巧匠铸精品——兼评《中国社会保险管理服务发展报告2014～2015》

陈仰东

(大连理工大学 公共管理与法学院,辽宁 大连 116024)

社会保险管理服务专题

巧匠铸精品
——兼评《中国社会保险管理服务发展报告2014～2015》

陈仰东

(大连理工大学 公共管理与法学院,辽宁 大连 116024)

阐述了编纂和发布《中国社会保险管理服务发展报告2014-2015》的重要性，并且深入阐明了该报告在研究对象、研究重点、写作方法和结构体例等方法角度的独创性工作与特点；与此同时，本文也对公共管理学科建设与教育教学的改革发展指明若干方向；进而辩析了改革与创新的基本概念，并提出工作建议。

社会保险；管理服务；发展报告；评价

山东工商学院公管院与中国社会保险学会管理服务专业委员会合作编写的《中国社会保险管理服务发展报告2014～2015》(以下简称报告)日前在北京正式出版。中国社会保险学会前任会长王建伦在该书序言中表示,“作为第一份全面反映我国社会保险管理服务发展状况的系列丛书,能够坚持编撰出版,这对于从事社会保险工作的同志与理论研究工作者,特别是关心、关注我国社会保险事业发展的广大读者来讲,确实是一件非常有意义的事情。”中国社会保险学会新任会长胡晓义在该书后记中称,“报告不仅内容全面,数据资料比较齐全,又重点突出,主题鲜明,有比较深入的分析思考,总结工作和成绩全面客观,分析问题有理有据,具有建设性,给人以清新的感觉。”在报告发布会上,国家人社部门有关司局领导、地方经办机构负责同志、多名全国知名社保专家纷纷发言,慷慨盛赞,对研究成果给予了高度评价。发布社会保障研究成果并不鲜见,为什么报告能够得到领导、学者、专家与同行们的齐声点赞?成功究竟緣于何故?本文试图从研究的对象、重点、写作方法和结构体例等方法角度探究其中原因,尽管报告独到之处不仅于此。

第一,开展以管理服务为对象、以年度报告为形式的系列主题研究,是助推事业发展、深化理论研究、促进教学研相长的多赢选择。

研究社会保障有很多主题与形式。可以选择基础理论、法律、制度模式、方案政策、体制机制、基金管理、宏观背景等等。可以从一个险种入手去研究,如中国社科院世界社保中心郑秉文教授团队的养老金发展报告;可以从建立某种评价工具入手去研究,如中央财经大学褚福林教授团队的中国社会保障发展指数研究;还可以从政府公共政策角度去研究,如上海财经大学的公共财政投入研究等。上述研究有一个共同点是,相对比较宏观,比较偏重理论,这也是研究机构自身的特长,因此也容易出成果。

本报告则不然,他们选择了社会保险管理服务。这一命题在有些人眼里不算“高大上”,其实有难度。管理服务研究更偏重实务,更需要对实务细节的通透,更需要对基层实践的了解。理论和实际紧密结合是基本要求,说起来容易做到却很难,尤其对学院里从亊教学与研究的人员来说。作为第一份全面反映我国社会保险管理服务发展状况的报告,以何种形式展示成果?与官方制作的中国社会保险白皮书有何不同的特点?题材和体裁的选择看似方法问题,其实反映了报告发展的战略思考。

报告选择管理服务作为研究对象、以年度发展报告形式展示研究成果,这是既有利于发展社保亊业,又有利于深化理论研究和促进学校教学研相长的多赢选择。通常二年为一个时间段,第一部已于2014年发表,实际上是1978～2013年的三十五年发展史。本报告是第一部的续篇,时间段为2014～2015年。这是一种以年度时间为横轴、以管理服务为纵轴,用第三方视角,记录和研究中国社会保障管理服务发展的崭新方式,这种方式能够充分体现宏观与微观兼顾、理论与实际结合的研究要求。虽然研究对象始终锁定在管理服务上,但不同时期面临的任务与遇到的挑战不同,因此研究关注的重点有所不同。第一部主题为“成就与挑战”,第二部主题为“改革与创新”。一个报告一个主题,最终必然成为中国社会保险管理服务发展的系列丛书,成为汇集研究成果的理论宝库,成为可供后人追寻的珍贵资料。对助推社保亊业发展、深化理论研究的作用是不言而喻的。

