深圳社会工作立法探究

李晓凤，林佳鹏，龙嘉慧

（深圳大学心理与社会学院，广东 深圳，518060）

深圳社会工作立法探究

李晓凤，林佳鹏，龙嘉慧

（深圳大学心理与社会学院，广东 深圳，518060）

梳理了“嵌入性发展模式”下深圳社会工作职业化的发展历程及困境。深圳应率先试点社会工作立法，以回应职业化中面临的发展路径单一、去专业化、人才流失等问题。深圳社会工作立法非常必要，其基本思路是：以政府为主导，由民政局牵头自上而下推动社工师立法；立法过程应注重“专家参与和民间参与”并重；以制定社会工作法为最终目标；借鉴国外经验确立社会工作法规基本框架。其形成路径为：在现行民政法规基础上“改立废”；对境外社工法规进行移植；对现有社会政策进行法律化改革。

社会工作；社会工作立法；职业化；深圳社会工作

社会工作既是一门专业，又是一项职业。在我国社会工作职业化快速发展的深圳，社会工作仍处于半职业化阶段。当社会工作职业无法完成其职业化进程时，直接的影响是职业发展的空间和功能受限，间接的影响是社工专业化与人才队伍建设受阻。从世界各地社工职业化的发展经验看，在职业立法相对完善的国家和地区，其社工的职业化水平也较高。本文基于当前深圳社工职业化的问题与挑战，探讨深圳率先试点社会工作立法的必要性、基本思路与形成路径。

一、“嵌入性发展模式”下深圳社会工作发展历程

2007年9月30日深圳市委通过了《关于加强社会工作人才队伍建设推进社会工作发展的意见》及七个配套文件（简称“1+7”文件），并于10月26日正式印发，标志着深圳社工服务的起步及深圳社工职业的确立。

深圳社会工作发展采取的是政府购买、社会运作的“嵌入性发展模式”。“嵌入性发展模式”指社会工作作为一项制度是从体制外切入，它将嵌入现有的公共服务和社会管理架构之中开展专业服务，并逐渐成为整个社会结构的有机组成部分。由于此种管理架构具有很强的行政性、层级性和自上而下的特点，这与专业社工发挥作用的自由空间差异较大，故专业社会工作只能在嵌入中推进。[1]

笔者以“嵌入性发展模式”为框架，从三个方面分析深圳社工职业化现状，发现其主要有三个特点。一是人员的嵌入。深圳第一批岗位社工主要嵌入到了工、青、妇、民政等实际社会工作系统，社工作为用人单位中的成员，接受用人单位的管理以及工作模式；同时，还需要保持社工专业的独特性。二是制度的嵌入。在宏观层面，随着社会福利制度的不断发展，不少社会福利制度都囊括了专业社会工作内容；在微观层面，社工在政府部门、事业单位与社区等环境中开展专业服务，必将受到行政性的工作制度、人力资源管理制度及财务制度等的影响。三是服务的嵌入。这是深圳社工最为强力的嵌入方式。虽然用人单位多年的工作模式和行政性工作内容，致使社工面临较多的行政工作和“去专业化”的风险，然而在行政性工作中运用社工手法时有发生，专业社工在行政压力下正在寻找自己的发展空间。

在“嵌入性发展模式”的推动下，深圳社工的发展可以分为四个阶段。第一阶段是试验探索时期。这一阶段包括了政府组织相关人员赴上海和香港开展相关调研，并制定了1+7文件。随着1+7文件的出台，2007年市民政局开始通过政府购买服务的形式，向社会工作服务机构购买社工服务，首批社工分布在全市不同机关单位37个市级岗位。第二阶段是大规模购买时期。2008年开始，深圳市政府在全市范围内大规模购买社工服务，新增社工岗位439个。2009年深圳市出台了社工岗位设置规定，一方面，通过“一学校一社工”“一医院一社工”等形式对服务对象比较集中的场域统一设置社工岗位；另一方面，对分散的特定人群按比例设置社工岗位，如吸毒人员70∶1，社会矫正人员70∶1，问题青少年70∶1等。[2]截至2011年，深圳市购买社工服务岗位1 459个，基本实现了各领域社工服务岗位的全覆盖。第三阶段是项目化时期。随着社工队伍的不断壮大及服务岗位覆盖率的提升，个别社工机构寻求思路转变，进行社会服务项目的研发和创投，社工小型专项服务项目开始出现。项目化运作的风潮从社工机构吹向了政府。2010年，深圳市政府决定启动社区服务中心项目购买，社工服务大规模向项目化运作转移。第四阶段是多向发展时期。近几年，深圳市社工机构不断探索多元化的发展路径。多元主体参与的综合型大项目、社会企业、社企合作自营项目以及政社企综合服务平台或项目等创新形式陆续出现，深圳市社工发展走向多元化。

