构建与现代税收管理相适配的税务管理组织体系的思考

◆李 红

构建与现代税收管理相适配的税务管理组织体系的思考

◆李 红

新型税务管理组织体系的构建是税收管理现代化进程中的重要命题。文章从分析建立与现代税收管理适配的税务管理组织体系的必要性入手，归纳了我国现行税务管理组织体系存在的主要问题。在此基础上，提出了搭建税务管理组织体系的总体构想和原则，从明晰职能分工、重塑管理流程、健全监督制约、改造组织架构等四个方面提出了构建与现代税收管理相适配的税务管理组织体系的具体设想。

现代税收管理；管理职能；管理流程；监督制约；组织机构

一、对现代税收管理和税务管理组织体系的基本认识

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现社会主义现代化的应有之意。所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。即在国家的经济、政治、文化、社会和生态文明建设中最大限度扩大生产、创造财富，最大限度利用现代知识、科技、教育、文化和信息要素。它意味着整个社会的变革，各种传统关系、传统思维方式、生产方式和生活方式等变得更加“现代”的一种变化。①胡鞍钢：《中国国家治理现代化的特征与方向》，《国家行政学院学报》，2014年第3期。税收是国家治理体系的重要组成部分。大力推进税收治理能力现代化，不断提高税收管理水平，是摆在税务部门面前的一项重大而紧迫的任务。②王 军：《以科技创新推进税收管理现代化》，《人民日报》，2013年12月2日。

国际货币基金组织（IMF）曾经提出较为完整的现代税收管理的基本特征：公开透明的税收法律制度得到准确实施；税收管理流程持续改进；组织机构设置科学合理；致力于促进自愿遵从；满足纳税人日益多元化的需求；信息技术得到有效运用。由此，税收管理现代化可以概括为税收管理理念、管理目标、管理方法、管理技术、组织管理等的现代化。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。国家税务总局按照国家战略发展思路，重新调整完善税收现代化六大体系，其中在组织管理方面提出：在建立高效清廉的组织体系上，与税制改革、征管变革、服务优化要求相适应，完善组织体系，逐步实现机构设置扁平化、职能配置科学化、运行管理高效化。③王 军：《践行五大发展理念 健全现代税收制度》，《求是》，2016年第6期。可以看出，组织体系作为实现税收现代化的组织保障，必须与税制征管改革的推进以及纳税服务优化的进程相适配。

在国家确立新的发展理念以及治理体系和治理能力现代化的社会背景下，遵循现代税收管理的发展规律，从税务管理①税务管理一般可以理解为税务机关实现税收职能的一种管理活动，广义的税务管理还包括对税务干部队伍的管理，为强化分析针对性，本研究提出的税务管理组织体系侧重于狭义税务管理角度。视角讨论我国税务组织体系存在的主要问题并加以研究解决，有助于巩固和提升税收管理取得的成果，推进我国税收管理现代化进程。

二、构建与税收管理现代化相适配的税务管理组织体系的必要性

（一）社会发展的客观需要。税收管理现代化是国家治理能力和治理体系现代化的有机组成部分。改革开放以来，我国税收发展进程中经历了多次税收管理改革：20世纪90年代，我国改革开放进入巩固调整期，在税收领域全面深入开展税收征管改革，向现代税收管理体制迈出了重要一步。进入21世纪，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，税收征管改革的探索不断，如2008年以后，国家税务总局根据国际通行做法和服务纳税人需要，先后成立了专门的大企业管理机构和纳税服务机构；2012年的全国征管会议提出了构建以明晰征纳双方权利和义务为前提，以风险管理为导向，以专业化管理为基础的现代化税收征管体系的总体规划；2013年以后围绕十八届三中全会确立的推进国家治理能力和治理体系现代化的深化改革的总目标，国家税务总局提出于2020年基本实现税收现代化；2015年年底，全国范围内的深化国地税征管体制改革正式启动，以服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合等为目标，国地税各层次、全方位、多维度开展合作。不难发现，这些改革都与我国社会发展演进密切相关，改革内容大都涉及职能调整、流程再造、征管机构设置等方面。在推进国家治理能力和治理体系现代化的进程中，税务管理组织体系作为推进税收管理现代化的组织保障，变革是必然要求。

