整体性治理的理论基础及其实现策略*

谢微张锐昕,2

（1.吉林大学，长春130012；2.澳门理工学院，澳门999078）

整体性治理的理论基础及其实现策略*

谢微1张锐昕1,2

（1.吉林大学，长春130012；2.澳门理工学院，澳门999078）

整体性治理作为公共行政学领域的一个新范式，已成为世界各国政府发展的现实之需和方向指引。背离职能再造而转向功能再造，背离以经验为导向的方法而转向以问题解决为导向的方法，背离从政府部门自身便捷性出发而转向以公众需求为核心，这三者分别构成了整体性治理理论的组织、方法论和价值基础。组织基础为功能再造提供了基础性原则。方法论基础为整体性治理提供了实际支撑。价值性基础提供了路径依赖和方向指引。这三个基础相互衔接，有机构成，共同呈现出理论基础全观式图景。本文还提出了理论基础的具体化实现策略。

整体性治理；组织基础；方法论基础；价值基础；实现策略

整体性治理(Holistic Governance)的概念最早由英国约克大学的安德鲁·邓西尔于1990年首次提出。随后，英国著名学者佩里·希克思将这一概念上升为理论体系。该理论一经问世，便受到理论界的高度关注与实践界的充分肯定。英、美、澳、加拿大、新西兰等新公共管理运动的先驱国家在实践层面率先加以广泛运用。我国也在某种程度上直接或间接地加以借鉴和应用。本文从组织基础、方法论基础和价值基础三个维度，对该理论进行全景式梳理和分析，以期丰富该理论的内涵和外延，增强人们对其系统性和全面性的认识，扩大其在实践层面应用的广度和深度。

一、以功能整合为支撑——整体性治理的组织基础

功能整合是相对职能整合而言的，职能整合的逻辑是政府根据新的内外部环境变化，对自身的职能进行新的定位和梳理，以便适应变化了的环境。职能整合之后，政府系统依据新的职能，重新设置新的部门来履行新的使命。职能整合对政府适应新的环境，保证政府系统具有适应性和灵活性具有重要作用。但职能整合本质上仍然是政府系统对其自身职能的重新调试和调整，不会对政府运行方式产生根本性变革。依据职能设置部门，以部门为主体制定政策和执行政策的过程，增加了政策系统的复杂性，为政府系统跨部门制定政策和协同作业带来障碍。而且，单一职能的机构，遵循着专业化分工和职能不能交叉的原则，以各部门分别处理其组织任务所管辖的业务领域为出发点，这又造成了部门中心主义、视野狭隘和各自为政的后果。在现代社会，政府系统的职能分工以及据此设立的部门都是依法完成的，在特定的时期和阶段，即便某个部门的职能相对其他部门的职能存在一定的优先性，但由于法定的约束，政府系统也不会充分考虑其优先性，只是在职能的赋权上予以重点突出。依法确立且独立运行的模式，本质上不需要与其他部门以及系统之外的组织展开协商、合作与整合，因为各个部门责权分明，行政流程清晰。各部门都有其固定的预算来加以支持，且各部门间的预算受限于法定原则，不能互相支援和融通使用。传统官僚层级体系以职能为导向，运作模式导致服务视野偏狭、各机关相互推卸责任、政策目标与计划互相冲突、资源运用重复浪费以及公共服务提供与实际执行落差丛生等问题。高成本、错误行为集中化、服务对象不清以及政府机构设置迭床架屋的现象，导致公共服务大量分散于各部门间，又缺乏适当渠道相互连结，以致处置失序、无法实时提供民众所需的服务。整体性治理理论的奠基人，英国学者希克斯将此种现象产生的根源定义为“功能性裂解”。整体性治理正是为了矫治功能性裂解而提出的新理论，是为了规避政府系统放任不同职能部门间的单打独斗，制度化落实政府各部门间沟通协调，并通过权力和目标的适度集中与责任的合理下放，从协调和整合两个维度出发，为满足公众真实的需求提供可欲结果（desirable outcome）的一种新型治理范式。

