整合式吸纳：在华境外非政府组织管理的机制创新及其实践

赵 环，高 丽

（1. 华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237；2. 上海高校智库社会工作与社会政策研究院，上海，200237）

整合式吸纳：在华境外非政府组织管理的机制创新及其实践

赵 环1,2，高 丽1,2

（1. 华东理工大学社会与公共管理学院，上海，200237；2. 上海高校智库社会工作与社会政策研究院，上海，200237）

《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》将境外非政府组织在华活动纳入法治轨道。然而，该法在回应境外非政府组织合法性困境的同时，存在着实施细则欠缺、管理理念滞后、人才储备有限、监管难度升级等现实问题，这与长期以来坚持以管控为本位的管理体制密不可分。结合新的历史形势，尝试提出从管控为本的管理取向迈向一种整合式吸纳取向，应成为政府对在华境外政府组织进行管理的机制创新。在此基础上，提出以法治化建设为管理基石、柔性化行政为管理手段、社会化治理为管理创新“三位一体”的实践路径，促进在华境外非政府组织健康有序发展。

整合式吸纳；境外非政府组织管理；法治化建设；柔性化行政；社会化治理

境外非政府组织的在华活动，有利于我国科技、民生、公益等事业的发展，对我国社会组织培育以及社会治理方面产生了积极影响；但也有少数组织以非政府组织名义从事违法活动和政治渗透，给我国的国家安全和社会稳定带来了一定的威胁与挑战。长期以来，我国并无针对境外非政府组织的专门立法，导致执法难度加大；同时，也使得在华规范活动的境外非政府组织遭遇到身份模糊、支持不足等合法性困境。2016年4月28日，十二届全国人大常委会第二十次会议通过《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称《境外非政府组织境内活动管理法》)，并于2017年1与1日起正式实施。该法共7章54条，包括总则、登记和备案、活动规范、便利措施、监督管理、法律责任和附则等多项内容，体现了保障和支持境外非政府组织在我国境内依法开展活动的指导思想，明确了境外非政府组织可以在经济、教育、科技、文化、卫生、体育、环保等领域以及济困、救灾等方面开展有利于公益事业发展的活动；同时，也严格规定境外非政府组织在我国境内不得从事或者资助营利性活动、政治活动，不得非法从事或者资助宗教活动。[1]该法的出台，使得在我国合法开展活动的境外非政府组织获得了正式的合法性身份，在其权责边界、法律保障等方面得到了明确的厘定，也为依法惩处以非政府组织名义从事违法犯罪活动的行为提供了执法依据，标志着我国对境外非政府组织管理的全面升级，具有重要的里程碑意义。同时，也应该客观地认识到，在一部法律正式面世之后，完善执行系统过程的艰巨性。可以预见，境外非政府组织的管理工作将是一项具有长期性与复杂性的系统工程。基于此，本文试图从《境外非政府组织境内活动管理法》出台之后面临的一系列艰巨的任务和挑战为切入点，重新思考当前在华境外非政府组织的管理机制及其实践逻辑，并尝试提出一种新的替代性解释范式及可能的行动路径。

一、《境外非政府组织境内活动管理法》出台后面临的多重挑战

(一)配套的司法解释与实施细则相对滞后

《境外非政府组织境内活动管理法》的颁布，使得我国对境外非政府组织的管理实现了从无法可依到有法可依的转变，原有的合法性困境得以解决。该法界定了境外非政府组织的概念内涵，对其在华境内活动的登记备案、活动规范、便利措施、监督管理以及法律责任等方面作出了表述，[1]基本形成了管理境外非政府组织的制度框架，大大提升了依法监管的现实可行性。但是，就该法的执行层面来看，目前还缺乏明晰的司法解释、实施细则及行动指引，也存在法律位阶不高、涵盖面不够、操作性不强、且相关条款彼此缺乏衔接等问题。如该法指出“国务院有关部门和单位、省级人民政府有关部门和单位，是境外非政府组织在中国境内开展活动的相应业务主管单位”，并规定境外非政府组织在境内开展活动同时受到登记管理机关和业务主管部门的双重监督管理。[1]该法并未指明具体的业务主管部门且对职责的规定比较模糊，加上境外非政府组织的特殊性、涉及领域及服务内容的繁杂多样性，有可能在实际工作中出现“踢皮球”“监管缺位、越位、错位”等现象。