对于公共管理学院而言,选择以管理服务为对象进行研究,不仅适应为建设服务型政府强化公共服务职能、提高社会保障治理能力提供智力支持的社会需要,而且符合学校确定的培养公共管理实务型人才的教育需要。不断变换主题的系列化研究形式具有不断延展的可持续性,对鞭策团队自身研究能力提升也有积极的作用。研究助推教学,反过来教学又助推研究,教、学、研互相促进共同发展。在此,有必要说一句,山东工商学院公共管理学科特色定位于实务型人才是非常正确的。在全民社保时代,一个公共管理学科毕业生只有懂得与掌握社会保障管理服务的专业知识和专门技能,毕业之后才能有更加宽广的就业空间。

第二,报告把研究重点放在对改革创新实践经验研究上,对于实现社保治理能力现代化,具有重要的实践意义和理论价值。

管理服务内容庞杂,值得关注的重点很多。报告展示的内容大体包括管理体制、经办模式、服务提供方式、基金征收、待遇支付、信息管理等12个方面。政治、经济、社会和社保制度改革是管理服务不可离开的宏观背景,更有关注和研究的必要。因此一般发展报告可分为背景、概况、成就、问题、挑战、对策等六大部分。本报告除了有专题性报告外,在主报告部分还专门增设了“探索与创新”一章,主要是这两年中各地突出的改革创新实践,经过反复筛选最终归结为十个方面,或曰“十大创新”。明眼人一看便知,这是报告的匠心独俱之处。

突出把对改革创新实践经验研究作为重点,这种方法除了可以摆脱内容冗长平庸繁杂的束缚之外,更有积极意义的是,可以激发读者思考:为什么作者把重点放在这里?

一个研究报告关注什么并最终告诉读者什么,始终离不开对问题的揭示、分析和解决过程,由此也就决定了研究报告的基调、格局与成就。中国社会保险在制度覆盖从职业人群向全体国民转型发展的同时,社会保险管理服务就开始面临能力不足的突出矛盾。解决供需矛盾的传统办法是增设机构、增加编制、增添设备、增扩场地。随着全民参保时代的到来,这种外延式扩张办法弊端凸现,政府包揽公共亊务的供给模式受到了挑战,特别是本届政府明确提出不再增加编制之后,如何解决“小马拉大车”成了难题。学者们纷纷献计献策,有的建议放开编制;有的建议恢复提取管理费;还有的建议实行全国垂直管理体制等等。都有一定道理,但可行性呢?面对这样一个困挠多年的全局性难题,该怎么回答。

报告以自己的方式给出了方案。报告期这两年正值深改元年之后,在很短的时间跨度内同时推出多项重大改革,其中包括机关企业养老并轨,改革的力度密度可谓空前。在此情况下,本来已经处于“小马拉大车”状态的经办管理体系如何能适应改革发展需要?这不再是一个理论命题,而是一个必须面对并解决的实践命题。按照实践论的观点,首先应该关注实践,唯此才能知道广大基层工作者是怎样在困境中杀出一条生路来。纵观全国各地,群众创造了许多各不同的办法以应对矛盾。学者的使命是,从纷繁复杂的现象中挖掘出带有方向性的创新之举,加以总结、归纳和提炼,使之上升为体制机制的制度安排,上升为现代治理体系和现代治理能力的一部分。

