况发生。同时，在采购过程中，磋商小组与供应商面对面接触，可能会因为人为干扰影响评审专家的判断，左右成交结果，甚至会造成腐败与暗箱操作。

尽管国家相继出台了多项法律制度，但与《竞争性磋商办法》相配套的相关文件和细则基本处于缺失状态，这也成为该办法无法更广泛实施的主要障碍。例如在竞争性磋商采购的过程中，几乎没有采购人责任方面的相关规定，若仅凭《政府采购供应商投诉处理办法》等规定来解决，恐怕还有不恰当之处[9]。

3 策略研究

通过上述SWOT分析，可以了解到竞争性磋商在运用过程中所反映出来的问题。竞争性磋商既然是一种创新，就有需要改进之处。为此，需要采用相应的策略，发挥优势，克服劣势，利用机会，化解威胁，使竞争性磋商更好地服务于高校政府采购工作。

3.1 SO策略(优势与机会)

对于内部优势和外部机会，各高校应该充分发挥优势，利用机会，加大政府采购宣传力度，积极采用竞争性磋商的采购方式，为教学、科研的发展提供质量高、服务好、价格低的物资设备；进一步梳理相关采购制度，完善采购程序，建立健全管理、执行、监督“三权分立”科学管理体系，让采购相关部门形成相互制约又通力合作的整体，合力规范高校政府采购行为[10]；逐步提高采购队伍的整体素质，认真学习法律法规及相关政策，提高业务水平。

3.2 WO策略(劣势与机会)

面对内部劣势和外部机会，各高校应该重视竞争性磋商这一创新性的采购方式，严格按照适用范围合法采用该采购方式[11]。在《竞争性磋商办法》和《补充通知》等相关法律法规的基础上，高校可以联合采购办、财务处、审计处、监察处等相关职能部门，制定结合本校实际情况的具体实施条例，规范采购程序，保证采购活动的顺利进行。同时，为了提高采购质量与效率，采购部门可以根据采购项目的类型，例如“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”和“市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目”，合理增加竞争性磋商采购方式在高校货物类政府采购过程中的运用范围。

3.3 ST策略(优势与威胁)

对待内部优势和外部威胁，各地区政府应该分别制定各级各类的相关政策法规和操作程序，配合《竞争性磋商办法》同步实施，使竞争性磋商采购方式的运行机制逐步得以完善。例如竞争性磋商采购方式倡导“物有所值”的价值目标，却没有详细的评估指南及细则，所以相关部门应当尽快制订“物有所值”的细则，方便项目实施过程中执行[12]。

3.4 WT策略(劣势与威胁)

为了应对内部劣势和外部威胁，各高校应该加强采购工作相关人员的培训，督促学习相关规章制度，严格执行竞争性磋商的规范流程，把握关键环节和影响因素。此外，还应该加强纪检与监察工作，坚决维护采购环节的公平、公开、公正，遏制腐败现象发生，例如要强化对磋商过程的管控，在具体磋商过程中，磋商小组和供应商重点进行项目相关问题的沟通与关键因素的分析，减少不必要的扯皮、聊天等[13]。

4 实践案例

我校系国务院侨务办公室直属的国家重点建设大学，设有泉州、厦门两个校区，共有34个学院，140个研究院、所、中心，41个省部级以上重点学科，90个本科专业，形成了文理渗透、理工结合、工管相济、协调发展的学科体系。随着我校得到国家和其它多种渠道的经费投入逐年增加，两校区办学规模不断扩大，采购业务量也随之大幅增长，近5年来共完成大型招投标项目697项，预算金额达6.26亿元[14]，其中不乏运用竞争性磋商采购方式实现高效采购的成功案例。以 “华侨大学先进制造技术工程实训中心建设项目设计”为例，该项目的主要内容如下：

(1) 确定采购方式。本项目的采购内容为装修改造工程配套的设计方案，属于政府购买的服务项目，同时设计范围包括装修、给排水、通风排烟系统、强弱电、消防等，符合“技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的”这一条款，因此适合采用竞争性磋商这一采购方式。

(2) 设定资格性和符合性要求。为了保证工程质量，将“供应商应具有政府相关行政主管部门颁发的建筑装饰工程专项设计乙级资质或建筑装饰装修工程设计与施工一体化二级资质，并提供资质有效证明文件”和“暖通空调设计部分，要求设计空调人必须具备工程师(暖通专业)执业资格证书”作为该项目的特定条件。

(3) 制定磋商规则。按照规定组建3人磋商小组，包含1位采购人代表和2位评审专家。依法制定磋商程序，磋商小组将集中与单一供应商分别进行磋商，并给予所有参加磋商的供应商平等的磋商机会。磋商时间为每家30 min，其中包含每个供应商约10 min的方案介绍。

(4) 设置评审标准。采用综合评分法，分为技术评分(F1)标准(满分100分，权重A1=70%)、商务评分(F2)标准(满分100分，权重A2=20%)和价格因素(F3)标准(满分100分，权重A3=10%)，各有效供应商的最后综合得分=F1A1+F2A2+F3A3。磋商小组根据综合得分情况，按照评审得分由高到低的顺序推荐成交候选供应商。

(5) 实施采购程序。采购人与采购代理机构共同编制磋商文件，并在相关媒体网站上发布采购信息公告，公开征集供应商。严格按照磋商规则，磋商小组与供应商在技术要求响应情况、商务要求响应情况、价格因素、交付工期进度、质量保证期、售后服务承诺、合同条款、其他磋商文件要求的因素等方面进行磋商，最后根据评审得分确定成交供应商。

(6) 签订合同，提交双方谈判成果。双方签订合同前，成交供应商应根据合同总金额的5%以现金或银行转帐方式向华侨大学缴纳履约及质量保证金。合同签订后，成交供应商须按采购人提出的修改意见在双方约定的时间前提供完整的设计成果资料2套，包含经深化设计的设计方案、效果图、电子光盘、详细的施工图纸、工程量清单等。

5 结 语

高校政府采购具有采购总量大、增长速度快，采购设备繁多、专业技术要求高，采购时效性强、不确定性高，采购资金渠道多元、采购形式多样等特点[15]。通过SWOT分析可知，竞争性磋商融合了公开招标和竞争性谈判的优点，可以较好地解决高校政府采购中因技术复杂、产品繁杂、设计不充分或者价格多样等原因造成的问题[16]，以达到“质量、价格、效率”的统一。因此，广大高校政府采购工作者应该牢固树立“依法采购、廉政采购、科学采购、和谐采购”的意识[17]，本着公平、公正、公开的原则，结合自身学校实际情况，不断适应内外环境的变化；充分发挥竞争性磋商的优势，科学、规范地推进高校政府采购管理工作的进一步发展，从而更好地服务于学校的教学、科研事业。

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