检察机关涉法涉诉信访案件终结机制浅议

李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)



【检察建设】

检察机关涉法涉诉信访案件终结机制浅议

李 洋

(天津市宝坻区人民检察院，天津 301800)

建立涉法涉诉信访终结机制是为了更好地畅通群众诉求渠道，尤其是信访出口问题，更好地维护司法权威。检察环节涉法涉诉信访终结制度完善路径：一是发挥检察监督制约作用，增强办案实效；二是建立信息共享平台，提高协作合力；三是加大基层院在终结程序的作用，顺畅机制运行。

检察机关；信访案件；终结程序

一、检察机关涉法涉诉信访案件概述及研究意义

检察机关涉法涉诉信访案件是指公民、法人或者其他单位通过信访渠道反映的属于检察机关管辖的控告申诉案件，包括涉检信访案件和诉讼监督案件。涉检信访案件包括四类，分别是：(1)不服检察机关处理决定的案件；(2)反映检察机关在群众举报线索中久拖不决，未查处、未答复的案件；(3)反映检察机关违法违规办案或是检察人员违法违纪的案件；(4)请求检察机关进行国家赔偿或是赔偿监督的案件。讼诉监督案件包括五类，分别是：(1)不服公安机关的刑事处理决定；(2)反映公安机关的侦查活动有违法情况，要求检察机关依法监督的案件；(3)不服人民法院的生效判决、调解书的案件；(4)反映审判人员在审判程序中存在违法行为；(5)反映民事执行活动存在违法行为，要求检察机关依法实行法律监督的案件。

检察环节的涉法涉诉信访工作就是研究如何在检察工作中推动涉法涉诉信访案件及时有效化解。在检察环节化解社会矛盾的做法一直以来得到中央政法委的肯定。如2013年孟建柱书记在全国政法工作会上提出“把涉法涉诉信访从普通信访中分离出来，符合条件的导入司法程序”。近几年，各级人民检察院按照涉法涉诉改革的要求，积极落实中央政法工作会议的精神，将普通信访与涉法涉诉信访相分离，通过控告申诉程序将涉法涉诉信访案件纳入检察工作中来。在检察环节内部，控申部门按照法律管辖规定和信访案件性质进行分流，将涉法涉诉信访归口为举报、控告、申诉类案件进行办理，从而满足人民群众权利救济的要求。

建立涉法涉诉信访终结机制是为了更好的畅通群众诉求渠道，尤其是信访出口问题，更好地维护司法权威。涉法涉诉信访终结制度来源于信访终结机制。在《中华人民共和国信访条例》(以下简称《信访条例》)中明确规定了三级终结机制，即原受理信访案件的单位或部门向信访人出具《信访事项答复意见书》后，如果信访人对答复意见不同意，就可以向其上级主管部门或上一级行政单位提出复查。复查单位受理后，30日内应出具复查意见。如果对复查意见仍不同意，按照同样的原则，再申请复查的上一级单位进行复核。如果信访人复核意见仍不同意，就同一事实和理由继续反映的，信访部门就不再受理了，此时信访程序就终结了。但是涉法涉诉信访案件终结制度和普通信访终结制度还存在区别。这主要是由于信访(访)和司法(诉)的不同属性决定的。简单的说，信访以化解社会矛盾，维护稳定为目标，而司法以公平正义为目标；信访的处理结果往往更注重实体正义，而司法注重实体正义的同时还强调程序正义；信访的法律程序性较弱，而司法的程序性较强；司法要求裁判具有既定力和终局性，而信访往往不具有最终的纠纷解决裁判权。司法的这些属性体现在涉法涉诉案件终结上就是：(1)如果矛盾解决的最终裁判非经司法机关依照法定程序，任何机关、团体、个人不得撤销和改变；(2)在裁判没有依法撤销之前，矛盾争议双方必须遵守裁判的结果；(3)司法机关作出具体生效的裁判后，不得再将这一纠纷纳入司法裁判的范围，也就是“一事不再理” 法律原则的具体体现。完善涉法涉诉信访案件终结机制，对贯彻司法原则和司法属性具有重要意义。国家司法权是维护社会公平正义的最后一道防线，不能因为涉法涉诉信访案件具有信访属性，也不能因为信访人无休止的各种形式反复的申请、诉求，更不能因为不合理的考核机制，从新启动案件调查，从而使信访人获得法律之外的额外利益，这样势必造成恶劣的影响，导致全社会的“信访不信法”的大众心里，从而进一步损害司法权威。所以，强调司法机关尤其是检察机关的涉法涉诉信访案件的终结机制是十分必要的。对于已经充分行使权利，反映事项已经得到公正处理，仍然反复多次信访案件，依法按程序作出终结决定，不仅维护了司法权威和信访秩序，有效解决无限控告申诉问题，而且有利于提高涉法涉诉信访法治化工作水平。