功能整合是在不破坏职能分工的专业化的基础上，跨越既有职能部门边界的一种新的整合方式，目的是确保整合后的组织更加明智和合理。“整体性治理并不意味着大块头（one big lump）的政府，它并不完全摧毁职能边界，而是提出职能部门整合的切入点。在剔除现存职能边界方面，整体性治理并不是必然的。”[1]功能整合与职能整合尽管有一定的联系，但体现出的却是完全不同的逻辑。功能整合着眼于把一些职能相近或雷同的机构重新整合成新的组织，取消一些准政府机构以及重新在地方层面建立新的合作组织。按照相同或相近职能由一个部门承担的要求予以整合，从全局性的、跨部门的目标出发，对各个部门的决策提出要求，使其政策产出一开始就同整体的目标保持一致，在不取消部门专业化分工的前提下再造跨政府组织和设定新的机构，并确保新组织和新机构从整体上具有贯彻一致的政策目标。功能再造的核心是政府在垂直维度和水平维度上同时进行整合，利用目标和手段两个工具加以实现。垂直维度的整合遵循传统官僚制的效率和权威原则，通过减少层次，实现政策目标统一和政令畅通，防止目标冲突与重复以及政策目标在基层的扭曲变形。为此，整体性治理采取了强化权力的集中和组织要素的统筹协调，利用自上而下的方法，建立起统一的财政管理、公共预算和责任机制来进行宏观管理，以此增强中央政府的控制力，避免由地方分权产生“块块”竞争的无政府主义和政策目标交叉、冲突与变异的现象。因此，中央政府在整合过程中占据主导地位，对公共服务供给主体的资格和能力进行审查，贯彻过程管理和结果控制，试图建立起纵向层面的统一权力线。“英国工党迈向‘整体政府’的第一步就是于1997年成立了‘社会排斥小组’和1998年成立了‘战略沟通小组’，实施审查回顾、达成公共服务协议。”[2]水平维度的整合是为了增加组织运作的整合性机制。在横向层面增加信息系统、人力资源及规划等功能的跨部门整合单位或办公室，以强化整合效果。政府系统应实现部门间业务与其他部门、组织和团体的有效沟通、磋商和协调，建立起横向层面的行动线。“整体政府是指一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[3]

具体来说，功能整合的实现策略包括三个方面。一是组织结构向下授权。为了确保一致性的政策目标能够上下贯通，中央层面扩大下级治理单位的授权力度，通过权责一致的原则，让下级治理单位承担更多的责任，来贯彻一致性的政策目标，并减少政策目标变异的动机。另外，通过组织结构向下的授权，吸引地方政府参与功能整合的过程，积极整合下级层面存在的部门和机构，进而实现整个政府系统从政策目标到组织机构设定的整体性一致。二是政府及其部门内部功能整合。在政府内部功能整合方面，打破职能部门化原则，实现部门内部信息资源的共享。使政府各部门间能够主动协调且密切合作，政府系统提供的服务通过各个职能部门的协同或合作来供给。推进政府部门间的联合学习和培训，制定出统一预算和财政政策，提高部门供给效能，增强同一个组织解决不同社会问题的能力。三是重塑政府系统功能性的价值接纳。功能整合之后的新组织和新机构，需要获得公众对新功能的理解和认识以及新的责任界定。整合型组织的价值体系注重尊重、公开、沟通、责任、响应和信任等价值，这些多元的价值本质上是动态的、互动的和积极的，脱离了传统官僚组织所依赖的以法定、权力、规则、集权、部门为中心的价值。通过整合型价值培育和塑造，在整个社会形成共享的价值体系，并在认知、行为、组织和文化等层面发生新的改变，以接纳整体性治理的价值体系。价值塑造必须确保新部门和新机构愿意与其他组织、其他机构开展协调与对话，在工作态度和价值观上发生明显的变化。通过有效的协调，增加深层次整合的意愿，减少整合过程中产生的不平等和反对整合的阻力。没有一个共享的价值体系，整合过程中易产生有限的资源向强势群体——网络富有者（Network rich）配置的现象。

