网络社会组织参与社会治理的困境和对策研究

(南京工业大学行政管理研究院，南京 211816)

网络社会组织参与社会治理的困境和对策研究

俞洪霞

(南京工业大学行政管理研究院，南京 211816)

目前，我国正处于社会转型、政府职能转变的关键阶段，各类承接社会责任、提供社会服务的社会组织不断涌现，但是随着信息技术的不断更新发展，以往的传统社会组织已经不能够完全契合新的时代发展要求。各类网络社会组织作为顺应时代发展的新生事物，在公共服务、发展民生发面发挥了重要作用，但是发展过程中却仍存在着各种问题，诸如社会影响力有限、公信力弱、信息传递不真实、政府依赖性强等问题。这些问题存在的同时，作为监管和培育部门的相应管理机关应当以何种方式应对，才能构造更好的网络社会组织的发展环境，这一论题也成为当前应该着重思考和解决的问题。

网络社会组织，社会治理，困境与对策

社会组织是社会治理的重要主体和依托。我国目前正处于改革的攻坚期和深水区，在新局面下，原有社会组织架构和治理模式与新的社会需求和社会实际明显脱节，由此产生很多新的社会矛盾和社会问题，必须通过创新社会治理来解决。社会治理迫切需要社会组织的“协同共治”，社会组织作为社会治理重要主体，与政府治理、市场形成协调发展的多元治理共同体。

自诞生以来，互联网发展已成燎原之势，在推动网信事业健康发展、打造网络强国的历史进程中，网络社会组织应势而生。信息技术的发展使得网络社会组织逐渐进入公众视野，其强大作用也越来越受到人们的重视。在信息化生产方式作用下的网络论坛等网络社会组织得到壮大和发展，但现实中的网络社会组织运作与功能实现受到其合法性与主体性不足的制约，亟需加强网络社会组织的立法执法、管理理念和引导主体的创新，实现社会管理创新。2017年6月，首次全国网络社会组织工作推进会在镇江召开。此次会议的成功召开，标志着我国网络社会组织作为一支新生力量，正冉冉升起。加快网络社会组织建设、形成网上网下的“同心圆”，已经成为加强和创新社会治理不可或缺的内容。加快网络社会组织的培育，进一步加强对网络社会组织的有效监管，才能真正意义上构建良好、有序、高效的社会治理生态系统。

一、网络社会组织研究概述

目前，“网络社会组织”的研究主要集中在网络社会组织的与概念类型、功能以及有效管理三方面。

关于“网络社会组织”的概念与类型，张雷(2009)在《我国网络草根NGO发展现状与管理论析》中认为网络社会组织是不以营利为目的民间自发组建、并且以互联网为依托，凝聚网上志愿者力量，从而开展公益活动的社会组织。彭小兰、陶韶菁(2013)在《网络社会组织的管理研究》中论述“目前，基于结构与功能的不同，网络社会组织有网络社区、网络社团、网络论坛(校园BBS)三个层级。网络社区是在信息技术支持的网络空间，在参与者的交流和互动下形成的一种社会关，包括人们基于兴趣、关系、娱乐、事务的需要形成的网络志愿者组织、虚拟旅馆、网络超市、BBS、Blog、Wiki、电子邮件等多种网络组织形态。”[1]

对于“网络社会组织”在社会治理中的功能和优势，熊光清(2009)在《中国网络社团兴起的影响:国家与社会关系的视角》中以国家与社会两者关系为切入点进行研究，认为网络社会组织可以促进我国公民社会的发展，能够缓解国家部分压力并且汇聚社会更多力量。张志祥(2009)在《网络草根组织资源动员研究——以多背一公斤为个案》中以基于互联网运作的公益性社会组织“多背一公斤”为案例进行研究，重点阐述了网络社会组织在社会动员以及社会资源整合方面的强大力量。

针对“网络社会组织”的管理，刘斌、程亮(2011)在《网络社会组织培育与监管研究》中提及“对网络社会组织管理除了民政部门外，还应探索由宣传、公安、通管等部门共同参与的联动机制，形成管理职责明确、协调有力的监管合力”。[2]葛阳(2015)在《网络社会组织的内部治理研究》中从治理结构、内部监督机制、信息公开制度、人力资源的开发以及内部激励机制五方面管理网络社会组织。

