新形势下境外追逃劝返模式研究

□王 志

(中国人民公安大学，北京 100038)

【刑事侦查与技术】

新形势下境外追逃劝返模式研究

□王 志

(中国人民公安大学，北京 100038)

劝返是我国司法机关在实践中逐步探索出的极具中国特色的境外追逃新模式。其在近年来境外追逃工作中的广泛应用有着深刻的政治逻辑、实践逻辑和理性逻辑。在全面反腐和依法治国的新形势下，我们必须理性评价劝返在特殊时空条件下发挥的重要作用。在下一步的工作中明确劝返性质，规范劝返使用条件，完善境外追逃技战术手段，提升境外追逃工作法治化水平，服务国家治理现代化大局。

劝返；新形势；境外追逃

劝返是一种极具中国特色的境外追逃新模式。借助这一模式，近年来的“猎狐”行动、“天网”行动取得了可喜战果，劝返在境外追逃中越来越成为一个“杀手锏”角色。目前实务部门对劝返的关注点主要集中在劝返模式的操作上，而理论界则将研究重点放在了劝返的法律性质、完善境外追逃相关条约等理论问题上。但对于劝返本身及其出现的历史必然性则缺乏必要的认识和研究。

一、概述

(一)劝返的概念

劝返是我国司法机关在境外追逃实践中逐步探索出的一种极具中国特色的境外追逃新模式。劝返雏形始于广东陈满雄、陈秋圆夫妻泰国引渡案，2008年最高人民检察院首次正式将劝返适用于云南胡星案，并成功将其追返回国[1]。经过近年来的不断摸索，劝返已经形成了一套行之有效的工作模式，被司法机关广泛应用在境外追逃工作当中。

所谓劝返，是指我国司法机关及其工作人员通过语言等方式对外逃人员进行晓之以理、动之以情的劝说，使其自愿回国接受刑事追诉的一种境外追逃工作手段。和劝说不同，劝返的落脚点在“返”，“劝”是为达到这一目的所使用的手段。劝返包含劝说的词义和行为方式，但更具目的性。不同于境外追逃中的引渡、非法移民遣返等强制性手段，劝返发挥传统思想政治工作的优势，依靠语言劝说、政策攻心达到追返外逃犯罪嫌疑人的目的，是一种“软方式”，最终能否达到追逃目的，还需要依靠其他辅助条件。

(二)劝返在近年来境外追逃中的使用情况

在近年来的境外追逃工作中，劝返以其灵活务实的优势成为境外追逃屡试不爽的“暗器”，显示出巨大的威力。

2014年7月至12月底，为期半年的“猎狐2014”专项行动共从69个国家和地区成功抓获外逃经济犯罪人员680名[2]。孟庆丰在公安部“猎狐2014”专项行动新闻发布会上表示，公安部联合多部门发布了《关于敦促在逃境外经济犯罪人员投案自首的通告》，加大劝返力度，行动期间共规劝390名在逃人员回国自首[3]，占归案总人数的近54%。在“猎狐2015”专项行动中，全国公安机关共从63个国家和地区抓获各类外逃人员627名。其中，缉捕归案365名，投案自首258名，异地追诉4名[4]。通过劝返方式归案的人数占归案总人数的近42%。一系列的数据和事实显示出劝返作为一种新的追逃模式在境外追逃中发挥的巨大作用。

最高人民检察院反贪污贿赂总局局长徐进辉表示，截止到2015年已回国投案自首的49名犯罪嫌疑人中，经对犯罪嫌疑人及其家属、重要关系人开展劝返工作，主动回国投案自首的有36人，占73.5%[5]。可以说，劝返已经成为公安机关和检察机关开展境外追逃工作的“杀手锏”。

二、劝返被广泛使用的深层逻辑

劝返之所以在近年来的境外追逃行动中被广泛使用并取得巨大战果，其背后有着深刻的政治逻辑、实践逻辑和理性逻辑。

(一)政治逻辑

1.国内反腐进入新阶段

腐败是人类社会的毒瘤，腐败犯罪的危害是非常严重的，而且是多方面的，既包括直接的危害，也包括间接的危害[6]。党的十八大以来，中国共产党以刮骨疗伤的巨大政治勇气和政治智慧,在全党、全国上下开展了声势浩大的反腐败行动，坚持“苍蝇”“老虎”一起打。随着反腐的不断推进，徐才厚、周永康等“大老虎”相继落网，一些小官巨贪相继浮出水面。

