云南大学区域治理与资源可持续利用研究所所长,副教授、博士后
王杨迎璞 黄自辉 云南大学公共管理学院研究生
2015年,经中央批准全国人大授权国务院在全国选取了33个县(市、区)开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等改革试点,大理白族自治州大理市作为云南全省唯一一个试点县(市),承担农村宅基地制度改革试点工作。在推进农村宅基地制度改革试点的过程中,全市严格按照习近平总书记考察云南时对大理洱海保护、民族文化传承提出的“要守得住青山绿水,还要记得住乡愁”要求,围绕维护和保障农民宅基地权益的目标,结合当地实际情况,坚持问题导向,把农村宅基地制度改革同洱海保护治理、民族历史文化传承、全域旅游示范区创建、新型城镇化试点相结合,全面提升了试点成效。
按照“管住当前,消化过去,规范未来”的改革试点总体思路,大理市下大力气开展农村宅基地房地一体不动产登记颁证工作。截至目前,投入了1500万元,完成了10.6万户、12.6万宗宅基地调查测量,建立了宅基地信息数据库和管理系统,全面准确掌握了全市农村宅基地用地规模、权属来源、分布特点、住房困难户用地需求、历史遗留问题类型及数量等详细数据,为“消化过去”“管住当前”“规范未来”打下扎实基础。
创新性地提出“网格化管理模式”,及时准确地掌握农村宅基地变动情况;出台《关于房地一体农村不动产登记中涉及违法违规建设行为的处理意见》,妥善解决因历史原因形成的“少批多占”“未批先占”“一户多宅”“主体资格不符”等历史遗留问题,消化了过去,最大限度地保护了农民的宅基地权益;加强宅基地总规模控制,按照“多规合一”的要求,完成了148个自然村村庄规划修编,利用工程方式建设环村路(生态林带),明确规定村庄增长边界,留足生态环保用地、合理预留宅基地和集体经济发展用地,严格执行土地利用总体规划和村庄规划,控制村庄发展规模。明确宅基地审批管理中使用存量建设用地的由乡镇人民政府审批,申请使用新增建设用地的,由村集体提出分配方案,经乡镇人民政府同意,报市人民政府审批,建立审批宅基地报备制度,强化宅基地审批监管,解决了宅基地管理薄弱的现状,实现了规范管理的目的。
在此基础上,大理市积极探索宅基地有偿使用制度、宅基地自愿有偿退出机制。出台《大理市农村宅基地历史遗留问题处理意见》《大理市农村宅基地有偿使用指导意见(试行)》,明确对因历史原因形成的少批多占、一户多宅以及非本集体经济组织成员因继承房屋或其他方式占有使用宅基地的行为,由村集体主导一次性或按年收取有偿使用费;对利用宅基地上住房从事客栈、餐饮等经营活动的,由村集体收取土地收益调节金;在颁证确权的基础上探索宅基地物权的多种实现形式,积极开展农民住房财产权抵押贷款试点工作,完善宅基地用益物权,增加农民财产性收入,使农民在改革中获得实实在在的收益;探索宅基地在一定条件下的流转机制。出台《大理市农村宅基地流转管理办法(试行)》《大理市农村宅基地退出管理办法(试行)》,搭建产权交易平台,规范宅基地流转、退出行为,明确在本乡范围内流转,对全部退出宅基地或放弃宅基地申请资格、全家搬迁到城镇购房居住的,在规定的面积内,由政府按购房面积给予200元/平方米的奖励。针对村庄内空闲宅基地较多、相对集中,以及农户建房选址和用地置换难、建设散乱的实际,开展了空心村集中整治工作,出台了《大理市空心村整治实施办法(试行)》。
集体经营性建设用地入市和土地征地制度改革试点有序推进。在农村集体经营性建设用地入市改革方面,在明确入市范围和途径的基础上,设计入市操作流程,建立市场交易平台、规则和服务监管制度,研究兼顾国家、集体、个人的入市增值收益分配机制。土地征收制度改革方面,制定《土地征收目录》缩减征地范围,调整补偿登记、补偿安置、听取意见等征地程序,细化土地征收民主协商的具体内容,建立社会稳定风险评估和征地补偿安置争议处理机制,推行被征地人员基本养老保障与基本养老保险制度并轨,合理提高并统一征收补偿标准,保障被征地农民利益。