二、网络社会组织概念及发展状况

虽说每个人都为一个独立个体，但其存在和作用于这个社会之中却都是以群体或组织的形式出现。尤其是在信息网络技术日新月异的现代社会，传统的社会组织模式已经不断发生重构以适应新的时代发展需要，人与人之间直接相连的网络社会组织应运而生。网络社会组织是具有相同或相近爱好、目标或利益诉求的一定数量的人群基于一定的网络平台建立起来的各种正式或不正式的组织。网络社会组织也可以视为是“互联网+”模式的一种应用，传统的社会组织模式通过信息网络化资源实现自身的新的发展。常见的网络社会组织有天涯社区、西祠胡同以其他及各类非营利性质的网络论坛等。

与传统社会组织相似的是，网络社会组织具有一定的志愿服务性质。而且，网络社会组织基本由内部选举人员进行自治性管理，官方色彩相对薄弱。在网络社会组织中，人员一般匿名，进入和退出机制自由，但是经过长期发展也具有相对稳定性。但是正因为网络社会组织所依托平台的特殊性，网络社会组织较之传统的社会组织在活动开展频率、活动组织方式等方面都存在较大的差异。

在运行成本、执行效率等方面，网络社会组织具有传统社会组织难以比拟的优势，另外网络社会组织的“草根性”使其更贴近社会公众，因此网络社会组织应尽可能更多地承担社会性、群众性以及公益性的公共服务职能。网络社会组织的突出功能还表现在整合互联网信息，汇集民意信息，提供公共网络服务，增加利益协调和社会预警方面。在医疗、卫生、教育等方面，网络社会组织能够提供更加便捷、快速的服务。当危机或事故发生时，弱势群体和特殊群体对网络社会组织更具有亲切感，网络社会组织还可以通过实施救急救援等行为来协助政府应对危急局面。更重要的是，网络社会组织作用的有效发挥能够在一定程度上缓解政府在某些领域公共管理缺失的局面、弥补社会服务供给不足，从而促使政府职能的转变，提高我国社会管理的效率和水平。

在我国目前的社会话语体系中，存在着两个舆论场。一方是党政机关和政府部门的主流媒体舆论场，如新华网、人民日报、中央电视台等主流媒体；另一方则是民间舆论场，它的构成与前一方相反，是由民间个人或组织发起成立的，如微博、QQ、博客、各类论坛等。网络社会组织是民间舆论场发挥作用的主要平台和媒介。“网络空间扭转了传统体系中话语权的垄断，建立有效的民众参与机制和官民沟通桥梁。网络社会组织在一定程度上拓宽行政问责通道，倒逼政府转型。”[3]因此，网络社会组织是凝聚社会共识不可或缺的平台，推动社会治理不可或缺的桥梁，发展社会公益事宜不可或缺的力量。

据新华社报道，“截至2016年12月，我国网络社会组织总量为1333家，其中全国性网络社会组织47家，地方性网络社会组织1286家”。[4]这一数据仅仅是那些登记在案的官方的网络社会组织，还有成千上万的非官方的民间网络社会组织没有纳入统计。这些网络社会组织覆盖面广、活动能力强、形式灵活多样，在各自领域发挥着不可替代的作用。但是，网络社会组织作为新兴事物，在管理的各方面并没有得到应有的重视，在社会治理生态中处于落后低位。

因此，加快建立健全的新型网络社会组织体系，优化网络社会组织发展布局，推动网络社会组织工作进入新里程是十分迫切的。

三、网络社会组织参与社会治理面临的问题分析

随着信息网络技术的飞跃发展，web2.0时代(1)到来，广大网民成为信息时代的真正主宰者，网络社会组织也开始进入发展阶段。作为互联网时代中的新兴事物，网络社会组织在自身发展以及政府监管方面都存在不足，这些问题严重影响了网络社会组织的发展，也制约了其在社会管理中所应该发挥的巨大作用。