二、以问题解决为导向——整体性治理的方法论基础

以问题解决为导向是与以经验为导向相对而言的。以经验为导向，遵循从经验到问题，再到选择优先顺序，然后制定政策并执行的线性逻辑。这种逻辑是在公共事务简单、政府介入事务范围有限的情境中发展起来，并深受官僚制根深蒂固的影响。对行政官僚而言，他们具有经验上的天然优势，不仅进入官僚系统依赖自身的专业化知识，而且他们处在处理各类事务的第一线，掌握着大量的信息。在这种观念的影响下，大多数行政官僚热衷于以经验为导向的治理方法。不过，从更深层次上看，以经验为导向的治理方法之所以大行其道，与政治和行政在逻辑和事实上的分离密切相关。在二元分离的情境下，行政官僚的影响力和信息源都在下降，同时也面临着政治上的批评与责难。一方面，行政官僚任何大胆的探索创新，都面临着严格的规则限制和程序正义的要求。为了防止事务官的越权行为，现代国家制定了一系列严密和完善的规则，并尽量保持规则的公平性与一致性。“正式的规章条例使决策者们不能有所选择，其结果必然是出现太多照章行事的决策方案，并限制了管理者创新能力的发挥。这些规章条例也使组织对环境变迁反应迟缓，谨慎的状况更加恶化，也使机关更难以防范错误的发生。”[4]另一方面，任何创新的方法都存在着失败的风险，这种失败由行政官僚承担直接后果，并面临着绩效和激励的诘难。以经验为导向，在现代社会产生了多面的消极结果。其一，大多数行政官僚在规则的约束下，追求传统的和已有的解决问题的方法，并在横向之间相互学习和借鉴，以此减轻自己承担的短期压力。其二，注重问题的解决而欠缺问题的预防和诊断。希克斯认为，除了教育以外，大多数政府所提供的服务，都是治疗性的，而不是预防性的，也就是等到伤害已经构成以后，政府才加以介入。这是因为，以经验为导向，导致行政官员在现有的经验内去解决那些易于解决的问题，而不去真正解决那些易于诱发连锁反应的问题。在治理方法上呈现出碎片化，缺乏系统性和全局性。其三，在公共服务的供给方式上，重视“控制+服务”的形式。政府系统提供的服务往往与特定的程序、身份、资格联系在一起，将服务融合到控制之中，控制通过服务体现出来。“控制+服务”导致政府提供服务的内容、数量和方式都由政府部门和行政官员来决定，服务对象只能消极被动地接受。

随着公共事务复杂性、不确定性和交叉性的日益突显，大量的公共事务呈现出多重交叉的趋势。问题的解决更多地依赖不同部门、机构和行业间的协同作业。在这种背景下，以经验为导向的方法科学性降低，处理问题的能力下降，应用范围有限，特别是针对社会排斥、犯罪、环境保护、家庭议题等跨部门处理问题的治理能力不足。整体性治理倡导注重政府系统输出结果的效能，提倡问题解决的创新观点和复合方法。具体来说，以问题解决为导向是以解决人民的生活问题为出发点，将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑选项，将政府组织的研究重点转移到问题解决的轨道上来。由于要解决人民的生活问题，不但靠政府个别部门的努力，更需要政府各部门协同的合力。因此，需要整体性治理的理论与实践的变革。“传统行政实务与行政学的核心关怀，是建立有为有能的政府，而全观型治理的核心关怀则是解决人民的问题，而不论解决的力量来自于公部门或私部门，来自那一个机关，或来自那一个政府层级。”[5]希克斯认为整体性治理应通过信息科技建立单一窗口式的服务机制，这些单一窗口的设置以人民的生活事件（life event）作为思考的起点，也就是政府业务的分工应该从民众的生活事件角度加以再造。他认为，人的一生其实只是由一些事件所组成。例如找工作、需要金钱、需要住家、生病等事件，而这些事件从政府的角度则是医疗保健、住宅、职业训练、金钱救助、小区发展、交通、土地利用、文化、休闲等业务和功能。

