论美丽乡村建设的“到位”、“缺位”与“补位”

文 吴传毅（湖南行政学院，湖南长沙 410006）

论美丽乡村建设的“到位”、“缺位”与“补位”

文 吴传毅（湖南行政学院，湖南长沙 410006）

美丽乡村建设是党中央作出的一项重大战略部署，是新农村建设的升级版，也是新农村建设的重要举措。美丽乡村建设需要党委坚强领导和政府有效投入，需要村支“两委”具体实施，需要积极拓展农业自身功能，需要大力凸现农民主体地位。目前美丽乡村建设存在党委领导政府投入有待加强，“村支两委”战斗力有待提高，农村土地规划有待前导先行，农村基础设施有待持续发力等问题。为此，需要加强党委领导政府投入，加强“村支两委”建设，做好农村土地长远规划，解决农村基础设施建设问题。

美丽乡村 农业功能拓展 农村整体规划 文化传承

美丽乡村建设是党中央作出的一项重大战略部署，是新农村建设的升级版，也是新农村建设的重要举措。党的十八大提出“五位一体”，将生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的全过程，并与其他“四大建设”并举，凸现生态文明建设的重要性。美丽乡村建设不仅仅是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”理念的简单复制或克隆，而是在“生产”、“生活”、“生态”的和谐发展思路中，包含着对整个“三农”发展的新起点、新高度、新要求、新期待，是现代化的必然要求。笔者就美丽乡村建设进行调查，试图就美丽乡村建设的“到位”、“缺位”与“补位”作出自己的阐释。

一、美丽乡村建设的“到位”

乡村是农民聚居和从事农业生产的地方，是人类文明社会的最初形态，也是人类最初的家园。美丽乡村建设承载了亿万城市人记住“乡愁”的梦想，也承载了亿万农民驻守乡村的梦想。城市让生活更美好，而美丽乡村建设将让“看得见山，望得见水”的农村令现代人更向往。美丽乡村建设是农业农村农民现代化的题中之义，是一项需要多方力量参与的系统工程。

1.党委坚强领导政府有效投入。美丽乡村建设首先必须解决农村生产发展问题。发展农村生产既要靠政策，又要靠科技。美丽乡村建设不能离开党委的坚强领导和政府的有效投入。党委坚强领导是美丽乡村建设的组织保障，政府有效投入是美丽乡村建设的物质保障。按照农业部《“美丽乡村”创建目标体系》描述的蓝图：美丽乡村要求：“农村公共基础设施完善、布局合理、功能配套，乡村景观设计科学，村容村貌整洁有序，河塘沟渠得到综合治理，生产生活实现分区，主要道路硬化，人畜饮水设施完善、安全达标；生活垃圾、污水处理利用设施完善，处理利用率达到95%以上”，很显然，这些工作都离不开党委政府的领导。美丽乡村建设不仅关系到全面小康，也关系到中国现代化建设。中国现代化不能缺失农业农村农民的现代化。倘若缺失农业农村农民，中国现代化就会“打水漂”。中国经济社会建设，不能离开党委政府的“直推作用”，这是中国特色社会主义的本质特征。美丽乡村建设需要党委政府的顶层设计，需要党委的坚强领导和政府的有效投入，需要党委政府绘制蓝图，需要党委政府提出明确具体要求。

2.“村支两委”的具体实施。美丽乡村建设既需要外力，更需要内力，即需要外在力量，更需要内生动力。“村支两委”的作用必须到位。“村支两委”既需要根据乡村经济地理特征组织乡村经济社会建设，又需要把党委政府的投入落实到位。农业部关于《“美丽乡村”创建目标体系》要求，“每个村有一到两个主导产业，当地农民从主导产业中获得的收入占总收入的80%以上”。2014年2月农业部发布了美丽乡村十大创建模式，包括“产业发展型、生态保护型、城郊集约型、社会综治型、文化传承型、渔业开发型、草原牧场型、环境整治型、休闲旅游型和高效农业型”。农业部科教司司长唐珂介绍，“每一种美丽乡村创建模式分别代表了某一类型乡村在各自的自然资源禀赋、社会经济发展水平、产业发展特点以及民俗文化传承等条件下开展美丽乡村建设的成功路径和有益启示”。适合什么模式，选择什么模式，需要“村支两委”根据当地的经济基础，传统的产业优势，集聚民智来确定，需要“村支两委”具体组织实施。