(一)网络社会组织自身的问题

1．网络社会组织在社会治理生态中地位不明，自身定位不清

社会公众对“网络社会组织”概念的理解和认知度不高，总体评价较低。根据2011年南京市信息发展中心调查发现，调查群体中绝大多数人并不了解，甚至没有听说过“网络社会组织”这一概念，而有些调查对象甚至还是一个或多个网络社会组织的成员。[5]造成这种现象的原因根本上在于网络社会组织一般是通过网络传媒手段来进行宣传与推广，也正由于网络社会组织自身所依靠的基础平台的非实体性，组织成员的匿名性等特点，普通大众对网络社会组织的认知度较低，因此大都是持不支持也不反对的模糊态度。

2．网络社会组织缺乏社会信任度，社会动员力低下

组织管理方面出现问题是绝大部分网络社会组织公信力缺失的原因所在。由于能力不足或者是其他方面的原因，网络社会组织中的意见领袖对于组织的发展并没有很好的规划与实施。再者，相较于其他社会组织类型，网络社会组织中成员间关系并不紧密，对组织的认同和归属感淡薄，因此组织纪律很难得到有效执行。久而久之，网络社会组织便逐渐崩溃瓦解。

社会对于网络社会组织的信任缺失，在很大程度上也是因为当前网络社会组织与政府之间暧昧不清的关系。网络社会组织作为一种新兴的社会管理机制，大多是由政府有关部门创建与管理，例如新浪微博中比较活跃的账号“江宁公安在线”，便是由江苏省南京市公安局江宁分局创建，该账户主要发布相关治安信息以及回应网友提问等，目前粉丝数量达205万人(2)，在微博上具有相当的号召力和影响力。另外还有一些网络社会组织是在政府指导下建立，因此在相关社会事件尤其是社会矛盾发生后，这些组织发布的有关信息并不能完全使大众信服。

3．网络社会组织因自身局限而引发多种不良效应

网络社会组织具有便捷性、匿名性等特点，常常被某些人利用以传播各种不良信息，进行违法犯罪活动。2010年3月，南京市秦淮区检察院以犯聚众淫乱罪起诉某大学副教授马某在内的22名嫌疑人，马某利用QQ群组织了一批人进行线上、线下色情活动。被起诉的22人来自南京、上海、广东、四川等城市，职业分布也比较广泛，有出租车驾驶员、保安、待岗职工、仓库保管员、营业员、个体工商户等等。组织者利用类似于QQ群、微信群这一类的网络平台，打破地域和时间的限制，将各地成员组织起来进行活动。也正是由于此类事件的经常发生，网络社会组织的“口碑”并不高，社会评价度较低。

当某些公共事件发生之后，大量网络“水军”发表不实言论，引导舆论发展，误导大量网民，使事件的发展进一步恶化。网络“水军”的组织策划严密，行为分散，制造谣言或传播话题快速而有效，导致受害者往往维权成本高昂且效果有限。[6]更为严重的是，网络民意的力量不仅仅局限在互联网上的虚拟空间，在如潮的民意之下，还可能会对司法的公正执行形成巨大的压力，甚至造成个别权力部门为了“平息民意”以及“民愤”使裁决屈从于网络舆论的现象发生。

4.网络社会组织缺乏相应的专业组织和管理人才

与社会组织相比，目前网络社会组织的创建过程相对简单、容易。在微信注册公众号只需申请人手持证件照拍照上传系统，按要求填写各项信息，如身份证号、手机号码等，一般通过审核之后便可使用该公众号。另外在微博、QQ注册之类的公众账号或者群体账号就更为简单。正因为网络的开放性，各类账号申请门槛较低，从源头上导致网络社会组织良莠不齐、鱼龙混杂的状况。加之当前网络社会组织正处于起步发展的初始阶段，地位不明，无法吸引有能力、有水平的专业人才进入，这在很大程度上限制了网络社会组织的科学、良性发展。