（二）税制改革的重要组成。目前正在推进的税制改革大致归纳为实体改革和程序改革两部分，实体改革包括个人所得税、财产税、消费税、资源税、环境保护税等税种的改革，逐渐延伸并涉及以自然人为主体的纳税体系的构建。程序改革主要是指与实体改革相适配的税收征管体制改革，包括目前正在深入推进的国地税征管体制改革。实体的改革将带来纳税主体属性、税制结构的重大变化，对现行的较为封闭的以属地管理模式为主体，以满足税务机关管理需要进行职能和机构设定的税收管理体制和组织设计模式提出较大挑战，倒逼税务机关在税务组织管理方面做出相应变革和完善。税收征管体制改革作为十八届三中全会确定的税收改革的主要内容，既要积极回应实体改革的挑战与需求，更要结合我国税收改革总体规划，参考其他国家税制建设成功做法，做出相应的变革和完善。

（三）政府职能转变的必然要求。后工业时代，互联网为代表的信息技术高速发展，带来经济发展方式的深刻变革，行政管理体制必须及时调适，做出相应的调整和完善，才能促进社会平稳健康发展。十八届三中全会明确指出：转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。十八届四中全会提出：完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制。要根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。不难看出，十八届四中全会精神蕴藏着宏大的政府管理体制改革的设计。当前，社会经济发展已进入增长放缓、着重结构优化的新常态，社会各界对行政机关职能转变提出了新要求，税务机关应积极回应社会和纳税人对政府职能转变的诉求，对权力配置、流程设置、组织机构设计等做出科学合理规划。

三、我国当前税务管理组织体系存在的主要不足

根据税务管理组织体系的基本构成以及现代税收管理的基本特征，以建构两者之间相互适配、互为推进的税务管理组织体系为目标，分析我国当前税务管理组织体系现状，主要存在以下问题：

（一）税收管理发展规划系统性不足。虽然税收现代化的发展方向已经明确，但是对税收管理现代化的目标和实现方式，缺少较为明确的规划和设定，导致在推进税收管理现代化进程中，对作为税制改革支撑的税务系统组织设计研究不足、重视程度不够。

（二）税收管理职能缺乏科学定位。我国税收管理理论基础研究相对薄弱，目前实施的基于传统税收管理理念制定的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征收管理法》），偏重于满足税务机关管理需求，对税务机关职责功能的定位与税收管理现代化的发展要求不相适配。在实践方面，税收征管体制改革需要行政管理体制改革以及社会经济其他变革协调推进，如何在国家治理格局下，对税务系统、纳税人及社会第三方权利义务进行清晰界定，亟待规范和完善。

（三）税收管理流程亟待优化。税收管理现代化将纳税人视为“客户”，以实现税法遵从为目标，要求构建以风险管理为核心的税收管理流程。我国税务系统有全国统一的征管业务规范，但目前的税收征管规范的设定侧重于满足税收征收管理需要。2015年底以来，各地以落实深化国、地税征管体制改革方案为契机，不断拓展国地税合作广度深度，税收管理流程必须适应这种变化做出调整优化。此外，互联网技术的高速发展，在持续影响和改变纳税人行为习惯的同时，对现行的“单兵作战”式的税收管理流程也提出了改进和完善要求。

（四）税务组织机构设置不尽合理。我国税务管理层级较多，有总局、省局、市局、县（市）局、分局等五个层级。同时，直接从事税收管理的机构层级低。主要由基层分局（所）面向纳税人实施税收管理。此外，在组织机构设置方面，大体上属于职能模式，即按照税收管理的功能设置税务管理机构，各层级税务机关内设管理职能部门大体按税种设置，并且“上下对口”，呈现出条块分割明显的特征。虽然各地税务机关以国地税征管体制改革为契机全面开展税收专业化改革，但受制于行政管理体制改革没有整体推进等原因，不能形成整体合力，税收征管效能有待进一步提升。

四、搭建与现代税收管理相适配的税务管理组织体系的构想

（一）总体设想。遵循现代税收管理的发展规律，以满足纳税人需求为出发点，以提升税务管理整体效能和提升纳税人税法遵从为目标，重塑税务机关管理职能，优化管理流程，合理设置税务管理机构，建构协调适配、监督制约、科学高效的税务管理组织体系。

（二）基本原则。1.法定。税务管理组织体系的建构包含机构、职能、流程的调整优化，必须以税收法定原则为前提，遵循法律法规合理设定税务机关职责功能、规范设置业务流程、推动税务机构的科学重构，并以改革为契机推动国家相关法律法规的修订完善。2.协调。税务管理组织体系变革内容涉及财税体制和行政管理体制改革等方面，应围绕总体设想，结合国地税征管体制改革、财税体制改革和行政体制改革等总体规划和进程，统筹推进。3.便利。税务管理组织体系搭建应将便利纳税人办理涉税事项作为基本目标，按照中央简政放权、放管结合的工作指向和要求，优化流程设置，提高税收管理效能。4.监督。现代税收管理的基本特征之一就是体现对公权力的监督制约。应着力构建科学合理的监督制约体系，既实现对公权力及时、充分监督，又充分体现对纳税人权利的保障。

