美国TMDL制度发展及启示

谢　伟

（1.广东财经大学　法学院，广东　广州　510320；2.广东财经大学　法治与经济发展研究所，广东　广州　510320）

每日最大负荷总量（Total Maximum Daily Load，TMDL）是清洁水法规定的一项水质控制制度，是指对某种污染物而言，在确保一个水体始终保持法定的水质标准的前提下可以接受的最大污染物排放量。TMDL制度和美国的NPDES制度共同构成美国控制水污染、保证水质的主要法律制度，近年来发展很快，成为完善美国流域水质控制的主要法律制度，研究TMDL制度的主要内容可以为我国水污染防治提供借鉴和参考。

一、每日最大总量控制制度的概念和主要内容

（一）概念

每日最大负荷总量控制制度是清洁水法中的一个管制术语，描述了如何恢复一个受损害水体的计划，对已经鉴别出的受损害水体，在保证满足水质标准的前提下，能够接受某种污染物的最大数量。清洁水法第303（d）规定了每日最大负荷总量控制制度，这是该制度的法律依据；联邦行政法典第40章第130.2明确规定了TMDL的定义，所谓TMDL，是指针对点源的污水负荷分配和针对非点源、自然排放源的负荷分配的数量之和。具体而言，一个TMDL是计算一种污染物在一个水体中允许的最大量，即该水体含有该种污染物的最高值，在此数量该水体可以满足水质标准，因此，TMDL可以确定一种污染物的削减目标，并进而在污染源之间分配必要的污染负荷削减量，其公示表达是：

TMDL＝ΣWLA+ΣLA+MOS

其中，WLA是点源的污染负荷分配量，LA是非点源和自然排放源的负荷分配量，MOS代表安全范围。

对点源污染源，主要接受污染负荷（Wasteload Allocation，WLA），对非点源污染源，则主要接受负荷分配（Load Allocation，LA）。为实现污染负荷有效分配之目的，点源包括所有受制于国家污染物排放消除系统项目许可证的排放源，例如污水处理设施、雨水排放设施和集中式动物饲养场等，非点源则包括所有现存的除点源之外的污染物排放源和自然排放源。除此之外，TMDL也必须说明水质在季节上的差异，也就是要有一个安全范围，从而解释预测污染物削减能够在多大程度上满足水质标准的不确定性。

导致水体受损害或威胁的每一种污染物都被称为一种水体／污染物组合，而一个典型的TMDL就是为每一个水体／污染物组合量身定做的。例如，如果一个水体受到三种污染物的损害或威胁，则可为该水体制定三个TMDL。不过，也有一个TMDL文件可以指定为应对几个水体／污染物组合，清洁水法或联邦环保局行政法规都没有界定或限制TMDL的大小，一些州已经制定了流域基础上的TMDL，这样的TMDL可以覆盖多个流域。

（二）污染预算

根据清洁水法的规定，各州必须针对本州管辖范围内的水域建立适合本州的水质标准，这些标准指定特定水体的用途，例如娱乐用途或保护水生生物，建立水质准则来保护水体，采纳一些法定制度来保护和维持健康的水体。根据清洁水法第303（d）的规定，各州、领地和得到授权的部落应对本行政区范围内的水域进行评估，根据所有可得到的与水质有关的数据和信息，确定那些不满足水质标准的水域，包括那些现在满足水质标准，但在下一个报告期可能超出水质标准的水域，确定其主要污染物，然后各州必须对不达标的每一种污染物或水域制定一个每日最大负荷量制度，其中的一个必要组成部分是计算该种污染物在该水体中能满足水质标准的最大含量。在TMDL制度中，各州应分配这个最大含量给流入该水域的各个不同的点源和非点源。

因此，按照清洁水法的规定，每个州必须鉴别出该州管辖范围内那些受损害水域，因为对这些水域实行以技术为基础的法规控制和其他要求的控制尚不足以实现可适用的水质标准，这样的水体就是所谓“水质限制水域”。每个州必须建立一个水质限制水域的名单，列出先后顺序，考虑这些水域的污染严重性和这些水域的用途，这个列出先后顺序的名单被称为“303（d）名单”。每个州都应该根据先后顺序对303（d）名单上的每个水质限制水域建立TMDL制度，TMDL设定了一种污染物可引入一个接受水体且不会超出可适用的水质标准的量，且考虑了季节性差异和一个足够的安全幅度。每个州应每两年更新和重新提交其受损害水域名单，这个过程应确保受污染水域持续受到监测和评估，直到可适用的水质标准得到满足。