报告在《探索与创新》一章中归纳的十大创新之举是:机关亊业养老保险实行社会化管理、城乡居民养老医疗保险制度整合、全民参保登记、五险合一、标准化、基层服务平台和网络化建设、异地就医结算、智能化监控和支付方式改革、大病保险和护理保险探索、监督执法。这“十大创新”从不同侧面回答了适应制度改革、提升经办能力面临的问题及解决办法。尽管限于时间和信息局限性,选择这些改革创新之举是否恰当是否完整尚值得研究,有些举措的创新性,如机关亊业养老保险社会化管理,从本质上讲与企业养老保险社会化管理无明显差异,属于老办法解决新问题。有些举措,如异地就医结算、支付方式改革、标准化建设等,几年前已经开始实施今后仍要继续努力。但从时间上去考量,从社会影响面上去考量,这十大创新还是比较恰当。其实,重要的不是那个项目够格,而是把关注重点放在创新上。报告没有用很大笔墨关注机构、人员、资金等传统因素,没有强调人均工作量、人均经费指标等所谓反映困难状态的指标,这正是报告传递给我们的正能量:新的经办服务能力从哪里去找?改革创新才是根本出路。如何改革创新?那就是包含在十大创新里的体制、机制、方式、技术以及理念,正是这些理念和在这些理念指导下的创新实践,才是增强服务能力,实现社保治理能力现代化的光明之路。

第三,运用将数据解读与案例分析有机结合起来的写作方法,使报告增强了严谨性,又提高了可读性。

写作方法是完成写作目标的工具。年度报告最基本的写作方法是叙述,是论证,是解读。发展概况、主要成就、基本经验都需要通过叙述性文字来完成。学术观点需要严谨论证,而论证又离不开数据的引用,缺乏数据作论据的论证是乏力的。因此,无论是客观描述还是主观分析,都需要全面、准确的数据支撑,有些数据本身就是发展状态的反映。值得骄傲的地方是,报告所引用的数据不仅科学、准确,而且系统、全面、适时,因而具有无可争辩的权威性,仅凭这一点,本报告就有了勿庸置疑的社会价值。从读者辩识度而言,有些数据,如参保人数、基金征缴额,养老金水平,不需要解读,就知道基本含义。但更多的数据,有一定的专业性,或者只是各地不平衡发展的结果,是代数和,是平均值,掩没了差异和过程。因此精准解读这些宏观数据就显得十分必要,某种程度上可以说,发展报告写得好不好,能否解读好数据是关键之一。

解读有多种办法。常用的办法是数据再加工,通过相对指标,如增减率,占比、环比等数据来说明观点。本报告在发展概况部分没有少用。这种办法的不足之处是二次再加工,仍然不接地气,缺乏生气和活力。

作为法定的公共服务,社会保险管理服务是由全国18万余名经办干部为主力军、有亿万群众参与的伟大社会实践活动,每一项成就,每一件改革创新,背后都是政府带领群众克服困难的探索,背后都有故亊。报告在描述发展状况、总结成绩经验、分析问题原因时,注意与各地的实践相结合,注意用案例说话,努力使冰冷的数字鲜活起来。比如,机构数量减少是经办管理体制朝着整合方向变化的一个反映,2013年是我国机构数量出现下降的拐点。2014～2015年继续下降,分别比2013年减少116个和448个,如果仅此而已,机构减少背后的真情实况还是不甚了了。报告的巧妙之处在,选择广西、宁夏、河南三省五险合一体制创新实践作为案例作了重点介绍,其中,广西两年中就减少机构134个,占全国三成。使读者既了解了机构减少的原因是因为体制变化,又了解了机构改变明显带有地方改革色彩还需要继续推开。又,城乡居民医保整合体制最为复杂,报告归纳为三种模式,并分别举出5省8市共13个地区的体制作为案例,还重点选择南昌市和三明市,作了客观介绍。使读者读后既对全貌有了了解,又对典型有了了解。至于这三种模式的利弊分析评价,报告并没有先入为主地主观下结论,而是留白给读者自己去思考。因为主笔者明白,此时此刻的重点首先是把客观真实的情况介绍给读者。不同于有些发展报告,情况还没交待清楚就大发议论,弄得读者丈二和尚摸不着头脑。