(二)网络社会组织监督管理方面存在的问题

1．网络社会组织缺乏规范的约束治理环境

在社会治理生态大环境中，网络社会组织潜力巨大，但是却没有在法律法规方面却仍然一片空白。相关法律法规体系不完善，导致其合法性不足。

目前，网络社会组织数量不断增长，与之形成鲜明对比的是这类组织在法律法规上还没有得到体现。现有的《社会组织管理条例》并没有将网络社会组织纳入管理范围，关于网络社会组织的界定、权力范围以及组织管理等也没有明确的规定。另外，由于网络社会组织的网络依托性，互联网方面的法律法规对网络社会组织的发展和作用的发挥有着重大的影响力，但是目前互联网空间主要的管理主要集中在网络名称域名、网络信息安全、网络版权以及经营性网站的登记管理方面，对于网络社会组织并没有具体而明确的法律法规。

正由于网络社会组织的合法性困境，在网络社会组织的管理方面存在着“由谁管，怎么管”的问题。虽然民政部门在社会组织管理上，经过多年的发展与实践，已经形成了一套完整机制，但是对于网络社会组织的管理，在过程中经常出现部门之间扯皮推诿、多重管理、职责不清的现象。

2.网络社会组织的管理理念的落后与制约

自20世纪末期始，我国开始逐渐探索社会治理的新的模式。经过不断的发展，社会治理结构逐渐从政府“一元治理”走向“政府、市场、社会”三元治理模式。网络社会组织作为社会公共事业发展的新兴力量，积极指导和培育网络社会组织，引导其科学、良好有序发展是我国政府和有关部门不可推卸的责任。[7]

但是，目前政府有关部门对于网络社会组织基本采用的是“无事故不管理”的模式。只要网络社会组织在活动过程中不违反法律法规，不触碰道德底线，政府部门便采取“不接触、不承认、不取缔”的“三不政策”，任由其发展。对于违法网络社会组织的处理一般是直接取缔或解散，但是这种处理方法治标不治本，有时候还因处理过程中的不透明、不公开等原因造成社会的误解和反感。[8]在2016年江苏高考前夕，广大江苏高三考生家长因“2016年江苏划出38000个高考指标支援内地”而进行大规模的集会，并且江苏各地方家长创立了一个名为“江苏高考家长总群”的QQ群进行信息交流与沟通，但是随着事件的不断升温，“江苏高考家长总群”被封，并且含有相应关键字的QQ群也不允许建立。这一举措造成了广大家长的误解，更加激化了家长与教育局之间的矛盾。

四、提升网络社会组织社会治理能力的路径探究

网络社会组织作为社会组织的延伸，在网络上乃至现实社会中都有着巨大的潜力。网络社会组织在调节社会各方面利益、志愿培育与宣传、表达人民利益与诉求以及社会预警方面都有着不可忽视的作用。在当前形势下，如何使网络社会组织发挥其应有的作用是一个亟需解决解决的问题。

1.加快立法进程，完善网络社会组织相关法律法规

在建立与完善《社会组织法》的基础上，重新修订《社会组织登记管理条例》，将网络社会组织作为一种新兴的社会组织形态纳入登记管理范围。与此同时，在法律法规中明确网络社会组织的法律地位以及性质、作用、功能等，使网络社会组织的建立和运作真正做到“有法可依”，也为政府及有关部门实施对网络社会组织的监管提供必要的法律依据。明确网络社会组织审批、管理的部门机构及其职权范围，避免出现类似于社会组织管理中的双重管理现象。在制定相关的法律法规过程中，注重不同地区、不同类型网络社会组织之间的区分度，因地、因时、因类制定相关的登记和管理办法。2016年9月，中央网信办、民政部联合下发《关于加强网信领域社会组织建设的通知》。这既是指导网络社会组织发展的行动指南，也是专项业务领域落实两办《意见》的首个政策文件。

2.发挥网络大v作用，将社会主义核心价值体系融入网络社会组织

网络时代，与之前任何一个时代相比较，其生命力尤其旺盛。究其原因，网络时代给每一个人都提供了发声的机会。也正是由于这样的机会，许多人能够在网络上大放异彩，展现自己的才能和个人魅力。因此，在网络上便出现了许多的网络红人和意见领袖。他们活跃在诸如微博、微信之类的各大网络论坛中，为网民提供信息，针对各种事件发表自己的见解和观点，从而直接或间接地影响公众。比如微博上以关爱动物、提倡宠物收养的博主“回忆专用小马甲”，其粉丝数量达2852万人，平均一条微博的转发量达8000-10000次(3)。