大理市坚持问题导向,从实际出发,利用农村宅基地制度改革试点的机遇,下大力气开展农村宅基地房地一体不动产登记颁证工作。截至目前,共投入资金1500万元,完成10.6万户、12.6万宗宅基地调查测量,建立宅基地信息数据库和管理系统,全面准确掌握全市农村宅基地用地规模、权属来源、分布特点、住房困难户用地需求、历史遗留问题类型及数量等详细数据。结合洱海保护治理“七大行动”,每年投入资金600万元,组建自然村村庄土地规划建设专管员队伍,建立市级领导包镇、镇领导及市级部门包村、村组干部包组的巡查管理责任机制,创新性地实现了“网格化管理模式”。加强宅基地总规模控制,按照“多规合一”的要求,明确划定村庄增长边界,严格执行土地利用总体规划和村庄规划,控制村庄发展规模。严格宅基地审批制度,明确使用存量建设用地的由乡镇人民政府审批,申请使用新增建设用地的,由村集体提出分配方案,经乡镇人民政府同意,报市人民政府审批,建立审批宅基地报备制度,强化宅基地审批监管。发挥集体经济组织主体作用,赋予村民自治组织对农村集体土地相关事项的决策、管理、监督和协调职责,将宅基地审批、农村房地一体不动产登记审核认定等事项纳入民主决策,提交村民会议公示。完善农村建房管理制度,推行农村住房项目建设审查审批和个人建房联审联批制度,实行农村建设规划许可和准建制度,明确规划服务、建设监管、竣工验收和不动产登记各阶段的工作责任,形成农村建房全过程监管服务体系。
“户”与“宅”的划分充分尊重民族家庭结构。大理市在农村宅基地制度改革中充分尊重民族风俗习惯,突出民族特色,保障群众利益,在户与宅标准的确定和住宅面积的划定上充分考量民族居住的风俗习惯及实际需求。“户”是指具有本村组常住户口、取得本集体经济组织成员资格、享受集体资产分配、履行集体成员义务的集体经济组织成员家庭自然户,一般由户主、配偶、子(女)、父(母)等家庭成员组成。农村独生子女户,由父母和子女等家庭成员组成,确定为一户;农村多子女户、子女已结婚的可确定为一户。父母不得单独确定为一户,须随其中一位子女组成户;无直系亲属的单身可以确定为一户。“宅”是指能基本满足生产生活需求的宅基地,主要包括住房、厨房、圈房、天井等的宅院。“一院多户”中一户有三间住房以上(含三间住房),或实际用地面积大于110平方米,能基本满足生产生活需求的按“一宅”确定。
宅基地面积的确定充分尊重群众生活需求。大理市在对宅基地面积的标准划分上从实际出发,充分尊重民族风俗习惯,对面积的划分相对于其他地区较大。在对“户”与“宅”标准的明确界定基础上明确宅基地的申请资格和使用面积标准,户籍在本村民小组,且在本村民小组具有生产生活资料,从事生产经营活动并承担相应义务的农户,符合下列情形之一的,可在村庄规划区内申请使用宅基地:住房使用面积坝区村庄每户小于110平方米,山区村庄每户小于120平方米,或者人均住房用地面积坝区村庄小于30平方米,山区村庄小于35平方米的;因国家基本建设征收原有住宅用地或集体建设、移民,灾毁等需要迁建、重建,确需重新安排宅基地的;因实施城市、集镇或村庄规划需要调整搬迁的;因法律、法规另有规定可以使用宅基地的。明确宅基地的使用面积:坝区村庄每户住房用地面积不超过180平方米,生产辅助设施用地不超过90平方米;山区村庄每户住房用地不超过200平方米,生产辅助设施用地不超过150平方米;占用耕地的分别下调10%。
强化集体经济组织宅基地处置权。大理市在改革试点的过程中强化集体经济组织对宅基地的处置权和收益权,有效解决宅基地集体所有权虚置问题,彰显集体经济地位。处置权方面,一是加强集体经济组织对村庄用地的规划管控权,按照“多规合一”的要求进行村庄规划修编,结合基本农田调整划定,对部分村庄空间布局进行优化,锁定村庄保护和发展边界,并组建村庄土地规划建设专管员队伍,发挥村民自治的主体作用,强化村庄土地规划建设网格化管理。二是赋予集体经济组织收回分配宅基地的权力,在空心村整治、集中调整定点审批等试点中,充分发挥集体经济组织所有权地位,由集体统一收回、规划、分配,支持村组对集体预留建设用地进行统一收回、规划、配套和分配。三是加强对宅基地流转行为的监督,建立宅基地流转、增加用途审批登记备案制度,对利用宅基地发展民宿业的行为进行规范管理,督促租赁双方诚信履约。四是赋予集体经济组织在对宅基地历史遗留问题的处理中,“发挥户长会议”“村民理事会”的职责,对宅基地来源不清的进行妥善认定。
赋予集体经济组织收益权。一是不仅在试点村镇普遍建立起了宅基地有偿使用制度,而且创新性地实行对利用在宅基地上建盖住房从事客栈、餐饮等经营活动的,由集体按宅基地现有面积,以每年5~20元/平方米的标准收取土地收益调节金的制度。二是开展集体经营性建设用地入市探索,收益共享机制不仅壮大了集体经济组织的实力,而且增加了农民的收益。