二、检察环节涉法涉诉信访终结机制在运行过程中的问题

(一)分流环节不顺畅

检察环节的首办责任制对应的是涉法涉诉信访案件在检察环节内部流转的机制，也就是说，案件线索经控申科分流到反贪局、渎检局、民行科等业务部门，由业务部门首办，并对案件查处负责，业务部门将结果反馈给控申部门，控申科对业务部门案件办理情况进行监督。但在司法实践中，还存在另外的情况，即涉法涉诉信访案件经审查，不属于检察院管辖，或是其中信访内容反映的主要问题不属于检察机关管辖，需要将案件线索移送其他司法机关或是行政机关以及相关职能部门。在具体操作中，既不能通过统一应用系统向其他机关职能部门流转案件线索，也不能在现实流转过后对案件查处情况进行有效的监督。其他机关职能部门也没有义务或是意愿向检察机关反馈查办结果，正是由于这些信访案件具有跨机关、跨职能部门的特点，缺乏配套机制，很容易出现“踢皮球”的特点，会影响涉法涉诉信访案件的实际办理效果，也容易造成潜在的矛盾隐患。

(二)协调沟通机制不完善

在处理涉法涉诉信访问题上，检察机关与其他有关单位，如政法委、区委信访办、乡镇政府以及其他责任单位没有完全建立起沟通协调协作机制。也就是说，在内外部或是上下级的协调配合上，缺乏统一的安排部署及行之有效的信息共享平台和协作配合平台，大多数采取的是个案协调的机制。以天津市宝坻区人民检察院上半年来为例，由区委政法委牵头，区信访部门、土地部门、农业部门、街镇政府、纪检部门、还有检察院共同参与组成联合调查组，负责处理涉法涉诉信访案件。这样的联合调查组成立了3次，都是以个案为由发起的。以其中一件涉法涉诉案件为例，同样的信访内容，检察院调查过，纪检委也调查过，并给予相关责任人纪律处分，但是由于信访人并不满意处理结果，继续上访，于是由区委政法委牵头成立联合调查组重新调查，调查结果还是如此。由于缺乏事前相应的信息沟通共享平台，仅是在事后以个案为由成立调查组，不仅纠纷得不到解决，而且浪费司法资源，最关键的是反复的申请和请求后，启动重新调查程序严重挑战了裁判的权威和司法的公信力。

(三)终结程序有待合理设计

《人民检察院控告申诉案件终结办法》第八条第一款规定“作出审查、复查决定的省级以下人民检察院认为案件符合终结条件的，应当逐级向省级检察院书面申报终结”。也就是说，基层检察院要想终结一件涉法涉诉信访案件，最终要由省级人民检察院决定。之所以这样规定是为了谨慎行事，防止错误的终结阻碍了人民群众表达诉求的渠道和方式。但是，这样规定有一个明显的弊端，即加大了省级人民检察院工作人员的工作量。按照信访量从基层到省级是呈现倒三角的趋势，越往省级信访量越多。在司法实践中，终结程序复杂，效率不高，对省级有限的司法资源也是一种浪费，结果是省级检察院控申工作人员，往往没有多大终结信访案件的意愿，遇到重复信访案件习惯于移送给属地的基层检察院办理。

三、检察环节涉法涉诉信访终结制度的完善

(一)发挥检察监督制约作用，增强办案实效

1.发挥控申的内部监督职能。对于纳入司法程序的涉法涉诉信访案件，坚决按照法定时效、程序、标准进行分流、催办、督办、答复。通过不立案线索审查、审查办理阻碍辩护人、诉讼代理人依法行驶诉讼权利行为的控告或申诉、审查办理本院办理案件中违法行为的控告或申诉等工作，强化内部监督、提高办案质量，弥补内部环节的薄弱环节和漏洞。