每个州都必须对其管辖范围内的水域确定受损害名单并为其制定TMDL，因此，TMDL又被称为“污染预算”。

TMDL的执行是一个合作联邦主义的范例。按照清洁水法的要求，州环保机构对受损害水域建立TMDLs，而联邦环保局评估这些TMDLs并决定批准或不批准这些方案，如果州没有采取行动制定TMDLs，或者联邦环保局没有批准州制定的TMDLs，则联邦环保局有责任发布替代性的TMDLs。

二、TMDL的执行

按照清洁水法的规定，TMDL应该有三个执行步骤：一是鉴别出哪些水体在适用了技术标准控制之后仍然不达标，不能实现水质标准；二是把这些水体按照污染的严重性列出优先顺序；三是为这些水体建立TMDLs，以满足可适用的水质标准，同时由于对污染排放和水质在一定程度上的不确定性，需要考虑季节性差异和安全范围。

（一）鉴别受损害水体，设定优先顺序

1．鉴别水质限制河段

每个州都应该对其管辖范围内的水质限制河段进行鉴别，鉴别的标准和程序如下：一是按照清洁水法第301（b）、306、307或该法其他规定，使用以技术为基础的排放限制；二是按照清洁水法第501规定，或者联邦法律、法规或条约规定，州或地方政府要求施加更加严格的排放限制；三是采用了州、地方政府，或联邦政府要求的其他污染控制要求（例如最佳管理实践）之后，仍然还不能严格到足够执行任何可适用于这些水体的水质标准。

2．热排放控制

每个州还应该鉴别前述名单上的水质限制河段，根据清洁水法第301条或州、地方政府的要求，控制热排放尚不足以严格到确保本地贝类、鱼类和野生生物种群的保护和繁殖之间的平衡。

3．水质标准的界定

为列出第130．7（b）规定的水体名单，这个术语“可适用于这些水体的水质标准”和“可适用的水质标准”是指根据清洁水法第303条规定建立的水质标准，包括数字化标准、叙述性标准、水体用途和反退化要求。

4．名单内容

按照 130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）的要求，名单应包括所有列入名单的水质限制河段的优先顺序，考虑到污染的严重性，这些水体的用途，以及引起或预计引起违反可适用的水质标准的污染物；在接下来两年里，优先顺序名单应特别包括对以制定TMDL为目标的水体。

（二）数据信息资料的处理

1．水质数据和信息

每个州应该收集和评估所有现有的和可以获得的与水质有关的数据和信息，这些数据信息资料包括但不限于下列种类水体的所有现有的和可获得数据信息：（1）由州在其最近发布的305（b）报告中鉴别的水体，该水体部分满足或不满足指定用途或受到威胁；（2）使用稀释性计算或预测性模型说明可适用的水质标准不达标的水体；（3）水质问题已经由地方政府、州或联邦机构报告的水体，由公众成员报告的水体、或由学术机构报告的水体。这些组织或团体应该积极地进行研究。例如，大学研究人员、美国农业部、国家海洋和大气管理局、美国地理调查局、美国渔业和野生动物管理局等都是现场数据很好的来源；（4）根据清洁水法第319条或在评估的更新中，提交给联邦环保局的非点源评估报告中由州鉴别的、作为受损害或受威胁的水体。

2．文献提交

每个州应该向联邦环保局分区局长提交支持州把本州的水体列入或不列入名单的决定，这个文献应该和130．7（b）（1）和 130．7（b）（2）规定的名单一起提交给分区局长，应至少包括以下信息：（1）制定名单使用的方法描述；（2）鉴别水体使用的数据和信息的描述，包括州按照 130．7（b）（5）要求使用的数据和信息的描述；（3）对130．7（b）（5）中描述的任何一种水体种类，做出不使用其现有的和可获得的数据和信息的任何决定的理由；（4）任何其他由分区局长要求的合理信息。根据分区局长的要求，每个州必须说明不在名单上纳入水体的正当理由。这样的正当理由包括但不限于：更加近来的或准确的数据；更加复杂的水质模型；导致水体被列入130．7（b）（5）的名单的初始分析的缺陷；或者条件的变化，例如新的控制设备或排放的消除。