(二)“刚性执法”理念亟待转变

长期以来，在传统社会管理体制下，我国对社会组织包括境外非政府组织的监管，主要偏重于单一的刚性执法方式。负责监管的登记主管部门和业务主管部门大多采用单一管控式行政管理手段，有时甚至还出现“运动式执法”、“粗暴执法”和“简单执法”等问题。[2]《境外非政府组织境内活动管理法》中明确规定，县级以上人民政府公安机关和有关部门在各自职责范围内对境外非政府组织在中国境内开展活动依法实施监督管理、提供服务。[1]在此形势下，公安及其他政府部门将面临全新的任务要求，必须及时转变工作作风、执法手段、管理模式，以新的形式、新的面貌、新的策略投入到具体执法工作中。

(三)以公安为核心的监管部门缺乏专业人才储备

《境外非政府组织境内活动管理法》中明确规定，公安机关作为境外非政府组织的登记管理机关，要为其开展境内活动提供必要的服务与指引。[1]目前，尽管公安队伍的文化程度、执法水平、综合素质等日渐提高，工作能力显著增强，但是大部分公安干警的工作职责主要集中于维护国家安全和社会秩序，对于非政府组织层面的相关事宜并不熟知甚至较少触及，因而在该领域的专业知识与技能储备明显存在不足。特别是，由于境外非政府组织的“涉外”背景及特殊性，如果执法人员对某些问题拿捏不准、处理失当，就很有可能导致“国际风波”并使工作陷入被动。对此，如何优化专业人才队伍、增强多重知识储备、提升执法专业性，仍需进一步加以考量。

(四)传统监管手段和技术亟待加速升级

近些年来，境外非政府组织在华发展正在逐步走向成熟化和本土化，与境内组织的合作形式也日趋多样化，并越来越多地参与到我国社会建设的各个领域中。境外非政府组织在华发展已呈现出多元化发展趋势，[3]如注重与国内维权问题相结合，注重与本土民间组织相结合，注重与新型阶层相结合，注重与西方价值观传播相结合，注重与新媒体、新技术相结合等。面对这些新的挑战，有关部门的监管难度显著升级，只有创新运用各种技术手段，才能实现对境外非政府组织在华活动的有效引导与监管。

二、管理机制的新视角：从管控到整合式吸纳

自改革开放以来，我国经济领域和社会领域的改革在持续深入，以社会团体为代表的社会力量得以迅速发展壮大，而原有的国家与社会关系也相应地发生了重大改变：国家由原先的“全能主义”治理模式逐渐向“威权主义”治理模式转变，并开始朝向斯密特(Schmitter)所称的社会法团主义模式[4]发展，而合作治理也日渐成为一种主流的社会治理模式。这样的发展势态，必然为包括境外非政府组织在内的社会团体的蓬勃发展带来一定的机遇与挑战。当前，我国对社团管理政策正逐步实现从放任到控制、从以非常规力量管理为主到以法律治理为主、管理重心从中央向地方转移等的转变，由此形成的管控体制背后实际蕴含了一种监护型控制的总体逻辑[5]；而针对在华境外非政府组织的管理似乎也呈现着相似的管控思维：从“不承认、不取缔、不干预”的三不政策[6]到双重监管，以及基于差异性特质的分类管理[7]到目前以法律为本的法治化治理，逐渐为境外非政府组织的合法化、制度化、规范化管理提供了依据。然而，我国政府对于境外非政府组织的管理机制仍然处于一种管控取向的策略模式，这种取向强调境外非政府组织与中国政治、经济、文化和社会的不可契合性。事实上，越来越多的境外非政府组织在华从事着与社会发展、社会公益、环境保护等议题相关的活动，且在社会组织培育、社会救助、社会治理等方面发挥着日渐突出的作用及影响。因此，如何重新认识并建构政府对境外非政府组织的监管逻辑，引领境外非政府组织管理机制的优化升级，是理顺政社关系、推进社会参与、创新社会治理的重要命题之一。