经过10年的发展，深圳在社会组织培育、社会工作人才建设以及社工服务质量上成果丰硕。据统计，截至2015年底，深圳共有枢纽型社工组织13家，服务型社工组织142家，持证社工人数8 304人。同时，社工服务已覆盖全市各区、街道和社区，累计通过1 500个岗位及近400个项目以及668家社区服务中心，为老年人、残疾人、青少年、妇女儿童、劳务工、病患者及家属、禁毒人士、矫正人士等14个领域的服务群体开展专业社工服务。[3]

二、深圳社会工作职业化的困境

社会工作的发展离不开专业化和职业化。“职业化”是指一种职业逐步形成并被社会认可的过程，具体可表现为一种兼职、免薪的志愿活动逐步发展成为一种专职、受薪的工作。社会工作职业化则是指社会工作被社会认定为一种专门的职业领域，能够实现专业理念和价值并获得专业化发展的过程。[4]换言之，职业化是连接社会工作价值、知识和技巧于实践的重要途径。从国际的一般认识来看，职业化的内涵至少包括四个方面：一是职业资质，二是职业体能(亦可称作职业能力)，三是职业意识，四是职业道德。从目前学术界对社会工作职业化的定义来看，社会工作职业化定义突出了职业的定位、专业性和认同这几个元素。王思斌认为，当前我国存在实际社会工作和专业社会工作两种性质的社会工作，因此也就存在两种类型的社会工作职业化，即实际社会工作者的身份转换型职业化与社会工作毕业生的专业支持型职业化。[5]

深圳社会工作职业化起步于政府1+7文件对社会工作作为一种职业的确立。随后，在深圳社会工作者协会落实1+7文件的要求以及开展社会工作者培训、注册登记和年度复核和制定行业规范等工作的促进下，深圳社会工作的职业化得到了进一步发展。不仅如此，随着社工服务的不断铺开，社工的社会认同度得到提升，这也是社会工作职业化的重要推动力。不能忽视的是，社会工作协会的继续教育培训、深圳社工学院的成立以及全国各所大学提供的MSW教育等都为深圳社工继续教育、专业化水平提升、职业化进程促进做出了一定的贡献。

在深圳社会工作职业化的历程中，多方力量在共同助推着深圳社工职业化发展。但在“嵌入性发展模式”下的深圳社工职业化亦面临四方面困境。

其一，社工职业认同度不高。专业社工在深圳的发展时间很短，诸多居民对社工的知晓度和认同度较低。其中最为突出的现象是，人们将专业社会工作与实际的社会工作（如居委会工作、志愿服务）相混淆。然而，专业社会工作是一门专业和职业，是价值、知识、技术的统一，其核心在于协助服务对象解决复杂的问题，实现助人自助及促进社会和谐，这是实际社会工作不具备的。

其二，行政化与去专业化的威胁。嵌入性发展模式带来的制度、人员、服务的多重嵌入，使得社工服务行政化问题严重。在实际工作中，因法律并未对社工专业身份加以认定，使社工面对“多个行政性婆婆管家”，并与用人单位形成了一种“伙计关系”，在此种工作环境下，用人单位将大量的行政工作强加给社工，导致社工的专业服务空间被挤压，社工专业化水平难以彰显，“专业服务的不可取代性”逐渐被消解。

其三，社工流失率高，队伍稳定性不足。数据显示，2015年深圳在岗社工流失共796人，流失率达18.08%，虽然比2014年的22.2%下降了4.12个百分点，流失现象有所缓解，但值得注意的是，因社会工作者整体薪酬水平缺乏市场竞争力，无法通过薪酬竞争优势引进优秀人才提供服务，加之晋升路径较少等诸多原因，88%的社工选择不再从事社工行业，[6]致使社工行业呈现出“去专业化”的职业危机。

