高校普法目标：从增强观念到重塑行为的转向

邓多文

（重庆文理学院 马克思主义学院，重庆 402160）

一、现状扫描

高校普法是社会主义普法、青少年普法、学校普法的重要组成部分，其目标选择与社会主义普法、青少年普法、学校普法是一致的，因而应该从社会主义普法、青少年普法、学校普法的规范性文件来考察高校普法目标；由于高校普法属于高校思想政治理论课建设的范畴，所以同时也应从高校思想政治理论课建设的有关文件来考察高校普法的教育教学目标。从上述文件可以看出，高校普法目标有法律意识、法制意识、法治意识、法制观念、法治观念、法治理念、法律素质等不同表述，意识与观念含义大同小异，而意识、观念是素质的组成部分，因此，可以说，增强观念贯穿于高校普法目标。具体表现为（按时间顺序）：

“一五”（1986－1990年）普法在普及法律常识的方法中，谈到运用多种方式宣传法律常识，增强人民群众的法制观念。国家教委《关于高等学校思想教育课程建设的意见》（1987年11月20日）中，增强观念是《法律基础》课的目的和要求之一。“二五”普法（1991－1995年）的指导思想中，有“提高干部群众的社会主义法律意识”，并提出了“增强学生的法制观念”的具体要求。全国人大常委会《关于深入开展宣传教育的决议》（1991年3月2日）中对学校普法要求“切实提高青少年学生的法律素质，增强他们的观念”。国家教委《关于高校马克思主义理论课和思想品德课教学改革的若干意见》（1995年10月24日）中“两课”教学的根本目标和主要内容部分，提出“进行法制教育，增强学生的观念和法律意识”。国家教委、中央综治办、司法部《关于加强学校法制教育的意见》（1995年12月28日）指出，学校法制教育是培养学生树立社会主义法律意识，增强法制观念的重要途径。学校法制教育的任务之一，是增强学生的法制意识，并指出，高等学校法制教育要以培养大学生社会主义法律意识为核心，主要内容之一是法制观念教育。“三五”普法（1996－2000年）的指导思想包括：进一步增强全体公民的宪法观念和法律意识。总体目标之一，是进一步增强公民的法律意识和法制观念。全国人大会常委会《关于继续开展宣传教育的决议》（1996年5月15日）指出，通过法制宣传教育，进一步增强全体公民的观念和法律意识。中宣部、教育部《关于普通高等学校“两课”课程设置的规定及其实施工作的意见》（1998年6月10日）中，“法律基础”课的主要内容之一，是增强学生的社会主义法制观念和法律意识。司法部、教育部、中央综治办、共青团中央《关于进一步加强青少年学生宣传教育工作的通知》（2000年3月3日）指出，依法治国、建设社会主义法治国家的战略目标实现，有赖于全体公民的法律素质提高和法治观念增强，青少年学生树立起社会主义法治的观念和意识，是关系到科教兴国战略、依法治国方略的顺利实施和社会主义现代化建设的重大问题，关系到培养什么样接班人的重大问题。学校教育的根本任务之一，是提高青少年的法律素质。“四五”普法（2001－2005年）的目标是“努力实现由提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变”，任务是“努力提高广大公民的法律素质”，“注重培养公民的权利义务对等的现代法制观念，增强公民遵纪守法、维护自身合法权益和民主参与、民主监督的意识”，工作要求是“不断增强社会主义民主法制意识”。教育部、司法部、中央综治办、共青团中央《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》（2002年10月25日）的指导思想与目标，是不断提高广大青少年学生的法律素质。大学法制教育要使学生牢固树立宪法意识、权利义务对等意识和依法办事意识。中宣部、教育部《〈关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见〉实施方案》（2005年3月2日）中，有关“思想道德修养与法律基础”课之“法律基础”部分的基本内容是，进行法制教育，帮助学生增强社会主义法制观念。“五五”普法（2006－2010年）的主要目标是，进一步提高全民法律意识和法律素质；要进一步学习宣传国家基本法律制度，培育民主法制观念、爱国意识和国家安全统一意识；主要任务有：增强全社会的安全生产意识和保护劳动者合法权益意识；培养全社会尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的观念。开展“法律进学校”活动，推进青少年学生法律素质教育。加强青少年法制宣传教育，着力培养法制观念。要努力培养青少年的爱国意识、守法意识和权利义务意识。加强大中专学生法律基础理论教育，牢固树立崇尚法律、遵守法律的意识，增强法制观念。“六五”普法（2011－2015年）的主要目标是，提高全民法律意识和法律素质。进一步增强全体公民的宪法意识、公民意识、爱国意识、国家安全统一意识和民主法制意识。在全社会牢固树立党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念，树立国家一切权力属于人民的观念，树立权利与义务相统一的观念。深入开展青少年法制宣传教育，引导青少年树立社会主义法治理念和法治意识。加强高等学校普法教育，引导高校学生牢固树立社会主义法治理念。