（三）确立具体的TMDL执行方案

1．水质限制河段的TMDL

每个州都应该按照优先顺序为水质限制河段建立TMDL执行方案。

（1）建立方法：TMDL可以使用一个“污染物到污染物”（Pollutant－by－Pollutant）或生物监测方法建立，多数情况下，这两个技术都是需要的，只要是在可能的情况下都应该使用特定环境的具体信息。

（2）建立范围：TMDL应该对所有阻止或预计阻止按照本法规定鉴别水体的水质达标的污染物建立，建立TMDL的计算方法应该按照州的持续规划过程界定的公众评论方法实施。

2．热负荷的 TMDL

每个州应该对依法鉴别的水质限制河段评估其TMDL方案，其中热负荷的TMDL不应超标，目的是确保本地生的贝类、鱼类和野生生物种群在保护和繁殖之间的平衡。这样的评估应考虑正常的水温、流速、季节性差异、现有的热输入源和鉴别水体的耗散能力。评估还应该包括计算能够排入水体的最大热输入，并包括一定的安全范围，主要是考虑因缺少对鉴别水体中保持本地贝类、鱼类和野生生物种群在保护和繁殖之间平衡的热水质基准制定有关的知识。

3．TMDL 的制定方法

通常用于对特定水体或流域制定TMDL的方法主要由五个因素组成：一是考虑污染物的选定；二是评估水体的吸收能力，也就是负荷能力；三是评估排入该水体的所有污染源的污染物负荷；四是分析现有的污染物负荷，确定为满足吸收能力而需要削减的污染物量；五是在考虑安全范围的前提下，在不同的污染源之间分配污染负荷，条件是满足水质标准。TMDL方案应该清楚地鉴别出在水体用途受损、损害原因和为达到可适用的水质标准而必须削减的污染负荷之间的联系。

（四）TMDL执行中的公众参与

联邦TMDL行政法规要求在制定TMDL过程中提供公众参与的机会。一般而言，当地公众对当地流域要比州行政机构了解更多，而这些知识对制定TMDL方案时极其有用的，公众通常会告知关于受损害水体的有用的数据和信息，公众通常能够提供改善其社区的真知灼见，这对确保一个污染物削减战略的成功至关重要，公众参与和公众提供的信息能够提高TMDL的质量，能够最终加速受损害水体的清洁或拯救受威胁水体。公众在TMDL制定过程中的主要作用包括：一是给州行政机构提供必要的数据和信息；二是对受损害水体名单进行评论和审查；三是对拟议的TMDL方案进行评估和审查；四是帮助制定具体TMDL执行方案。

三、TMDL在防治水污染中的作用

根据联邦环保局的统计，目前虽然在最大可实现的程度上采用了以技术为基础的排放限制，但是美国水体的水质状况仍然不容乐观。据不完全统计，尚有2．18亿美国人生活依赖受污染的水体，总长度达到10英里，各州已经初步鉴别出大约2．1万个受污染河段、湖泊和河口，有超过30万英里长的河流和岸边，超过5百万英亩的湖泊面积受到污染损害，其中沉积物、富营养化和有害微生物是主要原因。特别是随着经济的发展，污染源有较大改变，通过NPDES（国家污染物排放消除系统许可证）等技术控制，点源污染源得到较大的控制，而非点源污染逐渐成为影响水环境质量的主要因素。仅在1998年联邦环保局发布的污染源构成中，非点源污染已经占到了43%，点源污染仅仅只有10%，二者结合的污染则有47%。而目前应对非点源污染和复合型污染并没有显著有效的办法，通过水质标准管制是一个实践证明比较有效的方法。