以问题解决为导向的治理方法要得以充分实现，政府系统应在治理方法、思维模式和运行机制上进行新的创新和变革。首先，吸纳包括政府机构在内的利益相关者的资源和优势，形成智慧集群。人民生活事件的多样性和复杂性，要求解决方法呈现出复合性，不仅应充分发挥政府系统的自身优势和能力，也应积极吸纳其他组织的资源和智力。“政府只是作为行动者之一，公共管理发生在由不同行动者组成的网路结构当中，没有一个行动者有绝对的权威和权力来支配其他行动者的行动，各组织是站在同一条水平线上。”[6]政府系统吸纳其他组织拥有的资源和智力，诸如资金、人员、专业知识、技术、信息以及治理经验等融入到对复杂问题的处理过程中，能够有效克服自身资源渠道来源单一、信息不对称、治理方法不完整等弊端。通过其他组织和群体参与问题解决的过程中，政府系统不仅收集了来自不同群体的多元信息，也将其他的各类组织在解决实际问题的过程中积累的方法和经验融合到已有的治理方法之中，形成创新性的复合方法，为问题的解决提供整体性的智力支撑。

其次，实现从预防、诊断到解决的一体化方案。整体性治理要求单一的因果思维转向相关和动态思维的整体性思维模式。其中，大数据思维是实现从预防、诊断到解决的一体化方案的关键环节。大数据思维强调在数据动态的过程中寻求相关性，通过相关性探究事物之间的关联性，来把握事物发展的内在规律与趋势，从而实现从因果关系到相关关系的思维转变。在大数据时代，数据都以海量信息涌现出来，要找出所有量与量之间的因果关系几乎是不可能的。“大数据是庞大、复杂、多样化、纵向或分布式的，由各种仪表、传感器、网上交易、电子邮件、视频、点击流以及现在或未来所有可能的数据源产生。”[7]因此，通过将不同数据汇聚在一起，形成一个图谱，相关的关系就能通过海量的信息被发现出来，进而预测出问题之间的关联度。相关关系为预防问题提供了重要前提，通过相关关系，同类的事件之间具有再次发生的大概率，利用前一次事件发生的原理，能相对准确地预防下一次事件发生的机理。在预防基础上，利用前置的时间窗口，充分发挥智慧集群的优势，诊断出问题的根源，为问题解决提供前置性方案。当问题出现时，利用全系统的资源、组织和机构协同产生的合力加以解决。

最后，实现政府的整体性运行。要解决实际存在的问题，根本的出路在于实现政府的整体性运行，变革以分工合作为基础的运行机制，将分工合作转变为合作分工。合作分工的前提是确定问题域，以问题解决为主线，设定相关的纵向权力线和横向行动线。纵向权力线着眼于决策和协调，在不大幅度增加运行成本的基础上，借助联席会议等多种机制来确保中央层面的协调与整合，实现跨部门决策与执行。在横向层面实现不同部门之间的无缝衔接，达到政策目标的一致和贯通，组织间和组织内部的机制团结以及机构设置的精简与高效。分工合作的真正实现，也在于重塑传统意义上的权责关系，将权力和责任的划分依据问题的解决来展开，权力配置的大小以解决问题的复杂性和难度性为基准，责任以解决问题的结果来划分，并通过整体性的预算、财政、人事等制度的重新设计，实现政府系统的整体性运行。

三、以公众需求为核心——整体性治理的价值基础

以公众需求为核心，有别于以问题解决为导向，不是政府部门从自身的便捷性出发，而是围绕着公众的真实需求，对政府系统进行根本性的变革，以大幅度提高公共服务效能和创新能力，并通过变革政府系统的激励与责任机制、权力结构以及行政文化来完成这一变革过程。当代公共行政遵循结果平等的原则，即目标相同的对象所获得的利益也应大致相同，政府部门应秉公运用法规，平等对待所有顾客，这导致政府在满足公众需求上缺乏前瞻性和创新性。“官僚团体在国家的庇护下迅速发展壮大，具有专业独特性的官僚机构集中关注权力在运行过程中，而关闭了向顾客服务的渠道。”[8]从政府自身的便捷性出发，导致管理者痴迷于自身的方便而不是政府系统的效能和服务的供给，即便提供服务，也是无差别的碎片化服务。整体性治理把重点放在以公众需求为核心的制度设计和变革流程上，将公众需求作为自己解决的问题一部分，积极发展出一种行动策略，整合所有的部门、人员和资源，以单一的窗口“一站式”为公众提供优质高效的信息和服务，并在系统内部展开合作，即“以公众需求为核心,每个运行环节相互协调、步调一致，形成一个整体性的运转流程——不是各个环节的简单排序,而是围绕最终目标、体现整体效益的运行流程。”[9]以公众需求为核心，在现代社会表现为两个方面的实质性内涵。一是公众最重要和最核心的需求具有相对的一致性和共同性。比如，享受到高质量的教育，较好的生活质量（住宅、社区、清洁的环境、高效便捷的交通网络），高质量的艺术，总体机会的平等和可靠的个人保障（医疗、工作保障、免遭暴力犯罪），相对自由和负责任的社会等。二是政府系统引导公众的需求偏好。在最主要的需求具有一致性和共同性的前提条件下，公众在特定阶段和时期的具体需求具有变化性和随机性，政府系统应通过前瞻性的服务供给和技术创新，引导公众不断地改进和丰富需求。以公众需求为核心的整体性治理的实现策略，政府系统可从三个方面进行完善和创新。