网络意见领袖能够及时掌握和整合社会各种信息，他们对信息进行充分地挖掘与解读，并且通过一定的社交网络平台与广大网民进行互动，从而影响网民甚至社会大众。目前，网络意见领袖的主要是由娱乐圈著名影视演员、歌手、体育明星、青年作家、专家学者、商界精英等等。将优秀的网络意见领袖吸纳如网络社会组织，必将带动网络社会组织的发展与壮大。但是在吸引网络红人、网络大v进入网络社会组织的过程中，要注入社会主义核心价值体系的精神内核，这样网络社会组织才能迸发出强大的生命力。

3．完善培育机制，加强对网络社会组织的评价与监管

党和政府有关部门要重视网络社会组织的作用和价值，积极创造有利于网络社会组织发展的环境，引导网络社会组织从网络走向现实，参与到社会公益活动中去，搭建网络社会组织与民间社会组织合作的桥梁。针对网络社会组织资金筹措困难这一现状，政府有关部门应设立相应的支持资金，专款专用，确保网络社会组织活动的开展。

南京市于2009、2010年间建立了爱德社会组织培育中心、南京新兴社会组织培育促进中心等，专门用来培育南京社会组织特别是网络社会组织发展的专业性组织人才。[9]希望通过纵横对接和内外协作，培育发展网络社会组织，加强与网络大V、意见领袖、网络作家等新兴群体的对接，探索建立工作联盟，培育形成网络社会的运行规则和基本价值体系。

网络社会组织具有草根性、相对匿名性和隐蔽性等特点，针对网络社会组织的评估体系应充分考虑组织的特点和性质。相关部门应吸取社会组织评价的先进经验，探索出一套主体多样、内容全面、公正合理的网络社会组织评价体系，评价结果可以作为扶持和培育网络社会组织的重要依据，由此促进网络社会组织的良性发展。[10]另外，透明公正的评价也有利于网络社会组织的分类管理和指导。优秀的网络社会组织也通过评选结果公布的方式推荐给社会公众，并由此扩大社会影响力。

注释：

(1)Web2.0，区别于web1.0。Web2.0更注重用户的交互作用，用户既是网站内容的浏览者，也是网站内容的制造者.

(2)数据来源于微博“江宁公安在线”主页。统计时间2017年9月20日。

(3)数据来源于微博“回忆专用小马甲”主页。统计时间2017年9月20日。

[1]彭小兰,陶韶菁. 网络社会组织的管理研究[J]. 华南师范大学学报(社会科学版),2013(03).

[2]刘斌,程亮. 网络社会组织培育与监管研究[J]. 社团管理研究,2011(10).

[3] 张勤.网络舆情的生态治理和政府信任重塑[J].中国行政管理，2014(04).

[4]中华人民共和国中央政府网.首次全国网络社会组织工作推进会在镇江召开.http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/07/content_5200676.htm

[5]程亮.网络社会组织培育与监管研究[J].社团管理研究，2011(10).

[6]张华.网络社群：网络舆情研究的核心概念和分析框架[J].新闻界，2014(15).

[7]赵坤.大力促进网络群体的发展[J].新西部(下半月)，2009(01).

[8]张文宏.网络社群的组织特征及其社会影响[N].江苏行政学院学报，2011(04).

[9]刘斌.网络社会组织发展现状与监管的实证研究-基于南京地区的调查[J].中共南京市委党校学报2011(05).

[10]刘斌,龚冬梅,程亮,赵文健,黄文娟,王治保.网络社会组织发展现状与监管的实证研究[N].长沙民政职业技术学院学报，2011(09).

G206

A

2095-7238(2017)05-0062-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.05.012

2017-04-26

国家社会科学基金重点项目“志愿服务参与应急管理研究”(15AGL020)阶段性成果。

编辑：刘宁