其四，社工职业发展路径较为局限。深圳社工服务均由契约型的民办社工机构提供，政府的社会工作岗位并未向专业社工开放，且未将社会工作者纳入事业编制，致使社工只能在民间机构从业，无法被纳入政府服务体系的编制中。从国外经验看，社会工作民间化及行政事业编制的多元发展路径有助于社会工作在政府与民间机构之间建立系统的、反应灵敏的及整合的服务体系，有助于提升社会工作服务的效率和质量。

三、深圳社会工作立法必要性、思路及路径探索

(一)深圳社会工作立法的必要性

法是由国家制定或认可并由国家强制力来保证实施的具有普遍效力的规范性文件。[7]深圳探索先行立法，离不开我国社会工作发展的整体环境。

自中国共产党的十六届六中全会以来，我国社会工作环境与人才建设均得到了迅速发展。2010年6月，中共中央、国务院印发的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》将社会工作人才列为与党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才、高技能人才、农村实用人才并列的第六类人才，提出到2020年社会工作人才总量达到300万的发展目标；[8]2012年4月，中共19个部委和群团组织联合发布的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》提出，要“进一步加强相关法制建设，推动社会工作立法，制定社会工作专业人才管理条例”；2015年3月，全国两会上李克强总理在政府工作报告中首次提及发展专业社会工作，表明社会工作作为社会建设的专业方法被国家高度重视，社会工作的发展将拥有更加宽阔的舞台。[9]

目前，我国虽然没有一部专门的、统一的针对专业社会工作的法律，但涉及专业社工的法律已经出现。比如，2006年颁布的《社会工作者职业水平评价暂行规定》首次将社会工作者纳入专业技术人员范畴[7]；《家庭寄养管理暂行办法》《关于加强流浪未成年人工作的意见》《社会救助暂行办法》等政策文件，均明确提出要引入社会工作专业制度，聘用专业社会工作者提供规范优质的服务。[10]上述宏观的社会工作立法相对完善，也是我国社会工作职业化制度建设的重要支撑。

从深圳地方立法的条件看，除1+7文件外，深圳市于2015年8月颁布的《政府购买社会工作服务实施办法（征求意见稿）》提出要“加快推进社会工作专业人才队伍建设，加强以保障和改善民生为重点的社会建设”，并确定了政府购买社会工作服务的主要领域包括社会服务类、基本公共服务类以及灾害应急救援类，并应向妇女儿童、老年人、残疾人、青少年、特殊群体等重点人群倾斜，政府购买社会工作服务应向卫生、教育、司法行政、禁毒、信访、综治、养老助残、救灾救济等重点领域倾斜。[11]该政策不仅依靠政府大力推动以加快社工行业发展，也促使社工服务向多人群、宽领域渗透。另外，深圳同时出台的《深圳市社会工作者专业化职业化实施办法（征求意见稿）》，从社会工作者的职业评价与聘用、登记执业、教育培训、职业操守、纪律惩戒以及社工行业组织的权利义务、登记管理、组织保障等方面明确了社会工作者职业化的具体操作办法，有着《社会工作者条例》的雏形。

因我国专业社会工作法律法规资源缺乏，致使当今诸多领域的社会工作无法可依，同时在各领域开展实际工作时仍未有清晰的定位。如此，一线社工往往受限于基层行政工作，难以发挥专业作用。[7]而深圳作为我国社会工作发展的前沿阵地，先行试点社会工作立法有其必要性。

第一，确立社会工作的职业地位。目前社会工作职业知晓度和认同度低，居民往往将社工等同于“居委会大妈”或“义工”，用人单位亦对社工的职责不清晰，致使社工在嵌入第二场域提供服务时面临身份尴尬、专业服务不易介入等问题。对此，政府应通过立法明确社会工作的专业地位、工作范围、权责、岗位设置等，以增强社会对整个社工职业的认可度。[12]

第二，监管社会工作的服务质量。当前深圳对社工服务质量的监管主要包括市级评估、区域评估、机构内部评估。上述多元的质量监管体系为社会工作如何提升服务质量与成效提供了操作化指引，有助于督促社工提供专业服务。但是，这些评估指标较多注重结果评估，忽视了对服务过程的质量把控，导致“为了评估而评估的高质量”问题的出现，但实际的服务质量强差人意。为此，政府可通过立法制定社工服务质量标准加以规范。