（三）主要内容。1.以税收征管体制改革为切入点，建立完善、明晰、规范的职能分工管理系统。围绕现代税收管理，充分开发运用大数据，围绕推进纳税人自愿遵从和满足纳税人多元化需求的理念和目标，明晰管理职能。科学合理的职能设置分配，是管理流程再造、组织机构变革的基础和保障。这里的职能主要指税务机关代表国家在开展税收管理活动中应被赋予的功能和职责，在宏观层面，应按照协调便利等原则，合理界定税务机关和财政部门及其他行政管理主体的职能划分，切实体现十八届三中、四中全会的简政放权、优化政府职能等精神和要求。同时，以《税收征收管理法》及其他相关法律法规的修订为契机，对税务机关、纳税人和其他相关主体的权利义务进行规范，达到职能优化、协作共赢等目标。多层级管理既是我国行政管理体制的基本特征，也是下一步改革和完善的方向。税务系统应找到与行政管理体制改革的契合点，顺应市场经济条件下政府服务职能扩大化的特征和规律，逐渐拓展和深化国地税合作成果，以分类分级差异化税收管理为主要特征，设置科学合理的层级和准确的职能定位，明确不同层级税务机关的管理重点，形成上下既相互衔接又各自独立的管理单位，共同提高税务管理整体效能；税务机关内部各职能部门的职责设定，应结合不同层级税务机关职能定位，对相关业务部门职能进行分配整合，特别是对基层税务机关税源管理、纳税服务、风险管理等部门的管理职能进行科学设定，为流程优化和组织机构改进奠定基础。

2.以税收专业化改革和相关改革为契机，推进协同高效的管理流程建设。科学合理的流程设计对税务人员职责的正确履行，税收职能的充分发挥以及组织目标的达成起着至关重要的作用，税务系统管理流程按照管理对象可以划分为以纳税人为主要对象和以税务人员为主要对象的两大流程，具体而言：

对以纳税人为主要对象的管理流程建设，应借力金税三期全面推开和税收专业化改革不断推进，着力搭建以风险管理为核心的管理流程。大数据时代市场经济的发展，催生企业的组织形式、经营方式日趋多元化，应在明晰管理职能的前提下，分析现行税收征管业务规范与现代税收管理格局下风险管理要义不相适配的规定和原因，进一步完善优化征管业务规范，确立后续管理关键节点，确定重要岗位和岗位职责，规范业务流程，通过流程设置确立风险管理机构在税务系统的核心地位，使前后台管理流程统一服从服务于组织目标，逐步实现对纳税人的税收遵从度进行科学定位以准确适用相应的管理措施，并与纳税人社会信用评价等相结合，凸显税收治理在国家治理中的基础地位。

对以税务人员为主要对象的管理流程建设，应与国家“放管服”等行政管理职能优化的设定相衔接，着力搭建系统集成的管理流程。结合现行税收管理体制，可以划分为“上下”（税务系统各层级之间）和“左右”（税务机关内部职能部门之间，以及税务机关与其他相关职能部门）两个层面的管理流程。具体来说，“上下”管理流程的搭建，应遵循监督原则，既体现上级税务机关对下级税务机关的管理引导和监督制约，又有利于下级税务机关对上级税务机关的反馈衔接。围绕风险管理的总体要求，强化税收分析职能，推动建立省局以上以税收分析发起和市局以下以税收风险应对为主的管理格局；“左右”管理流程的搭建，应遵循便利和协调原则，通过流程的构建，打破各部门各自为政的格局。同时，以国务院持续深入推进简政放权改革为契机，以综合治税为抓手，优化和拓展相关部门、机构业务衔接等方面的管理流程。在此进程中，以税务人员为主要对象的流程应服从服务于以纳税人为主要对象的流程搭建需要，同时将“互联网+税务”的管理理念与管理流程的重塑有机融合，充分体现税收管理现代化对税务机关的职能定位转换的要求，努力建构内外贯通、动态开放的管理流程。