二、转向分析

（一）从观念到素质的维度

一般而言，法律素质是公民的法律意识、法律知识和法律行为的综合体现，是公民的内在观念范式和外在行为方式的统一。[1]早在1991年全国人大常委会《关于深入开展宣传教育的决议》中对青少年法制教育的目标就提出了“法律素质”的概念，后来司法部、教育部、中央综治办、共青团中央《关于进一步加强青少年学生宣传教育工作的通知》（2000年3月3日）、《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》（2002年10月25日），把法律素质教育作为青少年法制教育的指导思想、目标和根本任务。“四五”“五五”“六五”普法提出了提高全民法律素质的目标。社会主义普法、青少年普法以及高校思想政治理论课建设有关普法的规定中，都可以看到意识、观念等表述，但关于公民、青少年以及大学生法制或法治行为方式的规定却只有以下几处：“一五”普法要求所有大、中、小学都要向学生进行积极同违法犯罪行为作斗争的教育。国家教委《关于高等学校思想教育课程建设的意见》（1987年11月20日）规定，大学生要正确行使公民的权利与义务。国家教委、中央综治办、司法部《关于加强学校法制教育的意见》（1995年12月28日），要求学生要自觉地遵纪守法。大学生正确行使公民权利，严格履行公民义务。全国人民代表大会常务委员会《关于继续开展宣传教育的决议》（1996年5月15日）规定，一切有接受教育能力的公民做到知法、守法，依法维护国家的、集体的和个人的合法权益。“四五”普法要求一切有接受教育能力的公民“努力做到学法、知法、守法、用法、护法”。坚持学法用法相结合，法制教育与法制实践相结合。“五五”普法要求高校积极开辟第二课堂，推进学法用法实践活动。“六五”普法要求加强刑事、民事和行政诉讼法律宣传，引导公民依法按程序表达利益诉求。从这些规定可以看出，普法教育当然包括高校普法教育，在行为教育方面存在重大缺陷。在这个意义上讲，高校普法教育要真正实现素质教育，必须从目前的观念教育转向行为教育。

（二）从抽象到具体的维度

这里可以对上述规定再作点评。大学生如何同犯罪行为作斗争，当明显寡不敌众时，或者当犯罪分子极端残忍时，是否需要与犯罪行为斗争，诸如此类的问题会使大学生在具体境遇中面临困惑；什么是“正确”地行使权利义务，也存在同样的问题；学法、知法、守法、用法、护法都是比较抽象的概念，需要充实具体的内涵；按程序表达诉求，是否只限于刑事、民事和行政程序，是否应该包括非司法程序，比如调解，仲裁等等。总而言之，一方面，有的规定本身是高度抽象的，需要具体化；另一方面，规定的适度抽象是必要的，那么在具体的高校普法实践中，需要将这些抽象的规定转化为具体的教育教学体系。

之所以说上述规定是抽象的，而不是具体的，还在于，从每一个单独的规定来看，它可能告诉了大学生法律行为的某个方面，但未告诉大学生作为一个公民的法治行为的体系。当我们把这些规定组合起来时，同样无法呈现这样一个行为体系的图景。这就会导致一个结果，即大学生可能学习了大量的法律知识，但并没有形成法治行为的模式，因而不知道在具体情形下如何做出符合法治的行为选择，当然遑论形成法治观念或者说法治意识了。所以，在这个意义上讲，从抽象到具体，其内涵还应该是，从抽象的局部规定，到具体的行为体系规定。