既有文献的理论与实证研究，对于建构中国政府与境外非政府组织关系的分析逻辑、优化对境外非政府组织的管理机制具有重要借鉴意义。从国内现有研究来看，“公民社会”与“法团主义”两大视角主导了社会组织与国家关系领域的研究，两者试图在“国家与社会”的二元框架中理解社会组织，并围绕其在此框架中的具体位置对二者关系展开探讨。与“公民社会”和“法团主义”模式所不同的是，康晓光等人建立的概括国家与社会的关系“分类控制体系”[8]模式，而该模式实为国家实现对社会全面监管的行动策略。在此基础上，康晓光又进一步提出了“行政吸纳社会”的概念，认为国家采取“社会的方式”进入社会，在社会自治不断扩大的过程中成功地重建了行政控制，从而形成了基于国家与社会相融合的行政吸纳社会的制度模式，以实现对社会组织的进一步监管。[9]而后，又有学者提出以“利益契合”为核心概念的分析框架，强调国家与社会的利益契合程度决定了国家对社会组织选择支持还是限制，这与转型期国家的主导地位和较高的自由裁量权有关。[10]由此可见，政府对社会组织的控制需求先于发展需求，这种控制需求是更为根本性、更具优先权的需求。[11]对此，有学者指出，当前政府对社会组织的监管逐步转向控制与赋权兼备，社会组织管理制度框架整体上日渐呈现出去政治化的现象。[12]然而，就境外非政府组织的管理而言，由于境外非政府组织所具备的身份特殊性，必然需将政治因素纳入管理机制考量的范畴内。就目前来看，境外非政府组织虽具备进行专业和组织发展的无限潜力，但政府对其的赋权策略很大程度上受到政治环境的限制，甚至容易发生赋权停留于表面的情况。

综上所述，无论是对境外非政府组织所采取的管理机制，还是既往文献中境外非政府组织监管方面的研究，都体现出一种依托于冲突论范式指导下的管控取向，这种管控取向具有赋权不足、放权有限的特征，政府与境外非政府组织之间的关系仍然属于冲突多于融合，二元对立关系明显。基于此，本文尝试提出一种替代性解释范式，即强调合作治理范式下的吸纳与整合，这里的合作治理并非完全地信任和放任，而是一种基于国家法制化基础上所进行的整合式吸纳。所谓“整合式吸纳”，就是在秉承国家与社会相互融合范式的前提下，推进政社双方的良性合作，并从法治化、柔性化和社会化三个维度入手，在将境外非政府组织纳入合法化、制度化管理路径的同时，充分发挥其专业服务及潜在优势，从而逐步将其吸纳并整合至社会建设的治理结构之中，以推进我国社会组织培育、社会治理创新以及共享发展型社会构建的进程。同时，借助整合式吸纳这一体制机制创新的引领，科学、理性地加强在华境外非政府组织管理，将会对我国社会思想文化及意识形态安全产生积极作用，有助于丰富社会主义社会思想文化和意识形态的当代内容，有助于回应改革开放实践提出的社会重组和社会建设等重大理论问题，更有助于增强中国特色社会主义核心价值体系的显著包容力。此外，这样一种视角转换，在助力于摒弃在华境外非政府组织必定存在意识形态或政治渗透风险的绝对化观念之余，也能够通过吸纳与整合双重并举的体制机制，逐步实现对在华境外非政府组织优势的有效引导及其资源的充分发掘。

三、管理实践的路径优化：“三化并举”

只有建立健全执法监管体系、厘清各主体的权责义务，才能切实将管理与服务落到实处。本文基于前述提出的整合式吸纳机制，尝试提出法治化建设、柔性化管理、社会化治理“三位一体”管理机制作为全面推进在华境外非政府组织管理制度创新的具体实践路径。