第三，维护服务对象的合法权益。在助人过程中，社工属于专业性技术人员，掌握较多的资源，服务对象则处于相对被动、弱势的地位。社工提供服务时应遵循职业伦理守则，以服务对象利益为先，秉持专业价值观，尤其要坚持对服务对象、同事、机构和专业的操守；而这些专业伦理与操守可以写入法律中，以防社工违背伦理守则规定，从而保护服务对象的合法权益。

第四，规范行业组织运作。深圳已有一百余家规模不等的社工机构，各机构在政策执行中有较大的自主空间，在人员配置、服务项目、薪酬待遇、考核晋升、督导培训、财务管理等方面存在差异，标准不一，不排除部分机构存在违规从业及内部管理混乱等现象，因此需要立法予以统一规范。

(二)深圳社会工作立法的基本思路

基于深圳社工“嵌入性发展模式”的独特性，深圳社工立法的基本思路可从四个方面展开。

第一，以政府为主导，由民政局牵头自上而下推动社工师立法。与国外经验不同，“大政府，小社会”的格局、民间组织欠发育、NGO文化缺乏等现实原因，致使我国尚不具备自下而上、通过社会压力或激进的社会行动等影响立法决策的历史条件，这决定了深圳立法主要应遵循自上而下、从官方到民间的传统路径，即对政府的路径依赖。同时，我国的社会工作尚处于发展的初级阶段，势必依靠政府的大力推动，才能逐步迈向民间化、自主性的运作路径。

第二，立法过程应注重“专家参与和民间参与”并重。立法是一项技术性非常强的工作，离不开法学界专家的参与，以保证立法的公平、正当、科学、规范和可操作。[13]同时，社会工作又是专业的助人活动和独立的学科，外行人未必能很好地理解其价值观、理论和方法，对此也需要社会工作专家的参与。此外，社工服务又是“与人打交道”的工作，服务对象是多样的、真实的社会生活中的人，他们直接接受社工服务，对服务质量有优先发言权，公众参与必不可少。不仅如此，“服务对象参与”也可以避免社工师的立法淹没在“精英的沙漠化风暴”之中。

第三，以制定社会工作法为最终目标。有学者将世界各地的社工立法分为集中立法、分散立法和附属立法三大模式。[13]另有学者从社会法的角度分析认为，社工立法应分为主体立法、事业立法、受助群体利益保护立法。[8]笔者认为，深圳或许可以先制定主体立法的《社会工作者条例》，但先制定此条例耗时耗力，又易引起与现行民政法规的冲突。因此，深圳可将《社会工作条例》作为优先目标。

第四，借鉴国外经验确立社会工作法规基本框架。《深圳社会工作条例》至少应涵盖对社会工作者、社工机构及政府作用的明确规定，包括以下内容：第一章是总则，阐明法规的立法背景、依据、目的、基本原则、使用范畴和效力等；第二章是社会工作者，规定社会工作者的职业地位、权利和义务；第三章是社会工作机构，规范社工机构的具体行为；第四章是政府社会工作职责，明确政府在推动社会工作发展中的角色定位、职责与措施；第五章是社会工作行业协会，明确社工行业协会的性质、地位、权利、义务和角色；第六章是法律责任，指对社工、社工机构违反本法规所做的惩罚；第七章是附则，指其他与法规相关的内容。[13]

(三)深圳社会工作立法的形成路径

结合学者及深圳社工发展本土实际，笔者给出三种可能的立法路径。

第一，在现行民政法规基础上的“改立废”。我国著名社会学家雷洁琼曾将民政工作定义为“中国特色的社会工作”，可以说民政工作与社会工作有着一定的关联。尽管民政法规属于行政法范畴，重在调整各种国家行政管理活动，社会工作法规属于社会法范畴，重在保障公民社会权益，但民政法规却为社会工作立法奠定了较好的基础。其具体表现为：其一，现行社会工作以往多由民政部承担，民政法规是开展工作的重要依据，至今在某些领域仍能满足社会工作的需要；其二，民政法规涉及面广且分散，通过社会工作立法有利于统领现有的民政法规，[15]促进民政工作的社工化；其三，民政法规与社会工作立法能够相互补充，深圳民政局可以作为社工立法的主体部门。

第二，对境外社工法规的移植。深圳得天独厚的地理位置使其能够借鉴香港经验，深圳社工的起步亦离不开香港的支持，可移植香港（香港目前没有社工师法但有社工注册条例）及其他境外的地方性法律法规作为立法基础；不过，在移植境外的法规时，应考虑兼容性和地区实际差异，不能完全照搬，需要加以本土化的整合。