实际上，TMDL方案是一个主要的信息工具，它可以用作执行链条中的一个不可替代的重要连接环节，包括联邦管制的点源控制、州或地方政府负责的点源和非点源污染削减、评估所有这些措施对水质的影响，最终达到实现水体水质的目标。[5]正是认识到TMDL在执行链条中的关键链接作用，联邦法规要求NPDES许可证中排放限制必须和批准的TMDL方案中任何可获得的污水负荷分配的设计和要求保持一致。

图1　TMDL和NPDES配合管制流域水质流程图

四、借鉴美国TMDL制度，完善我国排污总量控制制度

（一）改进排污总量指标确定方法

总量控制指标确定方法主要有环境容量控制和目标总量控制两种类型，前者根据环境本身容纳污染物的能力来确定向环境中排放的污染物的数量，以环境质量标准为控制基点，从污染源可控性、环境目标可实现性两个方面进行总量控制负荷分配；后者根据某一时期环境污染状况来设定向环境排放的污染物的数量，以排放限制为控制基点，从污染源可控性进行总量控制负荷分配。当前我国采用的总量控制方法一般是目标总量控制为主，环境容量控制为辅。虽然根据环境容量确定的总量控制指标是比较科学的方法，无疑是一个发展方向。但是，由于研究环境容量难度大、时间长，加之国内目前的环境质量状况，总体上是污染负荷远远超出环境容量，当务之急是削减现有的污染负荷，努力恢复环境容量，所以采取目标总量控制比较实际，也比较可行。[2]因此，尽管根据环境容量确定总量控制指标更为科学，也更符合立法目的，但考虑到我国现实情况，现阶段采用目标总量控制的指标设定模式具有其合理性。我国在实务层面一直使用的也是目标总量控制。[3]

实践中主要遵循《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》的做法。该计划对主要污染物的筛选原则是：对环境危害大的、国家重点控制的主要污染物；环境监测和统计手段能够支持的；能够实施总量控制的。这一原则一直延续到之后的污染物总量控制计划和实践中。根据以上原则，“九五”时期，国家规定了十二种重点控制的污染物；“十五”期间，国家规定了五种重点控制的污染物；“十一五”期间，国家规定了两种重点控制的污染物；“十二五”期间，国家规定了四种重点控制的污染物。[4]

由此可见，我国在排污总量确定上实际是采取行政手段在全国范围内实行目标总量控制，而且对初次确定的排污总量指标也缺乏规范科学的审核及管理办法，目前环保部只颁布了《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》，适用于各级环境保护主管部门对建设项目（不含城镇生活污水处理厂、垃圾处理场、危险废物和医疗废物处置厂）主要污染物排放总量指标的审核与管理。其中，主要污染物是指国家实施排放总量控制的污染物，“十二五”期间的水污染物是化学需氧量、氨氮。

前已述及，当前以行政区域为主的水质管制模式显然不能适应水环境保护的需求，应实行流域为主、行政区域为辅的管制模式，即以流域范围内的相关各行政区划联合设立流域管理机构，通过平等协商机制组建流域管理机构管理人员，具体负责流域水质保护。

流域管理机构对排放总量指标的确定，需要注意以下几个因素：

1．流域污染源解析

根据流域各水段环境功能区划的设定，以不同水段水环境质量标准为依据，确定造成流域某水段水质不达标的主要污染物，以主要污染物为起点，分析该水段的主要污染源。在此阶段需要特别注意的是，不仅考虑点源，还应该考虑非点源和自然排放源。比如，水土流失引起的水质超标、城市雨水径流、建筑场地雨水径流、矿山雨水径流等。

2．以技术标准和水质标准相结合

20世纪90年代之前，我国主要实行的是水污染物排放标准为主的浓度控制方式，90年代之后到目前主要采用总量控制和浓度控制结合的控制方式，但由于我国确定污染物总量的方法不科学，不能实际反映出水污染的真正来源和主要影响因素，因而污染控制效果并不理想。可结合我国现在实行的工程减排、结构减排和管理减排方法，采取技术标准和水质标准相结合的污染控制战略。