(一)法治化建设：境外非政府组织管理的基石

中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，并从法治上为落实全面深化改革的顶层设计提供可靠保障。[13]法治作为党和政府治国理政的基本方式，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要依托与必然选择。[14]当前，在全面深化改革的现实背景下，加强对境外非政府组织的监管，必须要坚持立法先行，充分发挥法律制度的规范、引领及推动作用，以促进其在华健康有序运行。我国现有境外非政府组织数量持续增长，类型日渐多样，广泛活跃于赈灾救助、环境保护、医疗卫生、权益保护、教育培训等社会服务领域，其在培育国内民间组织、推动经济社会发展、改善民生方面发挥着积极作用，已成为我国经济发展与社会建设的重要合作伙伴。因此。《境外非政府组织境内活动管理法》的实施，一方面要加强与境外非政府组织的合作，赋予境外非政府组织合法地位与相关权益，实现从“事实承认”到“法律承认”的身份转变；另一方面，也应强化政府部门、非政府组织及社会公众的法治思维，运用法律手段预防与干预非政府组织可能进行的不当活动，维护社会稳定与公共利益。

然而，由于我国地域广阔、民族多样、经济社会发展不平衡，尤其是社会公众法律意识、法治思维存在显著差异，所以在制定法律时，必须要同时兼顾指导性、全面性、原则性、统一性等多重要求，确保该法具有足够的张力和包容性，以达至法治的统一，为实现对境外非政府组织的整合式吸纳做好基础保障。在这种情况下，法律的制定不免出现内容高度概括、条文简约、职责功能模糊、可操作性不强等情况。这给法律法规的具体实践带来了一定的限制与困扰。因此，加快制定与法律相匹配的具体实施细则至关重要。政府首先应建立健全境外非政府组织入境及其活动的备案登记、行为规范、权责义务、准入和退出机制、财务审核、监督机制等内容，从而形成一套系统全面、条块清晰的制度体系；其次应明晰具体责任主体及其相应的权责义务，尤其是明确具体的业务主管部门，更为重要的是要清晰划分登记管理机关和业务主管部门双方各自所具备的监管职责和权力边界，加强协同互助与合作交流，避免责任推诿、内在冲突、多头执法等现象的出现；最后应有针对性地引导境外非政府组织及其他相关组织清晰把握并践行法律规范，全面配合政府部门的各项管理工作，维护自身合法权益，力求在华稳步发展。

(二)柔性化行政：境外非政府组织管理的手段

所谓柔性化行政，是指在行政管理过程中，采用非硬性手段来落实行政管理行为，并在原有监管基础上增加政策指引和服务保障的内容，减少强制性行政命令，这是对刚性管理模式的有效补充与完善。柔性化行政管理的兴起，一方面源于以人为本的理念、法律的正当性理论、行政法中的可接受性理论和平衡理论以及公共管理中的协调理论的理论支撑，[15]同时也是创新社会治理视阈下对行政理念转变、行政能力提升的新要求。不少国家已经开始采用更为柔和、灵活、多样的方式加强对社会与经济的引导与调整。如德国、法国、日本等国政府均曾在制定经济计划和产业政策、发布行政信息、提出经济调整建议等方面妥善运用协商性、指导性、支持性手段，且成效非常显著。近年来，菲律宾政府也将柔性管理运用于非营利组织行业自律准则公约的制定层面，并将其视为政府监督非营利组织、促进非营利组织的自我管理的有效方式。[16]运用柔性化行政的手段对境外非政府组织进行管理，既能够克服刚性执法中的形式单一、内容僵化、手段机械等现实问题，也有利于实现善意的行政监管与硬性管理手段的统一，推进政社良性合作。具体对策有两点。

第一，注重管理手段与执法理念的双重改变。作为境外非政府组织的登记管理机关，公安部门在原来的社会管理体制下，队伍中长期存在“刚性维稳”的执法理念，在新的工作领域中必须更替为柔性管理的思路。也就是说，公安部门在履职过程中要逐步养成“科学调研、系统了解”的工作习惯，兼顾服务保障和监督管理双重职能，与境外非政府组织建立起良性互动的关系；同时，增加政策指引和支持服务，减少强制性命令，积极引导境外非政府组织完成相关登记备案工作，合法开展业务活动。这有利于加强对境外非政府组织及其境内活动的管理，提高行政效率，增强行政正当性；也有利于促进公安部门管理方式和执法理念的转变与升级；同时，对于优化政社互动关系、推动本土社会组织发展、加强国际交流与合作等均具有重要价值。