3.积极拓展农业自身功能。美丽乡村建设必须拓展农业自身功能。传统农业满足于人们的温饱或生存需求，为二三产业提供原料供给。现代农业除了满足人们的温饱或生存需求之外，还需要满足人们的精神需求。因此，传统农业的功能必须拓展。“农业是第一产业，传统农业承担着国家粮食安全、二三产业原料供给和农民增收的功能，而随着现代农业发展和‘四化同步’的推进，农业作为一项产业，自身功能需要积极拓展，旅游休闲、生态维护、文化传承等美丽乡村建设模式，都是农村在城乡互动中需要开拓的新思路，也是古老农耕文明在现代化进程中被不断激发出来的自我更新和自我创造的潜能”。

4.大力凸显农民主体地位。美丽乡村建设的主体是人，而能够传承乡村文化，更新乡村文化的也是人。美丽乡村建设首先要以产业为基础，通过发展休闲农业和乡村旅游，摆脱贫穷和落后的面貌，当前广大农村正在开展的“五星一员”推介活动，即寻找美丽乡村中的 “科技之星”、“沼气之星”、“环保之星”、“致富之星”、“文明之星”和农民满意的农技员，以这些乡村能人展示农民新形象和农村新面貌。为此，需要发挥农民的主体作用，发挥广大农民的积极性、创造性、主动性，这就需要动员广大农民群众参与美丽乡村建设，让广大农民群众为美丽乡村建设献计献策。当今中国农民一部分留守在家，他们对自己家园有着与生俱来的热爱，愿意把自己的家园建设好，这是美丽乡村建设的有生力量。另一部分外出打工创业的农民中，有一部分眼界开阔，思维活跃，学习能力强，更需要发挥他们的作用，要让他们为美丽乡村建设献计献策，让他们成为美丽乡村建设的主力军。

二、美丽乡村建设的“缺位”

党中央作出新农村建设的重大部署以来，农村面貌发生了巨大变化，农村基础设施有了很大改观，农民生活水平有了很大提高，农民精神面貌也焕发出新的生机。但是，新农村建设仍然需要强化、需要升级。缘于此，党中央作出了美丽乡村建设的重大部署。美丽乡村建设部署以来，取得的成绩十分显著，但是，还必须直面现实问题，这些问题亟待各方力量解决。

（一）党委领导政府投入有待加强。美丽乡村建设是农业农村农民现代化的重要举措。尽管党和政府早在十几年前就提出了城乡统筹的发展战略。但是，相对城市而言，农村投入还很不足。从某种意义上讲，中国城市建设与欧美几乎没有差距，有的甚至超过欧美发达国家。但是，中国农村与欧美农村还有较大差距。事实上，中国农村发展好，城市人口会向农村回流，城市可以更好地支持农村发展。但是，就目前来看，中国农村与城市存在多方面差距：对城市投入远远超过对农村投入，基础设施远不及城市，农村文化设施投入不及城市“零头数”，甚至对农村的产业扶持也远远落后于城市。事实上，中国经济发展到今天，已经到了工业反哺农村，城市反哺农村的阶段，这是新农村建设提出之时，学界政界就已经形成的共识。应该看到，新农村建设部署以来，农业农村农民为中国经济发展作出了巨大贡献，从而在很大程度上缩小了农村与城市的差距。

（二）“村支两委”战斗力有待提高。“村支两委”是农村建设的领头羊。“村支两委”作用发挥好了，群众就能带动起来。应该说，绝大多数“村支两委”在新农村建设当中发挥了积极作用，相比农村广大农民群众，“村支两委”成员政治素质较高，能力水平较强，群众基础较好。但是，还有少部分“村支两委”作用发挥得不好，群众认同度不高，一些宗族势力把控了“村支两委”的席位，一些“村支两委”成员担任时间过长。甚至有一些村委会的干部不是党员，有的贫困村甚至七八年时间没有发展党员，致使“村支两委”没有吸收“新鲜血液”。当然，没有吸收“村支两委”新鲜血液也存在一些客观原因，一些有志有为青年在外创业成功，不愿放弃自己原有的事业，或者即便想回农村作贡献，但由于缺失群众基础，选举时没有优势，进不了“村支两委”。事实上，农业农村农民的发展，关键在人，关键在“村支两委”。日前，被中央电视台人民日报新华社等媒体推介的贵州省村支部书记黄大发就是很好的典型，36年矢志不渝修一道渠，从而解决了千百年来困扰该村生存和发展的水资源问题，使得该村走上了富裕之路，被中宣部授予“时代楷模”的荣誉称号。