首先，应完善现有水污染控制技术体系，构建与水污染物排放标准体系相适应的控制技术体系。我国已经颁布了《石油炼制工业污染物排放标准》、《无机化学工业污染物排放标准》等污染物排放标准，但却没有规定实现这些排放标准的技术，导致实践中难以保证这些排放标准的有效实施。可以借鉴美国水污染排放标准最佳可实现控制技术（Best Practicable Control Technology，BPT）、最佳常规污染物控制技术（Best Conventional Pollutant Control Technology，BCT）、最佳可得技术（Best Available Technology，BAT）、新源行为标准（New Source Performance Standards，NSPS）新源预处理标准（Pretreatment Standards for New Sources，PSNS）、现有污染物源的处理标准（Pretreatment Standards for Existing Sources，PSES）、最佳管理实践（Best Management Practices，BMPs）等，以技术上可实现为抓手，根据不同行业的不同污染物处理设施、针对常规污染物、有毒污染物等不同种类的污染物、技术实现的成本效益、非水质环境影响等因素设定不同的技术标准或体系。

其次，完善现有水质标准体系，应根据不同水段、不同水环境功能、丰、平、枯水期的不同水量等因素设定差异化的水质标准，在水质标准中应包含实现水质标准的技术手段和保障手段。比如，美国水质标准一般主要由以下几个部分组成：一是水体的指定用途；二是保护指定用途的准则；三是保护现有用途和高质量水体的抗退化要求；四是处理执行问题的一般政策。其中，第二部分是水质基准，我国尚未制定水质基准，亟需根据中国国情参考借鉴美国清洁水法制定水质基准的经验制定我国的水质基准；第三部分的反退化政策也是我国极为缺乏的，反退化政策对那些将导致水质变化的拟议行为做出决策规定了框架，主要目的是帮助州保护水公共资源，保证水质比建立的水质准则水平更好，以及确保允许水质下降的决定是通过公众方式做出和服务于公众需要。与制定反退化政策一起，还包括如何执行政策的方法。审视我国《地表水环境质量标准》（GB 3838－2002）虽然按照水环境功能和保护目标规定了五类水质标准，但并没有规定如何实现这些水质标准的技术手段或保障手段，即便在水质评价中，仅规定了“地表水环境质量评价应根据应实现的水域功能类别，选取相应类别标准，进行单因子评价，评价结果应说明水质达标情况，超标的应说明超标项目和超标倍数。”

3．季节性设置和预留指标

美国在制定TMDL制度中，充分考虑了季节性变化和预留一定的安全幅度范围。比如，在河流的丰水期和枯水期，由于水量的不同，河流的自净能力差异较大，在保证水环境质量标准的前提下，排污源的排污量在不同季节可以有不同的排污量。我国在设定排污总量时，也应考虑到季节性差异，按照差异性环境容量设置动态化排污总量。同时，应考虑到各种计算方法的误差、环境统计的缺陷等因素，以及经济社会未来发展的需要，在确定排污总量控制指标时，预留一定的排污总量指标，以作为平衡误差、补足差额和不时之需。

4．排污总量指标应加入生态保护的约束性指标

水污染防治必须和水生态保护相结合，实现水环境生态平衡，维护水的生态功能，保证水资源对人的健康、娱乐和生态需求。排污总量的控制目标应强调水环境生态功能的保护和加强，可以结合各地划定生态保护红线的规定和要求，结合各地自然生态环境及社会经济发展水平，确定水环境生态保护红线，在生态红线的限度内确定排污总量指标。

（二）加强部门之间、制度之间的协调配合

在建立流域TMDL过程中，美国一般采用四个步骤：一是联邦环保局通知主要的流域管辖主体进行污染负荷分配；二是每个管辖主体制定一个分阶段的流域执行计划，描述了该主体如何实现污染物的目标分配；第三步是联邦环保局评估各管辖主体的污染再分配和最终流域执行计划，以确定是否满足流域范围和主要河流流域分配的污染负荷。在这个过程中，联邦环保局和各个管辖主体、流域管理机构之间密切配合，共同完成TMDL的污染预算确定。我国在排污总量控制过程中，涉及到相关的监管部门包括经信、住建、环保、水利、交通海事、海洋监管等多个部门的协调，更加需要各部门之间的协同，应在流域管理机构设立部门协调机制，以操作性为目标，具体规定各部门在制定和执行流域或区域排污总量控制过程中的职责分工和实施步骤、方法。