第二，加快落实专业人才教育培养机制。《境外非政府组织境内活动管理法》明确指出，公安机关要为境外非政府组织开展活动提供必要的服务与指引，[1]因此应尽快、切实建立公安内部相关人才培养与储备计划；不仅要针对职能处室的人员进行业务指导与专业培训，解析相关法律法规、配套制度、实施细则，强化其依法行政、依法履责的能力，提升法治思维与水平，也要增强广大公安干警对境外非政府组织发展与治理等方面的知识储备。同时，公安部门可以考虑招聘与非政府组织管理相关专业(如社会工作、社会学、公共管理等)的高校毕业生加入执法队伍，还可聘请相关领域的学者作为顾问，从事专业咨询与督导工作，向公安部门提供多层面的理论支持与业务指导。此外，长期以来，由于国内的非政府组织在民政部门登记并接受管理，民政部门在长期工作中积累了丰富的工作经验。在当前国内非政府组织与在华境外非政府组织互动频繁的趋势下，公安与民政系统应共同搭建一个“有序分工、规范合作、协同互助”的工作平台，携手致力于境内外非政府组织的管理与服务。

(三)社会化治理：境外非政府组织管理的创新

全球的现代化进程揭示了这种一个基本事实：社会的自组织化程度越高，其稳定性就越强，社会活力就越大，社会管理的难度系数就越小。[17]当前，从我国社会建设的必然趋势来看，无论是提升党的执政能力、降低社会管理成本，还是提高居民的社会福利水平、满足居民的多样化社会服务需求，均应按照社会建设与发展的必然规律，通过社会体制的改革，转变政府职能，大力培育和发展社会组织，扎实推进专业化社会服务，促进政府、非政府组织、市场等多主体共同参与的合作治理。本文所倡导的社会化治理，是指倡导一种推进非政府组织治理的创新实践，注重多元主体的民主参与，推动境外非政府组织乃至整个社会组织行业的健康有序发展。运用社会化治理来加强对境外非政府组织的管理，乃是实现整合式吸纳的重要方式，一方面需要促进、提升境外非政府组织的公信力建设，建立、健全境外非政府组织的社会问责机制；另一方面还要搭建起多主体共同参与的监督平台，深化境外非政府组织与政府、市场以及社会公众的多元互动，从而真正将境外非政府组织的力量纳入道社会建设的治理结构之中。具体对策有两点。

第一，全面推进在华境外非政府组织的公信力建设。无论境内还是境外非政府组织，公信力均为社会组织的灵魂所在，是社会合法性的基础来源，也是衡量组织建设成效的重要因素。一般而言，良好的社会公信力将使组织获得更多的社会认可与资源支持。由于境外非政府组织的宗旨传统、价值理念、资金来源等复杂多元性，进入我国境内后势必面临着文化、语言、理念等多方面的适应，也需要社会公众对其工作效果的承认与肯定。也就是说，境外非政府组织在华公信力建设的首要任务就是本土化的有效嵌入，实现快速适应中国经济、社会及文化环境、与各社会主体建立良好互动、提高社会认可程度。另一方面，政府部门及境内社会组织应秉持开放、包容、接纳的态度，在法律法规的框架下，积极引导、支持境外非政府组织明晰在华使命、完善内部管理、规范行为活动、增强本土服务能力、健全信息公开制度等，促进境内外非政府组织的合作与互动，共同致力于社会建设与公益事业的发展。