（三）农村土地规划有待前导先行。农村土地有效规划才能使农村土地得到有效利用，才能有效推进新农村建设和美丽乡村建设，有效推进农村经济的发展。发展乡村旅游是中国农村经济新的增长点。农村具有城市不可有的自然生态环境，城市人节假日去农村旅游既可以呼吸新鲜空气，还可以吃上新鲜农家菜。但是，农民建房的无序，不仅会影响土地的有效使用，还会影响农村卫生条件，影响农村环境整治，使得原本美丽的自然生态环境遇到破坏。尽管党和政府早就提出了“同城同治”的战略目标，提出了城乡统筹的发展要求，但是，有些地方还是缺乏具体措施，农村土地规划没有积极跟进。无论是新农村建设还是美丽乡村建设，农村土地规划必须先行，要把规划做在前面，规划必须具备战略眼光，否则，会在很大程度上影响到美丽乡村建设，影响到农村经济发展，影响到农村生态环境的保护。等到农民把房子建起之后，再想统一规划，就不得不强征强拆。强征强拆不仅成本高、难度大，通常还会引发新的社会矛盾。由于农村土地规划滞后，外出创业青年回家建房也处于无序状况。外出创业青年回家建房符合国家政策规定，有利于农村经济发展。通常外出创业青年回家建房“不差钱”，房子建得大气，占地较多。但是，也有一些青年创业成功，在创业城市购置了新房，其小孩也在创业城市就读，农村房子建起来后，前一两年春节会举家回农村老家新房过年，之后就可能不常回家，特别是父母亲去世之后，更难得回家。于是，农村新建的大房子常常处于空闲状况，晚上黑灯瞎火不见灯光，事实上，造成了农村土地资源的极大浪费。

（四）农村基础设施有待持续发力。农村基础设施包括农村道路、用水用电、文体、亮化等各项设施。以亮化工程为例，就需亟待解决。农村社区的亮化工程既关系到农村夜间的美丽，又关系到农村社会治安的稳定。美丽乡村建设不仅包括白天展示出来的自然生态环境的美丽，还包括夜间展示出来的灯光美丽，特别是发展乡村旅游后，城市居民到农村旅游后，是否愿意留宿农村的问题。如果夜间农村不安全不美丽，就留不住城市游客。农村夜间的黑灯瞎火，必然会带来农村社会治安问题，抑或在农村夜间行走会存在安全隐患问题。这方面的实例并不少见。解决农村亮化工程需要政府投入。当前各级政府在城市建设上投入很多，但对农村基础设施建设的投入还很不够，这个问题应该引起各级党委政府的重视，各级党委政府应加大对农村基础设施的投入。

三、美丽乡村建设的“补位”

美丽乡村建设模式分别反映了某一类型乡村的自然资源禀赋、社会经济发展水平、产业发展特点以及民俗文化的传承等情况。以问题为导向是时代的要求，也是现实的诉求。改革发展不能回避现实中的矛盾问题。美丽乡村建设的“缺位”需要“回补”，其存在的问题需要各方力量通力解决。

（一）加强党委领导政府投入。美丽乡村建设需要党委形成共识，加强领导。中国经济社会的发展走的是党委政府的“直推型”道路，党委政府承担经济社会发展的第一责任人的责任，党委政府推进中国经济社会的发展，是中国特色社会主义建设最大的特点，也是中国特色社会主义的最大政治优势，美丽乡村建设必须发挥好这种优势。美丽乡村建设需要政府有效投入，既包括农村基础设施、农村环境整治、农村文化传承和保护、农村产业扶持等多方面的投入。美丽乡村建设必须以产业为基础，农业产业的发展需要政府的扶持投入。农产品附加值低，不像科技产品附加值高。加之农民积蓄少，生产资金不足，特别是产业化的集约化生产资金极为有限，这就需要政府积极大力支持和帮扶。