其次，还应注意相关制度之间的协调配合。以美国制定流域TMDL为例，在制定过程中，除了相关管制机构之间的密切配合之外，还包括制度之间的协调。比如，TMDL的制定必须确保NPDES许可证和污染负荷分配的设计、要求一致，使得TMDL制度实施和NPDES许可证实施协调一致，为非点源削减提供合理确保，通过可信赖或可强制执行，或有约束力的战略实现和保持非点源削减。我国在制定排污总量目标过程中，首先注意和排污许可证的协调一致。排污许可证制度是实施排污总量控制的主要手段，排污许可证和排污总量配合才能有效发挥两种制度的作用，可以实施以技术标准限制为基础的排污许可证和以水质标准限制为基础的排污总量控制制度的有机结合；其次，注意排污总量控制制度和环境影响评价制度、三同时制度、生态保护红线制度等有机衔接。环境影响评价是专项规划和建设项目的环境准入门槛，在设定和分配排污总量时，应考虑到环境影响评价的结论，与三同时制度相结合，保证排污总量指标的有效执行。生态保护红线是排污总量设置的最高限制，排污总量指标的设计和分配必须考虑保证环境资源的生态功能的保持和优化，特别是涉及到重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区的排污总量设定，要在保证生态红线不可逾越的前提下设置和分配排污指标。第三，应注意相关技术、方法之间的协调配合。对工业废水排放，美国联邦环保局设定了几个以技术为基础的数字化排放限制，分别设定了不同的排放水平：最佳可实现控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）、最佳可得技术（BAT）、新源行为标准（NSPS）、新源预处理标准（PSNS）、现有污染物源的处理标准（PSES）、最佳管理实践（BMPs），每一种技术适用不同的对象，反映出不同的控制水平，考虑到成本效益因素、技术的可实现性等因素，在适用时应结合污染源的不同情况选择性适用，从而最大程度上实现排污总量控制指标。我国现在在设计排污限制标准时缺乏种类多样、适合不同情况和特点、不同种类污染源的污染控制技术，从而导致很多不同种类的排污标准没有相适应的技术或方法可实现。

（三）增强违反排污总量控制的违法处罚力度

目前我国对超过水污染排放总量控制指标的处罚，主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《畜禽规模养殖污染防治条例》等规定，主要是行政处罚，包括限期治理、罚款、限制生产、停产整治、停业、关闭等行政处罚措施。近年来又增加了区域限批和约谈等新的执法方式，但这些责任追究方式显然过于放松。审视美国清洁水法的TMDL制度，该法确定每日最大负荷总量控制制度对污染物负荷分配的方案是按照点源污染和非点源污染分别执行，对点源污染负荷分配是根据清洁水法第402条规定，通过NPDES许可证执行，该条要求点源排放源应把以水质为基础的排放限制纳入许可证中，通过颁发给该点源的许可证控制点源污染物排放，在NPDES许可证中以水质为基础的排放限制必须和联邦环保局批准的TMDL方案中制定的污水负荷分配的设计和要求保持一致。在该法规定的民事责任中，违反402许可证任何条款规定的排放限制是由法院判处按日连续处罚，每天不超出25000美元；在该法规定的刑事处罚中，故意违反402许可证任何条款规定的排放限制应受到每天5000～50000美元的罚款，或者监禁不超出三年的刑事处罚，或二刑并用。如果违法者是再犯，则罚款可上升到100000美元／天，或者监禁不超出6年，或二刑并用。

我国应把追究行政责任、民事责任和刑事责任并重，强化民事责任和刑事责任运用。近年来，我国颁布了关于污染环境罪的刑法修正案和司法解释，降低了入罪门槛，但是在认定“严重污染环境”的十四条追究刑责标准中，却没有超出排污总量控制指标的规定，这显然不利于从根本上改善环境质量，在当前浓度控制已经基本奏效，环境质量改善主要依靠排污总量控制的现实背景下是极不合适的，建议在污染环境罪的认定标准中增加超出排污总量控制指标的规定，同时在环境民事侵权立法和环境公益诉讼立法中也增加对超出排污总量控制指标的民事责任追究和处罚机制。