然而，和国内反腐取得巨大成绩形成鲜明对比的是，多年来，抓捕外逃贪官和经济犯罪嫌疑人一直是困扰检察机关和公安机关的一个难题。关于外逃贪官数量，权威部门一直尚未给出确切数据。中国社科院2011年发布的报告称，从上世纪90年代以来，我国外逃贪官数量约为1.8万，卷走资金约8000亿元[7]。虽然关于我国外逃贪官的数量版本繁杂，众说纷坛，但可以肯定地说，我国外逃贪官虽然相对比例不大，但存量巨大。且随着对外开放的进一步深入，外逃现象大有愈演愈烈之势。境外追逃能否成功，直接关系到国内反腐的成败与否。如果境外追逃难以发挥其应有的作用，就会给腐败分子以海外就是法外、跑路就是出路的错误信号，形成示范效应，国内反腐最终也会功亏一篑。

习近平总书记在中纪委第六次全体会议上强调，“要加大国际追逃追赃力度，推动二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下的国际合作，实施重大专项行动，把惩治腐败的天罗地网撒向全球，让已经潜逃的无处藏身，让企图外逃的丢掉幻想。”*习近平在中纪委第六次全体会议上的讲话。在其他多个国际场合，习近平总书记多次奔走呼吁，建立高效的国际反腐机制。这些都表明，党和国家已经充分认识到境外追逃在反腐败斗争中的重要地位。中纪委监察部网站刊文称“党员干部携款外逃，就是叛党叛国，严重损害党和国家形象。”[8]将腐败分子外逃上升到关系党和国家前途命运的战略高度。腐败分子外逃已不仅仅是一个法律问题，而已经跃出一国的国内政治范畴，进而成为一个政治问题甚至有可能成为一个外交问题。

2.维护国家形象、扭转国际反腐败舆论斗争局面的需要

从现有的情况来看，一些腐败分子往往在案发前就做好了外逃准备，包括通过各种途径将家属和资金转移到国外，形成所谓的“裸官”现象，一旦有任何风吹草动，就逃之夭夭。在美国、加拿大和澳大利亚等排名最靠前的几个藏匿地，这些地区甚至已经形成了具有中国特色的“贪官一条街”和“腐败子女村”[9]，给这些国家的国民造成了我国腐败泛滥、法治缺位的不良印象，给我国的国际形象和国际声誉造成了恶劣影响。一些国家也在这一问题上采取“双重标准”，拿外逃腐败分子做文章，给所谓的“制度污点”找证据，乘机对我搞抹黑攻击[10]。如果放任腐败分子外逃就会给这些国家以口实，成为其攻击抹黑我国的把柄，使我国蒙受“二次损失”。境外追逃是一项于法有据，于情有理的一项正当事务。增强境外追逃工作的主动性，就能抢占国际反腐的道义制高点，揭露相关国家一方面纵容腐败分子滞留，一方面指责我国政治腐败的丑恶嘴脸，扭转国际反腐败舆论斗争局面，增强我国的国际话语权。