第三，对现有社会政策的法律化。社工服务离不开对政策的了解和链接，社会政策倡导是社会工作的间接方法之一。深圳社会政策涉及救灾、救助、低保、社区建设、老龄服务、婚姻登记、收养、社会组织等诸多领域。但部分政策在执行过程中往往遭遇阻力，强制力和权威性较低，而法律化的社会政策凭借其规范性、强制力、持久性等特点，能够成为社会工作者开展服务的法理依据。

总之，随着我国“建设宏大的社会工作人才队伍”战略部署的推进，根据不同地区经济文化和社会发展需求，先行试点社会工作立法已提上议事日程。而政府的大力支持、社工机构与人才队伍的井喷式发展、社工服务领域的不断拓宽与深入、社工职业化近十年积累的宝贵经验以及与国际社工界的密切交流与合作等，均为深圳探索社工立法奠定良好基础。同时，社会工作的立法也将有力地回应深圳社工职业化进程中的困境与挑战，推动深圳社工迈向跨越式的转变。

王思斌，阮曾媛琪. 和谐社会建设背景下中国社会工作的发展

[1] [J]. 中国社会科学，2009(5)：36.

[2]刘润华. 深圳社会工作研究[J]. 中国社会工作，2009(27)：53.

[3]官亚东. 深圳市社工协会发布2015年度数据，队伍流失率超18%[EB/OL].(2016-01-30). http：//news.eastday.com/eastday/ 13news/auto/news/china/20160131/u7ai5245542.html.2016-01-30/2016-11-20.

[4]陈雷. 社会工作职业化的困境和抉择[J]. 岭南学刊，2009(3)：36.

[5]王思斌. 体制转变中社会工作的职业化进程[J]. 北京科技大学学报(社会科学版)，2006(1)：16.

[6]樊晓莉. 社会工作职业化困境与对策探析[J]. 高教学刊，2015 (24)：247.

[7]袁光亮. 我国社会工作立法的思考[J]. 理论月刊，2011(7)：140.

[8]王云斌. 社会工作立法框架建构研究[J]. 社会福利(理论版)，2012(8)：29.

[9]李克强：加强和创新社会治理，发展专业社会工作[EB/OL]. (2016-12- 02). http：//www.szswa.org/index/edu/detail.jsp? id=24524.

[10]曲玉波. 社会工作立法的现状与路径选择[J]. 社会福利(理论版), 2015(1)：59.

[11]中华人民共和国民政部. 政府购买社会工作服务实施办法(征求意见稿)[EB/OL].(2015-08-11). http：//sw.mca.gov.cn/article/ dfzc/201508/20150800862680.shtml.2015-08-11/2016.12-7.

[12]陈川. 我国社会工作职业化的推进策略[J]. 南方论坛, 2015(3)：42.

[13]屈振辉. 论我国社会工作立法的未来走向[J]. 社会工作与管理, 2015(9)： 57,56,41.

(文字编辑：王香丽 责任校对：邹红)

To explore the Legislation of Social Work in Shenzhen

LI Xiaofeng, LIN Jiapeng, LONG Jiahui
(College of Psychology and Sociology, Shenzhen University, Shenzhen, Guangdong, 518060, China)

This paper sorts out the development process of social work professionalizationin Shenzhen under the "embedded development model", and thinks that Shenzhen should take the lead in experimenting with the social work legislation in order to respond to the problems such as single development path, de-professionalization and the outflow of talent. After all it points out the necessity of the social work legislation whose basic framework is led by the government and initiated by the Civil Affairs Bureau to promote top-down legislation for social workers. The legalization process should pay equal attention to expert and popular participation; the ultimate goal is to formulate Social Work Law, whose basic framework should be established by reference to foreign experience. The formation paths of Shenzhen social work legislation is to reform, establish and abolish current civil law and regulations, transplant foreign law and regulations regarding social workers, and legally reform current social policies.

social work; social work legislation; professionalization; social work in Shenzhen

C916

A

1671–623X(2017)02-0012-05

2016-11-04

李晓凤(1964— )，女，汉族，教授，博士，硕士生导师；主要研究方向：社会工作理论与实务，女性社会学及咨询心理学。

李晓凤，林佳鹏，龙嘉慧. 深圳社会工作立法探究［J］.社会工作与管理，2017，17(2)：12-16.