（三）从法制到法治的维度

从法制到法治的维度，实际上是高校普法教育从法制教育到法治教育转换的维度。十八届四中全会提出了“法治宣传教育”和“法治教育”的概念，改变了以往六个普法教育规划的规范性文件中所提的“法制宣传教育”和“法制教育”的概念，“七五”普法也就改称为“法治宣传教育”和“法治教育”了。这一改变的根本在于，中国自改革开放以来从法制到法治转变的理论共识和实践运行。法制是指静态的制度体系，而法治作为一种以法为据的社会治理模式，具有动态性，强调多元主体的民主参与，因此，它不仅包括了制度体系，还是制度体系背后的价值体系，而且更为重要的是，它是公民依法行事的行为体系。在这个意义上，高校普法教育从法制教育向法治教育转换，其关键不在于法制观念教育向法治观念教育、法制意识教育向法治意识教育转换，而在于从增强观念的教育向构建行为体系的教育转变。

三、模式构建

这里的模式构建，是指构建法治教育的行为模式。邓小平同志曾经说过，“学马列要精、要管用”。因此，构建行为模式，必须突破教师的中心地位，确立学生的中心地位，其出发点不是基于教育者的教育教学便利，而是基于大学生的日常生活实际。在日常生活中，任何一个公民，当然包括大学生在内，置身于各种社会关系之中，都希望与他人和谐相处，而不发生纠纷。为此，很重要的一点，就是保留重要交往过程中的证据，这不仅可预防纠纷的发生，而且一旦发生纠纷，这些证据还可以用来维护自己的合法权益。社会关系建构于社会交往之中，而社会交往需遵循一定的规则，这里的规则首先肯定并非国家法律，而是国家法律以外的其他规则，比如家庭礼仪，社区规则、宿舍规则、班纪班规、校纪校规等等。遗憾的是，现在高校普法教育只是国家法律规则教育，这明显脱离了大学生作为一个普通公民的生活实际。规则的背后是基本的道理，普通公民不可能掌握复杂多变的规则体系，但知道规则体系蕴含的相对稳定的基本道理。因此，只有运用大家都懂的基本道理才足以说服人，特别是在规则表面上与大家认同的基本道理相冲突的时候。以理服人旨在维护自己的合法权益，而这并非没完没了，需要遵循一定的程序。基于以上的考量，我们确立了高校法治教育的“四位一体”行为模式，即用证据说话、按规则办事、以道理服人、凭程序维权。

（一）用证据说话

1.证据预防纠纷

比如学生激学费，某大学发生过这样一个案例：有个本科生，他毕业时被校方告知未缴清学费，但他说他的确通过银行转账缴了学费的，但拿不出缴费的原始凭据。结果发现他与本校一专科生同名同姓，专科生未缴学费，但已经毕业离校。又比如，中央电视台曾播放过一期节目，通过北京几所名校学生的现场表演，讨论到为防止扶老人被讹，是不是要保留证据。在上述情形中，之所以保留证据，是因为这些交往行为具有匿名特征，而且大学生往往处于相对弱势的地位。当然，如果是熟人世界或者相互高度信任，保留证据就不必要，否则给人以不懂人情世故的印象，反而不利于人际和谐。

2.证据维护权益

纠纷一旦发生，就要把保留的证据拿出来；有的时候还需要收集对自己有利的证据。比如上述中央电视台的相关讨论中，如果发生被扶老人讹诈，就要向法院展示保留的证据。在大学生缴学费的案例中，他就需要到银行打印消费流水。值得注意的是，在发生纠纷时，用证据说话不同于用事实说话。证据受制于法律的限制，比如用非法手段收集的证据需要加以排除，但这些证据很可能是客观事实。所以，用证据维护权益，不得突破法治底线。

3.任何人不得强迫自证其罪

任何公民都可能成为犯罪嫌疑人、被告人，当处于这种不利境地时，他或她如何面对强大的国家机关？一个关键的问题是：他或她能否被国家机关强迫证明自己有罪或者无罪。联合国的人权公约、各个国家的法律都对此作出了明确的否定回答。为此，美国等国家还规定了律师在场权、律师帮助权等。中国2013年修改的刑事诉讼法第50条规定了禁止非法取证及非法证据排除。为了从根本上防止刑讯逼供、暴力取证等发生，借鉴美国等国家的做法，引入律师在场权制度是必要的。

