棉花目标价格补贴政策实施效果调查研究*

王 博，王 英，王非同

（1石河子大学经济与管理学院 新疆石河子 832003; 2中国联合网络通讯有限公司石河子分公司 新疆石河子

832000; 3中国人民大学农业与农村发展学院 北京 100872）

棉花目标价格补贴政策实施效果调查研究*

王 博1，王 英2，王非同3

（1石河子大学经济与管理学院 新疆石河子 832003; 2中国联合网络通讯有限公司石河子分公司 新疆石河子

832000; 3中国人民大学农业与农村发展学院 北京 100872）

2014年开始，新疆开始实行棉花目标价格补贴政策，对于提高特种棉播种面积、提高棉花品质和改善棉花种植结构都具有一定的促进作用，有利于新疆棉花生产的发展。但是实施过程中也存在一些问题，如棉农收益下降，生产环节补贴少，发放不及时等问题。另外，对于政府或团场来讲，也存在着理解偏差、操作困难、环节繁琐等问题。本文针对这些问题，提出相关政策建议。

棉花；目标价格补贴；棉花生产

2011-2013年我国连续三年实施了棉花临时收储政策，虽然在一定程度上保护了农民利益，稳定了我国棉花种植面积，但也出现了棉农种植积极性下降，棉花价格倒挂，国家的仓储压力、财政负担大，寻租行为频发，交储资源的品级下降等诸多问题。特别是作为我国最大的棉花产区的新疆地区，棉花生产也受到了很大影响。2014年，我国开始在新疆试行棉花目标价格补贴政策。三年来，该政策在促进棉花生产方面起到了一定作用，但是在实施过程中也出现了一些问题，影响了棉花目标价格补贴政策的实施效果，因此，有必要对其进行改进。

一、目标价格补贴政策对棉花生产的促进作用

（一）稳定提高了特种棉的种植面积

2011年至2013年间，棉花临时收储政策实行期间，棉农大范围种植陆地棉，导致特种棉（长绒棉、彩棉）种植面积持续降低。棉花目标价格补贴政策实施之后，由于政策特种棉补贴更高，有利于特种棉种植面积的稳定，并呈现增加趋势。2013年新疆棉花播种面积为1718.26千公顷，长绒棉播种面积为38.28千公顷，占2.23%；2015年新疆棉花播种面积为2273.11千公顷，其中长绒棉面积为243.79千公顷，占10.72%。可见，与目标价格实施前相比，无论是棉花播种面积，还是特种棉花的播种面积占比都有明显提高。

（二）提高了棉花的品质

棉花目标价格补贴政策实施之前，为了获得更高收入，高等级棉中掺入低等级棉的现象时有发生。而实行目标价格之后，国家只补贴不收储，突出了市场的资源配置作用，促使地方政府和兵团加强了对于棉花品质的检验和对质量的重视，优质优价已经成为地方政府和兵团的追求目标。同时，兵团为了同时追求产量和质量，对机采棉制定了更高的生产目标，改进了生产栽培技术，从而降低成本，推进棉花生产机械化的转变，进一步巩固了兵团的全国优质棉花生产基地的地位。

（三）促进了棉花种植结构的调整

棉花目标价格补贴政策的实施所引起的棉农在产量补贴部分的收益差异，导致低产田不得不退出转向其他农产品的种植。这样有利于棉花质量的迅速提升，也有利于减轻国内棉花生产剩余严重的局面，同时也减少了低质量棉花的生产规模，改善了棉花种植结构的调整。

二、目标价格补贴政策实施存在的问题

（一）棉农方面

1.棉花价格与市场接轨，棉农收益下降。

2011年至2013年间，棉花临时收储政策虽存在一定的问题，但是对棉农而言，收货渠道和收益都很稳定。但是，棉花目标价格补贴政策的实施，意味着棉花的价格完全由市场决定，对于棉农来说具有较大的风险，且与收储时期相比，目标价格较低，棉农的收益只减不增。据调查，兵团棉农亩产不超过250公斤，棉农就几乎没有收益。

2.棉农生产环节补贴较少，棉花生产成本较高。与种粮食相比，棉农缺少农资等综合直补。2013年，小麦综合直补235元/亩(含良种补贴15元/亩、农资综合补贴105元/亩、价外补贴115元/亩)，植棉用工、用时、农资等需求更高(物化成本高)，用工是小麦的5倍至10倍，而在棉花生产环节的补贴政策中仅有15元/亩的良种补贴。目前，虽然国家改收储政策为目标价格补贴政策，但是对于棉花生产环节部分的补贴仍没有变化，对棉花生产特别是优质棉生产的成本问题，没有起到应有的作用。

3.地方上棉花交售成本高，导致棉农放弃补贴的情况时有发生。

由于地方政府实行的补贴政策为产量与面积相结合的补贴方案，导致棉农如果想要拿到那40%的产量方面的补贴，就需要把棉花交售到获得资质认证的轧花厂，根据交售之后拿到轧花厂开出的发票才能领取到产量补贴。但是考虑到将棉花交售给经过资质认定的轧花厂，人力成本、时间成本和运输成本较大，同时轧花厂交售手续复杂并且收购价格偏低，所以部分棉农最后选择将部分棉花出售给了棉花经纪人，从而方便快捷的拿到更多的收益。