第一，发展和完善现代民意调查技术，定位公民需求的聚焦度。

公民听证会是公民与政府相互交流和互动的平台，能让公民将自身的真实需求通过面对面的形式表达出来，政府系统就公民的真实需求进行集中汇聚，相对准确地确认公民需求的范围、表现和聚焦度。但公民听证会规模相对较小、成本较高，需要一定的时间集中组织学习和讨论，公众才能相对准确地表达出自己的真实需求。一旦缺乏大量的资料和深入的学习讨论，公民听证会收集的需求信息质量就会受到限制。因此，公民意见调查技术是一种可操作的手段。从公民群体中随机选取一定的样本，利用电话访谈、邮件问讯、资料邮寄和网上表达等多种途径，公众就自身的需求进行分散化、广泛化的表达，政府即可通过对大量需求信息的比对、挖掘和关联度分析，聚焦公众的需求度，并通过定期和不定期的持续动态跟踪，修正之前的需求信息，进一步判断公民需求变化趋势，实现静态和动态的内在结合。不过，这一方法同样在获取真实需求上存在局限。因此，公民意见调查技术与公众需求的联合反馈机制需结合在一起，以构建一体化的公众需求反馈系统既能鼓励公民参与决策、政策制定和效能反馈，充分尊重和鼓励公众表达自己需求的权利，借助公共舆论进行公众需求的有效聚合，又发展出可行和科学的算法，令政府系统能主动地预测公众需求，并将提供的服务和需求相匹配。

第二，发展和完善信息技术和在线服务系统，增强服务供给的便捷性。

信息技术和在线服务系统是整体性治理满足以公众需求为核心的基础保障。信息技术的出现和普及，为政府以公众需求为核心，再造组织功能提供了重要支撑。信息技术能够突破传统的政府层级和部门单位的地理疆界的限制，在不同的政府单位和业务系统之间，形成一个信息互连互通的开放式渠道联通体系，便于公众随时随地与多个部门和机构以及不同层级的政府保持联络与获取信息。政府系统利用信息技术将多方参与主体连接起来，使政府运作效率、效能和服务品质得到大幅度提升。其中，数据仓库和云存储技术可免除政府多次收集同样信息的冗余存储，为公众节省大量的时间和成本。通过发展联合的知识和信息策略，增进公共服务中供给主体之间的知识和信息交换与共享，形成协同和联合的服务。在线服务系统使行政业务和流程透明化，促进政府系统以更加快捷、方便的途径提供质量更高和成本更低的服务。各级政府和部门能够利用政府内部的资源整合，提供民众单一窗口式的实时服务，民众在享受政府服务时，免除排队等候、官僚体系拖延误事等的弊病。“创造一个规模更大，整体性更强的行政组织的任务是连接从一个节点到另一个节点过程的重新设计，剥离不必要的步骤，规制成本，各种检查和清单报表，并强调发展一个更加敏捷灵活的政府”[10]。服务的便捷性分为前台便捷性和后台便捷性两个方面。“前台便捷性研究主要关注的是与公民交互(G2C)和企业互动(G2B)以及与不同层级和层次政府间的互操作，后台的便捷性主要聚焦的是政府内部结构及时地调整和重新配置自身的各种要素，以支持环境的各种不同变化（比如，立法、社会和技术变革等情势)，同时加强政府和部门内部各要素的沟通、协同与合作以及内部互操作。”[11]当前台和后台的在线服务系统实现真正的协调和整合，便可以增加公众服务的便捷性。