(二)实践逻辑：现实选择

1.现有追逃手段的局限性

目前，我国的境外追逃手段主要有引渡及其替代措施。然而，不管是引渡还是引渡的替代措施，在实践中都有其各自的局限性，难以完全满足我国境外追逃的实际需求。

引渡是国际公认的国与国之间移交犯罪嫌疑人最为正式的一种途径。但这一途径在我国境外追逃工作中的使用情况却并不乐观。

首先，受条约前置主义影响，引渡只能在签订引渡条约的国家间进行。根据中央纪委国际合作局的数据显示，截止2014年10月底，我国对外缔结的引渡条约数量仅为39个，其中与法国、澳大利亚等10个国家缔结的引渡条约尚未得到对方国家立法部门的批准，依然处于未生效状态[11]。而根据截至2006年2月10日的统计材料，美国已经与108个国家和法域(包括我国的香港特别行政区)缔结了双边引渡条约或者移交逃犯协定，是目前缔结此类双边条约或协定最多的国家[12]。而且，目前与我国签订引渡条约的国家主要是发展中国家，而受外逃犯罪嫌疑人青睐的欧美国家和我国签订的引渡条约数量几乎为零。因此，不管是从缔结引渡条约的数量上还是质量上看，现有引渡条约都难以满足我国境外追逃的需求。其次，鉴于引渡兼具司法性和行政性，受国与国双边关系和国际形势影响较大。异地追诉是境外追逃的另一种方式，是指由追逃国司法机关向逃往国司法机关提供外逃犯罪嫌疑人的犯罪证据，由逃往国司法机关对外逃犯罪嫌疑人进行追诉。非法移民遣返是境外追逃的移民法方式，又称递解出境，是指为了实现对外逃犯罪嫌疑人的刑事追诉或执行刑罚，在无法开展引渡合作或出于其他原因，由追逃国司法机关向逃往国司法机关提供追逃对象的犯罪证据，在符合逃往国移民法或相关法律规定情况下，将追逃对象强制遣返至第三国或追逃国的一种境外追逃合作方式。由于“无论作出遣返……的国家具有怎样的意愿，这在客观上造成了与引渡相同的结果，因而被称为事实引渡。”[13]

事实上，不论是异地追诉还是非法移民遣返，在追逃国司法机关完成原始证据采集并移交给逃往国司法机关后，两者都将置于逃往国的司法程序之下，追逃国虽然是案发地和受害国家，但在实体和程序上都已经丧失了对案件的实际管辖权，对案件进展也缺乏主动权。

2.劝返自身具有的优势

(1)合作难度小于其他方式

以引渡为例，作为国与国之间移交犯罪嫌疑人最为正式的一种途径，在引渡条件、法律文书和司法程序上的要求极为严格和繁杂。我国作为大陆法系国家，和美国、英国、澳大利亚等海洋法系国家在司法习惯和法律文化上存在巨大差异，而上述国家正是我国境外追逃工作的主战场和硬骨头。在同他们进行引渡合作时，受制于罪名标准、量刑等的差异，法律人之间往往会出现巨大的分歧，导致引渡合作难以进行。同时，引渡作为一种兼具司法和行政色彩的国际司法合作，受国与国之间双边关系、国际形势等不确定因素的影响较大。而劝返这一方式大多通过逃往国和追逃国各自的警察组织直接开展合作，在逃往国政府和警方的配合与帮助下，对外逃犯罪嫌疑人进行政策攻心，说服教育。作为一种警警合作和警检之间的合作，在打击犯罪、追捕犯罪嫌疑人问题上的他们的共识远远大于不同法系背景下法律人的理念分歧。正是基于中外警察共同打击犯罪的共识和警务外交积累的双边政治互信基础上，才能够大量使用劝返手段。

(2)多方受益，实现司法共赢

尽管对劝返模式存有争议，我国法律也对劝返缺乏明确的规定，但不可否认的是，劝返自从诞生起，就符合境外追逃中多方主体的利益。首先，对追逃对象而言，接受劝返，自愿回国在定罪量刑上会予以宽大处理；同时，回国接受处罚，也有利于犯罪嫌疑人在熟悉的环境中接受改造，保障人权。其次，对追逃国和逃往国而言，劝返快速灵活、程序简易，使犯罪嫌疑人能够高效返回母国，有利于逃往国的社会稳定，节约双方的司法资源。最终实现犯罪嫌疑人、追逃国和逃往国的共赢。

(三)理性逻辑：价值衡量

虽然劝返在近年来受到执法部门的青睐，但自从劝返作为境外追逃手段应用之日起，对劝返模式的质疑声就不绝于耳。反对观点认为将接受劝返的外逃犯罪嫌疑人按照自首标准予以宽大处理是法律软弱的表现，损害了法律尊严和权威，不利于震慑犯罪嫌疑人，对其他潜在的外逃犯罪嫌疑人来说是一种变相的鼓励。主张严格根据刑法条文对外逃犯罪嫌疑人定罪量刑。然而，通过分析我们不难发现，这种观点会在事实上将境外追逃置于“玻璃门”之中，对外逃犯罪嫌疑人的追捕工作将陷入我方的一厢情愿。