讲好故事首先要收集案例,深入各地做调查研究。据笔者所知,傅志明教授、刘玉璞主任等曾多次赴北京、广东、海南、河南、广西、云南、贵州、黑龙江、吉林、山东等地,访问了20余个部门和机构、听取情况介绍,召开座谈会,深入研究讨论有关问题,通过调研,掌握了大量第一手资料。同时,在中国社会保险学会的支持下,云南、贵州、海南、广东、福建、河南、黑龙江、吉林、辽宁等地人社部门、经办机构及基层公共服务平台的同志,也为报告提供了丰富的案例,使报告编撰有了选择的余地。

第四,用专题分报告集中展示报告主题的理论研究成果,与反映管理服务实践的主报告互为呼应,使报告的研究价值得到提升。

缺乏对主题进行深度理论研究的报告算不上是一个真正的主题研究报告。事实上,不是所有发展报告都称得上是研究报告的。如何提升报告的学术含金量,使其成为一个研究型发展报告,编撰前一直思考这样一个问题:用什么形式体现改革创新相关理论的研究成果,既避免嵌在文章中被大量文字和数据掩盖,又避免当作一般知识象教科书似的泛泛介绍。

专题分报告是个好形式。理论是个好东西,关键看放在什么地方用在什么地方。既然改革创新是本报告主题,围绕主题开展的理论研究就是必不可少的,既然主报告部分有从实践中归纳的十大创新,分报告部分展示创新理论研究成果就是不二选择。只有创新实践而缺少创新理论,或只有创新理论而缺少创新实践,创新主题的研究都是明显不完整的。本报告的做法是围绕主题开展理论研究,把理论研究成果作为专题分报告列于主报告之后,既与丰富的实践呼应,又弥补了描述部分理论性不强的不足。从而形成主实分虚、彼此对应、互为补充的格局,使主题内涵丰满起来,有效提升了报告的整体学术价值。

专题分报告的题目是:“改革创新:贯穿社会保险管理服务发展的主线”,分六大部分。对改革开放以来我国社会保险管理服务领域的改革创新实践进行了系统的理论分析,包括改革创新对社会保险管理服务的推动作用、改革创新的动因、主要内容、主要类型、主要特征以及所取得的主要经验,旨在揭示我国社会保险管理服务发展的一些内在规律,期望对推动社会保险管理服务实践不断发展有所帮助。

把理论研究成果用专题分报告形式独立展示的好处是,加重了报告的理论色彩,理论包裹在正文中的处理方法或因为主题、篇幅等原因,理论表述往往不深透不充分。展示位置更加突出,分报告没有其他内容,全是理论干货;独立成篇,篇幅更加宽松,体裁更加灵活,不拘泥于主报告体例,可以容纳更大信息量,利于显示理论的系统性、完整性和独立性。展示效果更加明显,由于集中于分报告并列在书尾,方便读者和相关研究人员及时查阅使用。

说来也巧,以改革创新为主题的发展报告成功的原因之一竟在方法上的创新。在总结创新实践经验的同时,用创新理念研究问题,用创新方法撰写报告。世界观与方法论上的一致性,导致目标与方法的组合优化。过河是目标,船就是方法。没有船过河就是一句空话。巧匠使巧法,没有巧匠便没有精品。

最后有必要补充,改革与创新是既有联系又有区别的一组概念，其内涵、着力点不完全相同。改革是改变旧的,重点是制度、体制、机制。创新是使用新的,可以是制度、体制、机制,也可以是手段、方式和理论。改革是找办法,创新是用办法。报告的理论研究部分突出了对创新的研究。

另外,必须指出,有关管理服务的理论创新研究成果虽然不像实践创新那样丰富但也还是存在。由于这方面的关注、总结和研究不够,因此,没有能够进行系统的梳理与归纳,这不能不说是一个遗憾。当然,这超出本文所设的议题了。

[责任编辑:彭 诵]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.02.017

2017-01-11

陈仰东,1945年生,男,辽宁大连人,高级经济师,大连理工大学兼职教授、清华大学公共管理学院特聘研究员,研究方向为社会保障、社会保险管理服务,(电子邮箱)cyd450808@163.com。

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1672-5956(2017)02-0118-05