3.以经济社会发展变革对税务管理总体要求为依托，建立健全税务管理监督制约体系。大数据时代，纳税人组织形式和经营方式多元化以及商事制度改革后纳税人数量快速增长的态势，对税务管理提出了全新的挑战。十八届六中全会也对新形势下强化党内监督及社会监督提出了明确具体的要求。税务监督作为税收固有的监督职能，其基本的特征就是与税收征收管理紧密相连。①敖 汀：《试论税务监督》，《辽宁经济技术学院学报》，2007年第1期。因此，加快建构科学合理的监督制约系统，方能有效应对社会经济发展对税收管理提出的要求和挑战，具体来说，一是健全税务管理权力的监督管理。以税收法治机构建设为统领，赋予税收法治机构税收执法管理、监督和综合协调，税收争议预防处理、法治意识和能力培育保障等综合职能。与此同时，科学定位监察、巡视等部门职能，减少职责交叉，加强部门间协作，建立科学合理的税务管理权力运作监督体系，推进科学、民主、依法决策。二是整合政策执行管理。大数据时代，经济全球化必然带来税收政策复杂化，加大了税务管理和监督的难度，应逐渐改变目前按税种管理税收政策的格局，以风险管理需求为核心，以提升管理效能、优化纳税服务为目标，在一定程度、范围内整合税收政策管理职能，逐渐建成高效顺畅的政策执行和反馈机制，为征管变革奠定坚实基础。三是优化流程监督。以风险管理流程优化为支撑，根据不同层级管理、执法部门和岗位的权力、职责清单，确立权力监督的关键节点和相应的监督方式，并依托金税三期全国推广的有利条件，将风险管理的节点、条件和应对方式嵌入金税三期和相关管理软件中，不断强化内控机制建设，进一步完善税务风险监督体系。

4.以行政体制改革为助推器，推进税务组织机构变革取得新突破。税务组织管理体系的变革成果主要体现在税务机构的调整和优化。彼得·德鲁克曾指出：组织的目的是解放和动员人的能力，而不是取得和谐、对称的一致。税务系统应积极回应社会主义市场经济发展对税务系统职能转变的新要求，以行政体制改革逐步推进为契机，结合不同层级税务机关职能定位，突破“职责同构”的约束，逐渐建立完善与纳税人模式结合的税务组织机构模式。结合我国国情，可采取做实县局、虚化市局、做优省局、做强总局的总体思路开展。

一是做实县局。税务系统职能转变以及管理流程优化通过纳税人需求的传导机制，都最先体现在县级税务机关。因此，这是组织机构变革的基础，也是组织机构变革中最重要的一环。应按照满足风险管理和强化县局对税务管理局指导的原则，压缩县（市、区）税务机关非管理部门、整合相关管理职能部门，在数据大集中的基础上，以实现纳税人满意和提升纳税遵从为基本出发点，按照分类分级管理的原则，推进税务管理（分）局进一步减并，发挥管理的规模优势，将行政管理资源在县（市）区局和分局（所）之间合理配置，渐次实行扁平化管理，提高管理效能。

二是虚化市局。基于互联网时代数据整合、信息共享的特征，市级税务机关的组织架构应体现逐渐弱化其职能的趋势。以强化分析、规范管理为目标，设置风险管理机构，并以此整合各税种管理部门。以应对纳税人救济和提供优质服务为目标，保留政策法规部门和纳税服务部门。凸显监督制约综合功能，将涉及巡视、审计、监察等职能进行整合，设置独立的综合监督机构，有效实施综合监督；推进大企业管理机构实体化。

三是优化省局。省一级税务机关作为总局与县市局沟通的中心环节，组织机构应进一步优化，以规范优化纳税人服务功能为导向，不断加强纳税服务机构和数据信息中心机构一体化建设；按照提升税收遵从和纳税人满意度两个基本目标设置专门的风险管理组织机构，实现风险管理的“中枢”功能；优化大企业和国际税收管理部门的设置，推动开展税种管理部门的减并整合；加强税务稽查机构集约化建设，按区域、类别等整合市级稽查机构。同时，以国家产业布局调整为契机，推动税收区域合作不断升级，深入开展与京津冀一体化等产业集聚区设立相匹配的区域税收合作，并以互联网、大数据为支撑，探索按大区（经济带）虚拟设置税务机关，使“服务深度融合，执法适度整合，信息高度聚合”在区域合作中充分发挥作用。

四是做强总局。总局层面组织设计应充分体现行政管理体制改革、财税体制改革和其他相关改革的综合要求，加强政策法规、收入规划、纳税服务等与财政及其他政府职能部门、社会组织团体衔接的内设机构的开放性建设，在持续推进国地税广泛深入合作的基础上，最大程度降低征纳成本、充分发挥社会管理整体效能。

[1]斯蒂芬.P.罗宾斯，玛丽.库尔特.管理学[M].李原，孙健敏，黄小勇译.北京：中国人民大学出版社,2012.

[2]朱光磊.现代政府理论[M].北京：高等教育出版社,2008.

[3]朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社,2008.

[4]解学智，张志勇.世界税制现状与趋势[M].北京：中国税务出版社,2014.

（责任编辑：启明）

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2095-1280(2017)02-0001-05

李 红，女，河南省南阳高新区国家税务局干部,首批全国税务领军人才培养研修班学员。