（二）加强“村支两委”建设。对农村“村支两委”的建设要有非常之举。要让“村支两委”真正发挥火车头的作用。一是对“村支两委”干部进行全面培训轮训，要让全面从严治党的要求落实到最基层，落实到“村支两委”这一级，全面从严治党不能是“上头热、下头冷”，不能是上层“地动山摇”，下层“纹丝不动”。为此，要积极发挥县级党校的培训轮训作用。目前一些县级党校培训轮训任务不多，教员培训任务不足，县委党校的培训轮训对象应覆盖到农村每一个党员。二是充实“村支两委”的新鲜血液。应该鼓励外地创业成功的年青人回村担任 “村支两委”的领导。据调查了解，一些创业成功的年青人有报效家乡的愿意，这符合马斯洛需求理论。事实上，一些政府部门工作人员退休后主动回乡担任村支部书记就很好地佐证了这一理论。当然，外地创业成功的年青人回村担任“村支两委”有一定困难，因为他们在外创业时间相对较长，缺失村民选举的群众基础。加之某些“村支两委”成员设阻，他们想回村引领家乡发展的意愿落实有一定难度。三是选派大学生公务员充实“村支两委”。大学生公务员虽然没有农村基层工作经验，但是，文化水平相对较高，思想较单纯，学习能力强，能够给农村带来新思想新理念，经受农村磨砺后，成长会更快。大学生公务员不同于大学生村官，大学生村官还有一个身份问题没有解决，大学生公务员不存在这方面问题，没有后顾之忧，可以放心大胆地干事创业。

（三）做好农村土地长远规划。农村土地规划要有战略眼光，要有五十年甚至上百年的战略眼光，这也是发达国家给我们的有益启示。农村土地规划是一件大事，事关农村长远发展，这个工作至少需要地级市来做，县区一级政府没有这个能力。土地规划做好后，农民们就不会无序建房。规划先行是现代社会建设的基本理念，这个理念必须让各级领导入脑入心。对农民建房进行整体规划，农村面貌才会焕然一新，农村与城市的差距才会缩小，城市人对农村的向往才会增加。据调查了解，目前一些地方城郊结合部生态环境很好，有山有水有树有历史文化，是市民们休闲的好去处，市委政府把它定位于城市后花园，但是，由于农村缺失整体规划，农民无序建房，从而影响到农村旅游经济的发展。做好农村土地规划后，还要加强对外出青年回村建房的管理。外出青年回村建房要有一定约束，不能只建不住，或者只是把农村建房当作投资选项。如何加强对外出青年回村建房约束，措施可以是多方面的，比如，限制建房面积及建房楼层。外出青年回村建房一般面积较大，并且楼层较高，因为农村自建房成本低，外出青年在外创业往往有了一定的积蓄，在农村老家建房无需很多费用；又比如，限制房屋出租。出台相关法律法规，对农村房屋出租收取一定的出租费用。

（四）加强农村基础设施建设。新农村建设部署后，政府在农村主要交通要道进行了基础设施的投入，新农村建设的示范点和示范区安装了太阳能灯，但整体而论，数量稀少，主要限于交通要道，其他区域缺失安装，甚至主要社区缺失安装，覆盖面极为有限，并且，所安装的灯具大多为太阳能灯。一般来说，太阳能灯使用年限有限，三四年后电池就作废了。一些农村基础设施的维修没有积极跟上，电池坏了后没有及时更换，这就使得农村主要交通要道或社区夜晚常常缺失照明，更谈不上亮化工程。所以，需要对农村夜灯纳入与城市一样的管理，保证正常的维修管理，电池或灯具坏了之后，要及时更换。政府必须把农村基础设施的投入纳入财经预算，以保证维修经费到位。

美丽乡村建设是当前农村的中心工作，也是一项长期任务，没有过去时，只是进行时。只要各方力量认识到位，角色到位，积极检审目前的缺位，积极主动补位，美丽乡村建设就能取得显著成效，中国农村就能够与中国城市比肩发展，从而实现中国农村经济和现代化的腾飞。

责任编辑：唐 琼

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1008-6323（2017）03-0050-04

吴传毅，湖南行政学院副院长、教授，国务院政府特殊津贴专家。

2017-04-25