4.作证是义务但享有权利

知道案件事实的人有作证的义务，这种义务是民事诉讼、行政诉讼法、刑事诉讼法规定的公民的基本义务。如果作故意伪证或隐匿罪证，则必须依法处理。这意味着必须如实作证，否则将承担法律责任。作证的义务并非绝对的，在一定条件下公民享有作证豁免权。我国刑事诉讼法第188条在一定条件下允许亲亲相隐即作证豁免。如果将来大学生从事律师、执业医师职业，基于律师法规定的律师保守当事人秘密的义务、执业医师法规定的医师保护患者隐私的义务，律师、医师享有作证的豁免权。公民向国家履行作证义务可能面临危险，因而国家应当保护证人。对此，刑事诉讼法第61条规定证人及其近亲属的安全保障，第62条规定特定犯罪的证人及其近亲属的保护措施，第63条规定了证人作证的相关补助及福利待遇。

（二）按规则办事

1.规则有哪些？

高校普法教育重要的一项内容，是教育大学生守法。但这里的“法”须作社会法学意义上的广义理解，即社会规则。从法的渊源的角度，全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律仅仅是其中很小的一部分，除此之外，国家《立法法》规定的“法”还包括国务院行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章、地方规章等，这些法可以称之为“硬法”；不具有《立法法》规定的立法权限而制定的规范性文件（或者规范），可以称之“软法”。中国共产党及其组织制定的规范性文件，是党内法规，具有中国特色，可以归之为软法范畴，亦可单独成类。对大学生来说，在校期间经常起到约束作用的是学校、班级甚至宿舍的规范性文件（规范）。而《立法法》规定的“硬法”很难直接影响到大学生的生活。大学生毕业回归社会后，工作单位、社区甚至某个朋友圈（比如参加的登山协会）的“软法”，比《立法法》规定的“硬法”起到的实际作用更大。

2.为何必须遵守规则？

以遵守禁止作弊的规则为例，在理论上，一是基于契约论，也就是学生拿到的录取通知书，标志着学校与学生之间达成了附时间条件的契约，这意味着学生从入学之日起，学校应保护学生的权益，而学生则须遵守学校的包括禁止作弊在内的规则。二是基于公平对待论，即通过作弊取得好的成绩，对不作弊、诚信考试的学生显然是不公平的。三是基于功利论，从行为功利主义的角度，作弊行为显然不利于学校良好学风的形成；从规则功利主义的角度，只有大家遵守禁止作弊的规则，才可能形成良好的学习风气。从实践的角度，一是基于习惯论，也就是学生从幼儿园、小学、初中、高中，可谓身经百战，遵守禁止作弊的规则已经内化于心，外化于形了；从更宏大的角度观察，遵守社会规则的习惯从大学生出生之日起就开始被灌输并逐步形成了。二是基于压力论，一般而言，大多数学生会遵守禁止作弊的规则，这对少数学生会形成无形甚至有形的压力，使之远离作弊，回归诚信考试。三是基于威慑论，即作弊会导致纪律处分、失去学位等严厉的处罚，这会使学生感受到威慑不敢以身试法。