第三，大幅度去中介化组织，增强政府与公众的直接互动性。

新公共管理通过分散各类组织，并加以小型化，来体现激励和竞争。结果是，大量的中介组织和政策中间人发展起来，散布于治理过程的各个角落，成为阻隔在政府系统与公众之间的第三方组织和机构。比如，作为新公共管理运行的先驱，“新西兰将核心公共部门重新组建为十几个在绩效预算下运作的小型部门，并出售掉82亿新元的国有企业。还把其他公共产业改组成国有企业，使其像企业一样自主经营。”[12]这些组织和机构的存在，造成了政府与公众之间的信息不对称，运行成本的提升以及寻租行为的发生。整体性治理是在反思和批判新公共管理的基础上逐步发展起来，反思的一个重要结果则是大幅度去中介化组织，增加政府与公众直接互动的渠道和机会。政府系统向公众公布明晰的服务标准和质量标准，密切监视服务效能，对服务外包造成的服务质量差的组织进行干涉，对服务质量好的组织给予充分激励，并适时裁减或合并部分人员，减少组织和政策代理人，大幅度挤压中介组织存在的土壤和空间。同时，重新确立起政府部门与公众的关系，除个别的机构外，取消准政府机构的存在，利用信息系统带来的全流程评估，优化组织效能和减少不必要组织的存在。比如，在线服务系统为增加政府与公众直接互动提供了平台支撑。另外，推行一定程度的基层派驻和延伸政府部门以及建立政府、社会组织与公众的服务协调小组，来增加与公众直接互动的渠道。

[1] Perri,6.Diana Leat.Kimberly Seltzer and Gerry Stoker.Towards Holistic Governance:The New Reform Agenda[M].New York:Palgrave.2002,p56.

[2] 曾维和.西方“整体政府”改革：理论、实践及启示[J].公共管理学报,2008（4）：62-69.

[3] Christopher Pollitt,Joined-Up Government[J]:a Survey,Political Studies Review,Vol.1，2003 pp.34-39.

[4]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京:中国人民大学出版社，2014:32.

[5] 彭锦鹏.全观型治理：理论与制度化策略[J].政治科学论丛,2005(23):61-69.

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[9] 胡佳．迈向整体性治理:政府改革的整体性策略及在中国的适用性[J].南京社会科学，2010（5）：46-51.

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[11] Aggoune Soumia.Evaluative framework for the measurement of e-government Information systems agility,ceur-ws.org,2011,pp.1-6.

[12] 戴维·奥斯本．再造政府—政府改革的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社，2014:7.

Theoretical Basis and Its Implementation Strategies for Holistic Governance

Xie Wei/Zhang Ruixin

As a new paradigm in the field of public administration,holistic governance has become a realistic demand and giving direction for the development of governments around the world.Deviating from department function reengineering to functional reinvention,from experience-oriented approaches to problem--oriented methods,as well as from considering convenience of government departments to focusing on public demand,all three respectively constitute the foundation of the organization,methodology and value for holistic governance theory.The organizational foundation provides the basic principles for functional reinvention.The methodological foundation provides practical support for holistic governance.The value foundation provides path dependence and giving direction.All three foundations are interconnected,organically constituted,and show a panoramic view jointly for theoretical basis.This paper also puts forward concrete implementation strategies for theoretical basis.

Holistic Governance;Organizational Foundation;Methodology Foundation;Value Foundation;Implementation Strategy

D63

A

1009-3176（2017）06-031-（7）

*本文系国家社科基金重点项目“电子政府构建和运行的保障体系研究”（13AZZ016）的阶段性成果。

2017-8-11

谢微女（1982-）吉林大学行政学院博士研究生硕士张锐昕女（1965-）澳门理工学院社会经济与公共政策研究所访问教授博士吉林大学行政学院电子政务研究所所长教授博士生导师北京大学、复旦大学、吉林大学，中山大学国家治理协同创新中心研究员

（责任编辑 方卿）