第二，积极搭建多社会主体协同参与的互动平台。不可否认的是，少数境外非政府组织受制于资金提供者的诉求，使得其行为可能偏离“非营利性”、“非宗教性”和“非政治性”的宗旨。[18]而原有的政府单一监管模式过多仰仗行政力量，执法手段单一，执法成本高昂。因此，政府应积极构建由社会公众、大众传媒、社会组织、政府、市场组织等多主体参与的监管平台：首先，应凝集相关主体对于社会组织规范运营、守法活动的共识，建立多样、多元的信息流通渠道，以便行业内部以及政府部门系统、全面地掌握境外非政府组织活动情况，及时发现可能存在的异常行为，快速跟进处理，保障公共利益；其次，积极发挥大众传媒作为“社会的眼睛”的作用，充分发挥舆论影响的效应，正确引导公众认知。再次，由于在华境外非政府组织的信息统计还不够完备，尤其是动态数据与社会评价方面的信息统计存在明显不足，因此建立集了解行业动态、捕捉行业热点、完善行业信息、引导舆论风向、调查组织声誉、评估运作效果、排查体制漏洞等功能于一体的数据信息服务平台就显得尤为重要。对于此项工作的开展，政府宜动员、支持社会力量，比如第三方组织的积极参与；最后，应鼓励国内社会组织积极走出国门，积极表述“中国声音”，参与全球公益圈的互动，促进国际交流与合作。

从根本上来看，境外非政府组织的进入我国境外开展业务活动，是改革开放日趋深化、民主法治逐步健全及社会结构转型升级的必然产物。从这个意义上讲，《境外非政府组织境内活动管理法》的出台，标志着一个新的起点。在新的历史发展形势下，本文所提出的从管控为本的管理取向迈向一种整合式吸纳取向的解释范式及其所蕴含的“三位一体”的实践路径，将为政府对在华境外非政府组织管理的机制创新提供新的可能。借助整合式吸纳的内在实质及行动逻辑，本文力图从法治化、柔性化和社会化三个维度出发，通过发挥法治化建设的基础作用、柔性化行政的管理功能以及社会化治理的创新机制，逐步强化对境外非政府组织的有序监管，并积极推动各主体间的良性互动、拓展工作空间、提升服务成效，从而进一步发挥其在我国社会建设中的积极作用。需要指出的是，整合性吸纳这一分析框架的有效性尚需更多具体实践案例、经验研究加以论证和完善。

[1]十二届全国人大常委会第二十次会议.我国出台境外非政府组织境内活动管理法[EB/OL]. (2016-04-28). http：//news.xinhuanet.com/legal/ 2016-04/28/c_1118765535.htm.

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(文字编辑：徐朝科 责任校对：贾俊兰)

An Integrated Absorption: Mechanism Innovation of Foreign NGOs Management and Its Practice

ZHAO Huan1,2, GAO Li1,2
(1. School of Social and Public Management, East China University of Science and Technology, Shanghai, 200237, China; 2. Institute of Social Work and Social Policy, University Think Tank of Shanghai, Shanghai, 200237, China)

It is the promulgating of Management Act on Activities within the Territory of Foreign NGOs that brings the foreign NGOs activities in China into the legal orbit. However, in response to the plight of the legality of foreign NGOs, meanwhile, there are some practical problems, including lacking of implementation details, obsolete the management concepts, limited talent and the upgrading of difficulties in monitoring and so on, which is inseparable with the long-standing management system based on regulation. Combined with the new historical situation, this paper attempts to present a shift from the control-oriented management toward an integrated absorption, which should become a mechanism innovation in the management of foreign NGOs. And on this basis, the paper proposes the trinity of practice, that is, construction of legalization as an administrative building, flexible administration as an administrative method and social governance as an administrative innovation, to promote the healthy and orderly development of foreign NGOs in China.

integrated absorption; government management of foreign NGOs; construction of legalization; flexible administration; social governance

C916

A

1671–623X(2017)02-0058-06

2016-12-16

■ 基金课题：国家社会科学基金重大项目“社会治理背景下我国社会工作行动本土化理论框架与实践体系研究”(16ZDA084)。

赵环(1976— )，男，汉族，华东理工大学社会与公共管理学院副教授，上海高校智库社会工作与社会政策研究院研究员，博士；主要研究方向：社会工作实务与督导，社会组织，社会建设与社区服务。

赵环，高丽. 整合式吸纳：在华境外非政府组织管理的机制创新及其实践［J］.社会工作与管理，2017，17(2)：58-63.