可以预见的是，如果我们坚持严格的属人管辖和刑法分则对犯罪嫌疑人定罪量刑，短时间内大量外逃犯罪嫌疑人势必难以回国接受处理，将导致大批犯罪嫌疑人滞留国外，将海外变成“法外之地”，在客观上帮助其实现逃避法律制裁的罪恶目的。相比劝返，这是对犯罪和犯罪嫌疑人更大的纵容，也是我们更不愿看到的。与其放任犯罪嫌疑人滞留海外，不如在量刑上做出让步，使其回国接受处罚，达到同引渡、非法移民遣返等手段相同的客观效果。这样就可以使外逃犯罪嫌疑人认识到，即使出逃境外，最终也必然会受到我国法律的严惩，从而达到震慑犯罪的目的。这显然是在对刑罚严酷性和必定性之间进行理性权衡后作出的最优选择。*关于刑罚的严酷性和必定性，贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》中做了精彩的论述，“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性，而是刑罚的必定性。”

三、 劝返的未来：短期内继续存在，规范使用

劝返的出现既有深刻的国内国际背景，也与其自身特点有着紧密关系，带有某种程度的历史必然性。可以预见的是，在时空条件尚未得到根本改变的情况下，短期内，劝返作为一种行之有效的境外追逃方式将继续存在。然而，劝返毕竟是一种非法定追逃方式，其只有在实践和理论上朝着规范化、法治化方向发展才可能具有持续的生命力。

首先，在劝返的使用上，坚持最后使用原则。所谓最后使用原则也可称之为劝返程序后置原则。即在境外追逃中，只有穷尽引渡及其他正式追逃手段而不得后才可以使用劝返方式。第一，劝返的核心是特定劝返人员向劝返对象作出从轻或减轻量刑的有效承诺，这既是劝返能够为外逃犯罪嫌疑人所接受的原因，也是主要争议所在。如果能够使用引渡等手段将犯罪嫌疑人绳之以法并严格按照刑法定罪量刑，我们何乐而不为呢？相比于劝返，这是对犯罪嫌疑人更严厉的制裁和震慑。第二，同以引渡为代表的其他境外追逃手段相比，劝返虽然具有诸多优势，但缺乏法律明确规定的根本缺陷在短期内仍旧难以克服。减轻或从轻处罚的承诺幅度、作出承诺的效力、有权作出承诺的主体等关键性问题没有明确统一的操作规范。同一案件由不同司法机关处理就有可能出现不同结果，不利于法律的统一和完整，和依法治国的要求也是背道而驰的。第三，由于劝返和其他追逃方式在定罪量刑上存在轻重上的差异，在目前没有明确法律规定的情况下，劝返手段存在滥用的可能性。针对同一案件中的不同犯罪嫌疑人，如果司法机关使用包括劝返在内的不同追逃手段的话，会造成量刑上的巨大差异，留下“暗箱操作”的制度死角，违背罪刑法定的基本原则，破坏司法公平正义。

其次，优化境外追逃技战术手段。境外追逃手段多种多样，每一种方式都有其各自的优势和局限性，没有哪一种手段是完美无缺的。同时，境外追逃案件大多案情复杂，涉及面广，持续时间长，每个案件的具体情况千差万别。因此，在境外追逃过程中，必须科学分析和研判每个案件的具体情况，有针对性地选择不同的境外追逃方式，坚持一案一策，因案施策。如对于和我国已经签订引渡条约的国家要优先使用引渡方式；对案情紧急，社会关注度高的案件，可以使用多种手段尽快促成犯罪嫌疑人回国受审；对存在非法出入境的外逃人员，可以采用非法移民遣返的方式。总之，要做好引渡、异地追诉、劝返等方式的“排列组合”，打出境外追逃的组合拳。

当前，劝返占据了境外追逃的“半壁江山”，这一方面是劝返自身的优势使然，另一方面也是一种无奈之举。某种程度上，劝返的未来就是境外追逃的未来。我们要在能力范围之内尽快推进境外追逃制度建设，推动重点国家和地区引渡条约、刑事司法协助条约的签订。优化司法机关境外追逃技战术手段，明确劝返的使用条件和细则，更多地依靠引渡、非法移民遣返、异地追诉、刑事司法协助等正式手段。因为和劝返相比，这些手段具有更加广泛和正式的国际认同，在操作上也更具规范性和透明性。