4.棉花补贴资金不能及时发放，影响农户种植的积极性和种植结构的调整。

走访中发现棉花补贴的资金不能及时落实到棉农手中，补贴资金的发放多为年终结算时分批次统一发放，资金的不及时发放导致棉农手中缺乏可周转的资金，对于棉农其他生产活动造成较大影响，也不利于棉花种植的生产积极性。特别是，来年春耕时期，农民既需要还贷款，又需要购买生产资料，经济压力较大。

（二）政府相关部门实施方面

1.对政策的理解差异造成执行上的差异。

补贴管理部门相关人员表示，对于棉花价格补贴政策，各级行政机构的理解上不是一致的，政策精神和实施细则下达到基层时常常引起执行人员的疑惑，最后也影响了棉花价格补贴的实际效果，也导致了目标价格发放较慢。

2.自治区棉花种植面积丈量工作极其困难。

由于自治区有部分补贴按照种植面积发放，所以需要先核实面积，而在核实过程中，又出现了棉农擅自拓宽面积、多块棉田不规则等问题，导致核实面积的难度进一步加大，成了极大的物力、人力的资源浪费，影响了执行人员的工作态度，降低了工作效率。

3.入库公检程序多、操作慢，棉花存销成本过高。

实行入库公检，要经过预约、入库、取样、公检、出库等多个程序，操作繁杂繁琐、手续过多，而且重量与质量检验不同步，加大了轧花厂和补贴管理部门的工作量，而且检验数据信息反馈不及时，信息容易错误、丢失。按棉花在监管库仓储4个月计算，2014年棉花库存保管费用较2013年平均增加45元/吨，给供棉企业增加了负担。

三、改进新疆目标价格补贴政策的政策建议

（一）确保棉花目标价格确定的合理性

确定制定棉花目标价格的原则。以种植成本和产量以及发展基地建设和保护棉农利益为目标，在此基础上应考虑市场供求状况、棉农的成本补偿和获取的合理利润。

综合考虑制定目标价格的影响因素。应考虑加大生产性补贴，因为物化成本和劳动力的大幅度增加，已造成植棉成本过高；应考虑农业保险情况，因为目前南疆片区自然灾害多发，农业保险费用较高；还应考虑棉农的成本、产量和预期收入情况。

（二）加大政策宣传力度，提高政府、团场及植棉者的了解程度

目前，植棉者和相关管理部门的行政人员对于棉花标价格补贴政策的了解程度，都有一定的欠缺，建议相关部门录制专门的讲解视频或制作专门的传单，将宣传落实到每个植棉者，并派专家进行专业讲解，对植棉者不理解的地方进行解答。

（三）加快完成补贴资金兑付工作，简化补贴发放过程

棉农对于政策的满意度和是否能够快速、切实拿到补贴，是评价政策是否成功的重要指标。所以就兵团而言，一定要尽可能完善棉花价格核算体系，将当地的生产成本、因灾受损和市场价格等影响因素都考虑在内，保障团场职工的收益。然而对于地方上一定要完善前期的面积补贴资金的发放工作，精简不必要的过程和手续，以保证资金快速及时准确到达棉农手中。并且地方上应制定相应的土地流转补贴说明，解决土地流转造成的补贴金对象错误发放问题。

（四）完善棉花综合补贴体系的构建

目标价格补贴政策，早已在许多其他国家成功实施，并起到了显著的保障农民收入的效果。然而在中国棉花补贴体系中，却是刚刚开始，并且在中国，棉花种植方面的补贴相对较少，中国应在规则允许的范围内，建立全方位多层次的综合补贴保障体系，从而达到尽可能提高生产效率和降低生产成本，以促进棉花行业国际市场竞争力和棉花生产能力的综合提高。例如，加大技术推广和农机购置和培训的资金支持力度，提高化肥、地膜、良种等补贴等。

[1]王力，温雅. 新疆棉花目标价格补贴政策的实施效果与对策分析[J].价格月刊，2015;(9).

[2] 托合塔尔古丽·玛那提别克. 对新疆棉花产业发展的思考[J].环球人文地理，2015;(08).

Investigation and Research of Implementation Effect of Cotton Target Price Subsidy Policy

Wang Bo, Wang Ying, Wang Feitong

(1 Economics and Management College of Shihezi University, Shihezi Xinjiang 832003; 2 Shihezi Branch of China Unicom, Shihezi Xinjiang 832000; 3 School of Agricultural Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872)

From 2014, Xinjiang began to implement the cotton target price subsidy policy, which played a certain role in promoting the planting area of specific cotton, improving the cotton quality and transforming cotton-planting structure, which was beneficial to the production and development of the cotton in Xinjiang. But there are some problems including the declining income of cotton planters, the lack of subsidy for producing part and delaying giving allowances, what’s more, the government or the regiment have the problems in misunderstanding, difficult operation and complicated links. To solve these problems, the paper puts forward some policy suggestions.

cotton; target price subsidy policy; cotton production

F323.7

A

10.3969/j.issn.1673-0968.2017.11.010

国家社会科学基金资助项目，贸易经济背景下新疆棉花价格波动及调控政策研究（13BJY140）；兵团社会科学基金资助项目，兵地融合区兵团农业先进生产力示范效应与传播路径研究（16YB11）；石河子大学中青年项目，新疆棉花产业安全及其调控政策研究（RWSK14-Y04）。

王博（1987-），女，辽宁朝阳人，博士研究生，石河子大学经济与管理学院讲师，研究方向：农业技术经济。

王英（1993-），男，山东烟台人，石河子大学经济与管理学院农林经济管理专业本科，管理学学士。

王非同（1995-），男，重庆人，中国人民大学农业与农村发展学院硕士研究生，研究方向：农村与区域发展。