3.法律与道德的关系

在社会规则之中，经常被讨论的是法律与道德关系的三个难题。其一，有的行为符合法律规定但并不能获得道德的支持，比如，二战期间一妇女为了摆脱其丈夫，向当局揭发其丈夫发表了不利于第三帝国的言论，结果其丈夫被判刑，她是按照帝国的法律行事，但二战结束后，这位妇女被判处刑罚，法院的理由是，这位妇女所遵循的法律破坏了人类最基本的家庭道德情感。[2]其二，有的行为符合道德准则，但违反了法律的规定。比如，欠债还钱是基本的道德规范，但是债权人如果用非法拘禁的方式要求债务人还钱，则构成违法甚至犯罪。又比如，大义灭亲，这在道德上被人们接受，但是这是非法的方式剥夺他人生命，所以在刑法上就是犯罪，尽管基于道德上的理由可以从轻或者减轻处罚。还比如二战期间，对600万犹太人的“解决者”埃希曼，以色列将其从阿根廷绑架到以色列审判，这符合以色列人的道德情感，但联合国判定为违反了法律，因而不被允许。[3]其三，法律被视为最低限度的道德，但可否用法律特别是刑法强制推行某种道德。比如，前面的作伪证，就是违反了诚信的道德义务，就要受到法律的制裁。当年美国前总统克林顿险遭弹劾，并非因为他与莱温斯基有不当关系，而是因为他就这种不正当关系作了伪证。法律并没有制裁男女有不正当关系，而仅仅制裁作伪证，由此可见，法律推行的道德只能社会的底线道德。

4.规则的服从与不服从

亚里士多德认为，法治有两层含义：首先是公民对规则的普遍服从；其次，被普遍服从的规则是制定得良好的规则。对规则的普遍服从是建构社会秩序的基本前提，否则天下大乱，对任何人都无益处。在这个意义上，服从恶法胜于无法无天。但这一点并不具有可持续性，因为服从恶法建立的秩序并非为大多数人所长期接受，忍受只能是暂时的，不服从或者反抗恶法就不可避免。实际上，中外法制史上都有服从或者反抗的传统，前者往往表现为暴力途径，后者则采取非暴力不合作方式，但不论何种途径、方式，不服从者都要接受相应的法律后果，这是推动法律向良好方向发展承担的代价。对大学生而言，不论规则善恶与否，在规则制定以后，都要服从规则；另一方面敢于指出规则的不公正，使规则更加良好。

（三）以道理服人

1.法理与情理

规则具有形式和实质维度，从形式上讲，它表现为具体的条文；从实质上看，它是规则所维护的基本价值或者体现的基本道理，亦可称之为法理。按规则办事，从形式上是符合具体的条文，实质上是遵循规则背后的基本道理。比如，故意杀人比过失致人死亡受到更严重处罚，其法理根据在于，前者的罪过（故意）比后者（过失）更重，即与刑法所保护的基本价值（生命权）的对立程度更大。讲法理主要是专业人士的分内之事，对普通公民甚至大学生而言，不可能达到这样的境界，他们更多从以心换心、将心比心的情理角度考虑问题。比如在前述例证中，普通公民就会把自己置身犯罪嫌疑人、被告人的具体情境，比较积极策划杀人与不小心导致他人死亡哪个后果更严重。专业的法理与普通的情理，应该是一致的，比如古代有一个地方官升任掌管司法的最高官吏——廷尉，就职后，他对手下人说，希望亲自审理一下他们原来判过的案件，手下人当然是专业人士了，便把最难的案件交给他，想给他一个下马威。但最后这位非专业出身的廷尉审理的结果与专业人士的完全一样！[4]他总结道，我在地方任职多年，虽然不接触法律，但通达情理，而法律不外乎人情！当然，有时候会因主体理解的不同，导致法理与情理存在冲突，这就提出了合法与合理的抉择问题。

2.合法与合理的抉择

解决这个问题的根本出路在于以此为前提：只有合理的才是合法的，只有合法的也才是合理的。比如，几年前发生的许霆案，他到柜员机取款，输入“1”，吐出“1000”，之后他如法炮制，又连续操作了17次。一审认定他盗窃金融机构数额巨大，判处无期徒刑。一审被报道后，引起舆论哗然，金融部门认为判得轻，律师界认为许霆无罪，但根据网易的调查，90%以上的网民认为许霆构成犯罪，但判处无期徒刑过重。认为许霆无罪在法理上不成立，因为第一次行为构成不当得利，不是犯罪，但后面的17次输入行为显然具有非法占有的目的，毫无疑问构成犯罪。金融机构的认识仅仅从刑法分则第264条及其司法解释得出结论，而未能整体考察刑法的总则与分则。它们忽略了本案的具体情节，也就是大多数人在这种情况下都可能如此行事，这在一定程度上就显得情有可原了。网民尽管不懂得法理，但正是基于这些情理作出了有罪但判刑过重的判断。二审法院把情理因素作为刑法总则第63条第2款规定的“案件的特殊情况”，这样刑法分则第264条与刑法总则就有机结合起来了，于是便在法定刑以下改判为5年有期徒刑。从许霆案的审理过程可以得出如下结论：不论固执于法而忘情，还是执着于情而忘法，均难以正确裁判，唯有引情理入法，对法进行体系解释，方可既合理又合法。