四、结语

本轮反腐败斗争是以习近平同志为核心的新一届中央领导集体面对国内纷繁复杂的政治经济形势与改革形势做出的具有战略意义的重大决策。通过强有力的高压反腐为制度反腐赢得时间和空间，以治标为治本打下基础。从司法层面上来说，境外追逃是我国刑事司法管辖权的自然延伸。但从国家治理的宏观角度来说，境外追逃又是国内反腐的必然要求，直接关系到国内反腐的成败，关系到党和国家的公信力，关系到建设法治国家和法治政府的承诺能否兑现的重大问题。劝返因时而兴，亦必因时而变。我们应当肯定劝返在特殊的时空背景下发挥的特殊作用，同时，明确劝返法律性质，规范劝返使用细则，推动引渡在内的境外追逃制度建设，不断提高境外追逃工作的法治化水平，服务国家治理现代化大局。

[1]刘 娜.劝返的现实困境与突破路径[J].湖北社会科学,2014(2):145-150.

[2]刘 欢.中国“猎狐2014”行动收官 构筑追逃追赃“全球天网”[EB/OL].(2015-01-08)[2016-07-01].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-01/08/c_1113930162.htm.

[3]林 笛.孟庆丰在公安部“猎狐2014”专项行动新闻发布会上强调只要有一人在逃缉捕工作就一刻不停[N/OL]. 人民公安报，(2015-01-09)[2016-07-01].http://www.mps.gov.cn/n2253534/n2253535/n2253536/c4880454/content.html.

[4]邹 伟.“猎狐2015”已抓获各类外逃人员627名[EB/OL]. (2015-11-04)[2016-01-01].http://news.xinhuanet.com/legal/2015-11/04/c_1117042007.htm.

[5]最高检：超7成归案外逃犯系经劝返主动回国自首[EB/OL].(2015-01-19)[2016-07-01].http://news.sohu.com/20150119/n407896540.shtml.

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[7]岳菲菲.中国如何编织海外“反腐网”[N/OL].北京青年报，(2014-11-24)[2016-07-01].http://epaper.ynet.com/html/2014-11/24/content_98326.htm?div=-1.

[8]决不让腐败分子躲进避罪天堂[EB/OL].(2016-06-05)[2016-07-01].http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series18/201606/t20160612_80347.html.

[9]李警锐，常 红.外逃贪官路径隐现：首选三大藏匿地[EB/OL]. (2014-10-28)[2016-07-01].http://world.people.com.cn/n/2014/1028/c1002-25918416.html.

[10]占领道义制高点[EB/OL]. (2016-06-12)[2016-07-01].http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series18/201606/t20160612_80347.html.

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[12]黄 风，赵林娜.境外追逃追赃与国际司法合作[M].李红光.论引渡及其替代措施[M].北京：中国政法大学出版社，2008：273.

[13]黄 风，等.国际刑法学[M].北京：中国人民大学出版社，2007：212.

(责任编辑：王战军)

Research on the Pattern of Persuading to Return in Capturing the Escaped Prisoners Overseas in New Situation

WANG Zhi

(People’sPublicSecurityUniversityofChina,Beijing100038,China)

Persuading to return is a new pattern for capturing the escaped prisoners overseas with strong Chinese characteristics explored by Chinese judicial authority in practice gradually. The wide application of it in capturing the escaped prisoners overseas has deep political logic, practical logic and rational logic. In the new situation of overall anticorruption and governing by law, we must evaluate the role of persuading to return rationally in this special space-time condition. Further, we should clear the nature of persuading to return, regulate the application condition of persuading to return, improve technical means in capturing the escaped prisoners overseas, promote the level of governing by law in capturing the escaped prisoners overseas and serve the state governing modernization.

persuade to return; new situation; capturing the escaped prisoners overseas

2016-07-06

王 志(1993-)，男，安徽涡阳人，中国人民公安大学警务执法学院2014级硕士研究生。

D917.6

A

1671-685X(2017)01-0060-05