2.对于普通信访与涉法涉诉信访相交织，群众一信多投、多处反映，检察院和行政机关重复受理的情况，控申部门严格按照法律规定的受案范围将诉访分离，做好归口管理工作，坚决防止“踢皮球”现象发生。对于由其他机关职能部门主办，检察机关协办的案件，诉至检察机关，控告申诉部门提出处理意见，导出相应的主办单位，检察机关做好协办工作。在司法程序之外可以通过法律调查研究，并辅之以检察建议、纠正违法等形式推动主办部门对涉法涉诉案件中矛盾予以化解。

(二)建立信息共享平台，提高协作合力

除了应用检察系统自身的统一业务系统办理进入检察系统内部的涉法涉诉信访案件 (通过统一业务系统登记、分流、管理、督办、催办、答复举报、控告申诉案件)外，建议建立涉法涉诉信息平台，在不同单位之间，不同职能部门之间，上下级之间实现信息共享，有关涉法涉诉办理单位在此平台可以查阅案件办理流程信息，实现办案信息横向共享、纵向联通、机构之间纵向联动。只要是不涉及国家秘密和个人隐私的案件及其他不违反相关保密要求的案件，都可以在这个平台上共享办案信息和办案相关资料，打破各个司法系统“各自为战”、封闭没有交流的状态，避免多部门都受理的情况，从而在提高司法资源利用效率和维护信访人合法权益方面实现平衡。

(三)加大基层院在终结程序的作用，顺畅机制运行

为进一步提高效率，提高司法资源利用率，建议将终结决定权下放，由省级院下降到地市级检察院。即由基层检察院检委会审议决定是否要对某一涉法涉诉案件实行终结，然后把需要终结的案件向地市级检察院报批。地市级人民检察院在决定是否批准时，主要审核终结报告、案件审查或是复查意见、控告申诉材料、相关法律文书以及必要的案卷材料。具体流程由控申部门接受材料并作形式审查，查看申报材料是否齐全。材料齐全的在一定期限内根据案件性质和检察院内部职能分工移送侦监、公诉、监所等部门审查办理。承办部门指定专人办理，对案件证据事实、法律适用问题以及善后问题进行全面必要的核实，提出是否同意的审查意见，并提交检委会审议讨论决定。也就是说，一件涉法涉诉案件要是顺利终结，需要经历两级检委会讨论审议。这充分体现了司法环节处理涉法涉诉案件“公平优先，兼顾效率”的原则。

四、终结涉法涉诉信访案件中应注意的问题

(一)注意终结程序和其他程序的衔接

涉法涉诉案件顺利终结后，对于符合司法救助条件的，及时依法启动司法救助程序，开展救助工作；对于符合国家司法赔偿的案件，依当事人申请启动国家赔偿程序。对于已经终结的涉法涉诉案件，人民检察院原则上不予受理，也不再启动复查程序，上级检察院也不再将案件移送下级检察院办理；除非出现新的证据线索，足以改变原处理决定的，人民检察院依法开展复查工作。

(二)注意终结程序和维护社会稳定的关系

涉法涉诉案件的终结不代表案件丧失任何救济渠道。案件终结后，人民检察院在做好释法说理、心里疏导的同时，积极通过信息共享平台将案件情况通报给案件管辖地或是信访人住所地的基层政府，报请政法委、信访办等牵头单位协调基层组织做好再次的教育疏导以及其他帮扶救困工作。

(三)注意终结程序后违法信访和合法信访的区别

综上所述，涉法涉诉案件终结后，控告人、申诉人提交新的足以改变原处理决定的证据后，可以重新启动复查程序，这属于正常信访的范围。要是控告人、申诉人有违法闹访、扰乱机关正常的办公秩序及危及公共安全等违法犯罪行为的，应当依法移送公安部门处理。

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[4]杨文杰.涉法涉诉信访案件终结的效力及其适用[J].政治法律研究,2016(6).

(责任编辑：苏 涵)

2017-07-13

李 洋(1985-)，男，天津市人，天津市宝坻区人民检察院控申科助理检察员。

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