（四）强化排污总量控制过程中的公众参与

美国公众参与TMDL制定的全过程。道理很简单，当地公众对当地流域要比州行政机构了解更多，而这些知识对制定TMDL方案时极其有用的，公众通常会告知关于受损害水体的有用的数据和信息，公众通常能够提供改善其社区的真知灼见，这对确保一个污染物削减战略的成功至关重要，公众参与和公众提供的信息能够提高TMDL的质量，能够最终加速受损害水体的清洁或拯救受威胁水体。公众在TMDL制定过程中的主要作用包括：一是给州行政机构提供必要的数据和信息；二是对受损害水体名单进行评论和审查；三是对拟议的TMDL方案进行评估和审查；四是帮助制定TMDL方案。我国在排污总量控制过程中的公众参与程度很低，应增大公众参与的途径和力度。

1．排污总量控制过程的信息公开

排污总量指标的制定、执行，包括排污许可证申领、核发、监管流程应该全程公开，企事业单位污染物排放和环境保护部门监管执法信息也应及时公开，应通过便于公众知悉和获取的途径实施，比如固定的网站信息公开、手机短信等方式，为公众参与创造条件。考虑到我国的国情，公众的环境科学知识和环境法律知识等均比较欠缺，政府主管部门应建立公众参与培训机制，设立专门的工作机构和人员负责培训公众，提高其参与能力和水平，可以通过公益性培训班、网络课堂、学习软件、参与竞赛等方式不断提高公众参与水平和能力。

2．排污总量指标制定和执行过程中的公众参与

应允许公众参与排污总量指标确定和执行方案的全过程。以美国制定切萨皮克海湾TMDL方案为例，在这个方案制定过程中，联邦环保局把许多利益相关者，包括地方政府纳入切斯皮克海湾的TMDL制定过程，从2008年起，联邦环保局官员就和该流域的许多社会组织举行了超过400多次会议，讨论制定TMDL方案。联邦环保局也和地方官员相互协调，更好地制定TMDL以适应地方政府的执行需要。联邦环保局还提供了30万美元的技术援助，帮助各管辖主体实施一系列试验性项目，做为其流域执行计划的一部分。联邦环保局通过公众会议、网络讨论会、专门网站等简化了联邦环保局和七个流域管辖主体、关键的利益相关者之间的持续的讨论过程。在每个流域管辖主体范围内都进行了两轮公众会议，有超过2000人参加，联邦环保局为切斯皮克海湾TMDL建立了一个专门的网站，这个网站持续发布最新的海湾TMDL的新闻和信息，加上事实页、问题和回答，幻灯片和其他内容，成为最广泛的和公众交流的工具之一。

我国完全具备这样的条件实现排污总量全过程的公众参与，如果现阶段还无法实现公众全方位参与，至少应允许利益相关者的广泛参与和监督执行。

3．排污总量控制引发的环境公益诉讼

对因排污总量超标排放可能引发的环境污染损害或生态破坏，应赋予公众通过环境公益诉讼维护环境公益的权利。目前我国在民事诉讼法、环境保护法已经规定了环境公益诉讼，最高人民法院也已经公布了环境民事公益诉讼的司法解释，全国建立了数百个可受理环境公益诉讼的环保法庭，但我国当前环保法庭的公益诉讼案件数量很少，主要原因是有资格起诉的环境公益组织极为稀缺，应积极发展环境公益组织，促进公众通过司法手段维护环境公益，保证排污总量控制指标的有效实现。

[1]OLIVER A．HOUCK．The Clean Water Act TMDL Program：Law，Policy，and Implement[M]．Washington：Environmental Law Institute，2002．

[2]施问超.中国总量控制实践与发展态势[J].污染防治技术,2010,(2).

[3]王金南．“十二五”时期污染物排放总量控制路线图分析[J].中国人口·资源与环境,2010,(8)．

[4]王春磊．污染物总量控制制度实施中的若干问题研究[J].政治与法律,2016,(12):66－67．

[5]Pronsolino v．Nastri，291 F．3d 1123，1129（9th Cir．2002）．