云南沿边地区社会救助兜底脱贫实践

中共云南省昆明市委党校经济学教研部主任、副教授

杨忠艳 中共云南省昆明市委党校经济学教研部讲师

云南省沿边地区集边疆、山区、民族、贫困为一体，是建设民族团结进步示范区的前沿，又是全国扶贫攻坚的主阵地，也是社会救助的边缘区。云南沿边地区社会救助兜底脱贫实践，既与国家社会救助政策相一致又有自身的特殊性，其兜底脱贫成效事关国家扶贫开发大局、事关如期全面建成小康社会、事关边疆稳定。

社会救助兜底脱贫的实践意义

发挥社会救助制度优势。坚持发挥社会救助制度保障公民的基本生存权，是我国的政治制度优势。结合云南沿边民族贫困地区和深度贫困人口的实际，党中央把保障和改善民生放在重要位置，站在经济社会发展和边疆和谐稳定的高度，重视社会救助体系建设，将社会救助工作纳入经济社会发展总体规划，不断制定和出台有针对性的救助政策，保障了沿边民族贫困地区和深度贫困人口的基本生活需求，为大规模脱贫奠定了基础和条件。

兜底保障是脱贫的底线。保障和改善民生，兜稳兜牢社会底线，是以人民为中心发展思想的具体落实，也是政府制定社会救助政策的着力点。兜底保障是社会救助体系建设的核心取向，体现了社会救助底线公平的本质。党中央把织密织牢社会保障兜底网作为沿边民族深度贫困地区推动精准扶贫、打赢扶贫攻坚战的重要措施来抓，为确保贫困兜底对象与全国同步实现全面建成小康社会奠定了坚实的基础。沿边民族地区社会救助制度兜底脱贫的实践创新是精准扶贫方略关于社会救助兜底保障的生动体现。

脱贫线与低保线合一。我国的扶贫开发事业进入了精准扶贫阶段，扶贫开发和农村低保成为打赢脱贫攻坚战的两个重要战略支撑点。云南省以此为契机，开展了大规模基本救助行动，针对沿边特定人群组织实施精准扶贫、精准脱贫，做好农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接，推进脱贫线与低保线“双线合一”，进一步发挥农村低保制度在打赢脱贫攻坚战中的兜底保障作用。

普惠型和发展型社会救助结合。从保障基本生活入手，稳步提高低保标准，再从医疗、住房、教育、就业等方面进行救助和扶持，将推动低收入群众改变救助观念，增强自我发展能力。沿边民族地区的社会救助实现了制度全覆盖，确保每一个低收入群众都能有尊严地、平等地享受改革开放成果，实现社会救助的全民普惠和社会救助服务的均等化，让贫困群众有更多的获得感。

社会救助与民族政策衔接。摆脱贫困是各族人民世世代代的梦想，把少数民族群众脱贫致富、稳边固边摆在脱贫工作的优先位置，制定实施一系列支持民族地区发展的专项规划及兴边富民行动等促进政策，极大地促进了沿边民族地区经济发展，改善了各族群众的生活，确保全面小康路上“不让一个民族掉队、不让一个民族地区落伍”，生动深刻地践行了中国共产党对脱贫事业的坚定信念和创新实践。

社会救助兜底脱贫的政策措施

社会救助制度。云南分别于1998年、2007年建立并实施了城市最低生活保障和农村低保制度。2015年初，云南省正式施行《云南省社会救助实施办法》，统筹和规范了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等救助制度。同年，又先后出台了《云南省城乡居民家庭经济状况核对办法》《云南省人民政府关于全面建立临时救助制度的实施意见》《云南省人民政府办公厅转发省民政厅等部门关于进一步完善医疗救助制度加快推进重特大疾病医疗救助工作实施意见的通知》等系列政策文件，不断完善社会救助制度体系。同时，省级层面加强了社会救助机制建设，建立了民政部门牵头的社会救助联席会议制度，将最低生活保障政策落实情况纳入省委、省政府对各州（市）党委、政府综合考核指标体系，还通过政府购买服务方式引入第三方，对全省城乡低保工作进行绩效评价。

社会救助制度与扶贫开发政策。按照《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》要求，到2015年，农村低保制度、五保供养制度和临时救助制度进一步完善，实现新型农村社会养老保险制度全覆盖；到2020年，农村社会保障和服务水平进一步提升。2015年11月《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了“坚持扶贫开发与社会保障有效衔接”。2016年9月《国务院办公厅转发民政部等部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接指导意见的通知》，明确要求通过两项制度的有效衔接，形成政策合力，对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2020年现行扶贫标准下农村贫困人口全部脱贫。在此基础上，云南省及时贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，加快推进农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作。2016年11月，云南省政府办公厅印发了《转发省民政厅等部门关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见的通知》，强调充分发挥农村低保与扶贫开发政策合力，提高贫困人口生活水平和发展能力。到2018年，实现全省农村低保保障标准和国家扶贫标准“两线合一”。对符合低保标准的农村贫困人口实行政策性保障兜底，确保到2019年现行扶贫标准下的农村贫困人口全部脱贫。

社会救助制度与边疆民族政策。“十一五”期间，云南省先后实施了两轮（两个三年）兴边富民工程，出台了《中共云南省委云南省人民政府关于<深入实施“十二五”兴边富民工程>的决定》《云南省兴边富民工程“十二五”规划》，提出建设“十大工程”，完善“十项保障”。先后研究制定了《中共云南省委云南省人民政府关于建设民族团结进步边疆繁荣稳定示范区的意见》《云南省加快少数民族和民族地区经济社会发展“十二五”规划》《云南省人民政府关于进一步加快人口较少民族发展的决定》《云南省建设我国民族团结进步示范区规划(2016—2020年)》《云南省全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划（2016—2020年）》等政策和规划。

社会救助制度兜底脱贫的实施成效

社会救助的作用明显。保障对象逐年增加，截至2015年，云南省共有城市低保对象98.11万人，比上一年减少2.69万人，实现了城市低保对象在现行标准下的“应保尽保”；有农村低保对象455.28万人，比上一年减少4.66万人，实现了农村低保对象在现行标准下的“应保尽保”；有农村五保供养对象20.71万，比上一年减少0.43万人，实现了农村五保供养在现行标准下的“应养尽养”。保障资金投入增长较快。云南省城乡低保人均补助水平年均增长15%，城乡低保保障水平不断提高。管理制度不断完善。全省确定24个县为“救急难”试点，通过急难救助让突遇不测、因病因事故等陷入生存困境的居民得到及时救助。

低保兜底保障水平不断提高。从农村低保对象覆盖的人数看，农村低保脱贫的作用非常明显。截至2015年底，云南25个边境县（市）有农村低保对象140.15万人，比2010年的138.19万人增加1.96万人。农村低保标准连年调高，“十二五”期间，农村低保保障标准及补助水平年均提高15%，实现了“一年一调”。从受助人员结构看，女性、老年人、未成年人、残疾人四类受助人群得到了有效救助。

低保与扶贫开发政策有效衔接。早在2010年，云南省就启动了农村低保制度和扶贫开发政策衔接试点工作。到2016年，省民政厅加大统筹力度，稳步提高农村低保保障标准。到2018年，要求实现全省农村低保标准和扶贫标准“两线合一”。

边民基本生活得到进一步保障。云南省率先对边境沿线1公里以内的与边境线相邻的行政村守边、固边的沿边农村居民户（以户籍为准）、边境界务员和联防队员实施每年每户1000元的沿边群众生活补助政策，从2011年起扩大到边境所有乡镇。