3.明理与说理

高校普法从法制教育向法治教育转变，其要义不再是纯粹学习法律知识，而在于明白规则蕴含的法理与情理相通，至少不能违背基本的情理，还需具备阐释这些法理与情理的能力。大学生要具备这种能力，其根本途径是走出校门、融入社会，把自己放在与普通公民的平等地位，而非自视甚高，深入理解、掌握社情民意。只有这样，才能做到对包括中国特色社会主义法律体系在内的社会规则的理性认同、自觉遵守、正确维护，助推法治国家、法治政府和法治社会建设。

（四）凭程序维权

1.程序正义与实体正义

明理、说理旨在实现结果正义亦即实体正义。明理、说理必须遵循法定的程序，因而实体正义的实现会受到法定程序的限制，这意味着程序本身具有独立的价值，即程序正义。大学生维护自己的合法权益，就是追求实质正义，当然也会受制于程序正义。比如，主张债权、指控罪犯，都会受到时效制度限制；调查取证会受到非法证据排除制度的限制；等等。大学生维护自己的权利，在相应的程序完结之后，就应该服判息讼，即使认为结果是不正义的，也不能继续折腾，否则须接受法律制裁。比如，美国2000年总统大选的戈尔诉布什案，戈尔认为联邦最高法院的裁判是不公正的，但他服从裁判，因为权利救济程序已经终结。

2.司法程序与非司法程序

提到维权，人们很容易想到人民法院，即通过司法程序维权，这无可厚非。但实际上司法程序不是唯一的维权程序，还有其他非司法维权程序，比如仲裁程序（包括一般的民商事仲裁和劳动人事争议仲裁）、调解程序（村委会、居委会根据人民调解法进行）、和解程序（当事人之间）。发生纠纷后，最好通过当事人之间的协商找到解决办法，这样不仅效率更高，对双方造成的负面影响最小，而且对社会和谐稳定作用更大。协商不成，才是调解、仲裁甚至司法程序，但司法程序的启动需要慎重。有这么一些案例，发生了1元钱的争议，而诉诸人民法院，被宣传成法制意识强的典型。[5]这明显是在误导人民群众，因为对1元钱的纠纷完全没有必要大动干戈，诉诸人民法院，最多通过协商方式解决，甚至协商的程序都不启动，因为1元钱的确属于琐碎之事，西方有法谚曰：“法律不理会琐碎之事。”

3.暴力维权、闹访等的防止

与维权处于法定的可控范围相反，采用非法定的暴力、闹访方式维权，这在近年来的强拆、医患纷纷、讨薪纠纷、校园纠纷中时有表现。解决这些问题的根本途径是，首先涉事的相关部门、单位应该把道理（法理与情理）讲清楚，让当事人信服；其次，属于相关部门承担的责任、履行的义务要及时承担、履行到位，让当事人感受到诚意。相关部门、单位做到了这两点，就基本上拆除了当事人暴力维权、闹访的基础，大多数人就不会再继续玩火自焚。如果当事人仍一意孤行，就应该依法合理处置。

[1]苗连营.公民法律素质研究[M].郑州：郑州大学出版社，2005.

[2]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，1996.410－411.

[3]张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究[M].北京：法律出版社，1996.411－413.

[4]霍存福.中国传统法文化的文化性状与文化追寻——情理法的发生、发展及其命运[J].法制与社会发展，2001,（3）：5－6.

[5]《为1元钱，他将店家告上法庭》追踪.[EB/OL].［2016－06－15］［2017－04－17］.http：//news.gdzjdaily.com.cn/zjxw/content/2016－06/15/content＿2125522.shtml http：//news.gdzjdaily.com.cn/zjxw/content/2016－06/15/content＿2125522.shtml