论政党协商的双重属性与内在张力

肖建平

（湖北省社会主义学院，武汉430062）

论政党协商的双重属性与内在张力

肖建平

（湖北省社会主义学院，武汉430062）

中国政党多党合作制度的包容性决定了政党协商同样会兼具多重属性，具体体现为大众民主属性和精英民主属性。而政党协商的双重属性决定了政党协商在制度设计与实践运行中存在内在张力：制度设计与实际功能之间的矛盾、党委期待与民主党派参政议政能力之间的矛盾、民主党派参政议政意愿与党委现实态度之间的矛盾。在开展政党协商时，要合理调适政党协商的双重属性，确保二者之间的平衡协调：坚持政党协商的大众民主属性，扩大民主党派的政治参与度；发挥政党协商的精英民主属性，提升民主党派的参与实效；根据实际条件，选择差别化的政党协商发展模式。

政党协商；双重属性；内在张力；差别化发展

近年来，政党协商日渐成为中国政治的热点和亮点。中国共产党十八大、十八届三中全会相继对社会主义协商民主及政党协商的发展进行了战略部署，提出了 “广泛多层制度化”的发展理念。 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》《关于加强社会主义协商民主的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》以及 《中国共产党统一战线工作条例 （试行）》等政策、条例相继出台，从顶层设计层面对政党协商进行了制度部署。在政党协商的地方实践中，许多地方纷纷制定了政党协商规程，出台了政党协商年度工作计划，双月座谈会更是成为政党协商的一张亮丽名片，政党协商正成为中国一种新的民主政治形式而蓬勃发展。尽管政党协商承担了过多的期待与希冀，地方层面的政党协商实践却碰到了诸多难题，尤其是 “上热中温下冷”的局面，其来有自。造成这一局面的原因是什么？为此，重新审视政党协商的内在属性，有利于探寻其中深层次的原因，破解政党协商发展中的难题，为政党协商健康发展提供理论支持。

一、中国政党制度的包容性

中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。作为国家的一项基本政治制度，中国多党合作制度规定了中国共产党和各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和相互关系，这是政党协商存在和发展的制度依据。

从历史形成来看，民主党派成立之初，其社会基础是民族资产阶级、城市小资产阶级以及同这些阶级相联系的知识分子和其他爱国分子，有着反帝、爱国、民主的政治要求，是中国社会的进步力量。中国共产党与各民主党派在争取民族独立与人民解放的过程中建立了亲密的合作关系，为实现中国的和平、民主而共同奋斗。在抗日民族统一战线和人民民主统一战线形成与发展以及协商建国的历史进程中，就蕴含着中国政党制度巨大包容性的制度基因。建国之后以至新世纪新阶段以来，各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，将各方面力量凝聚在中国共产党的领导下，共同致力于中国特色社会主义事业，体现了中国政党制度的广泛覆盖性和巨大包容性。

从制度内涵和外延来看，其一，“共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政”的中国多党合作制度的基本内涵规定了中国共产党依法执政，各民主党派依法参政，跳出了西方国家竞争性政党制度的排斥性，体现了执政党与参政党合作共存的包容性。其二，中国共产党与各民主党派的合作具有丰富的内容——政治协商、参政议政、民主监督，这体现了合作内容的广泛性。其三，中国多党合作制度与人民代表大会制度相适应，实现人民当家作主，而不是少数人的民主，这体现了中国政党制度在中国政治制度体系中的兼容性。

从功能价值来看，中国首创的多党合作和政治协商这样一种新型政党制度，其价值和功能主要体现在政治参与、利益表达、社会整合、民主监督和社会稳定上。在这一政党制度下，对执政党来说，兼有代表最广大人民群众根本利益的政治属性和党员先进性所体现的精英性。对参政党而言，在政治属性上体现为代表性。民主党派作为 “参与性政策主体”“是作为体制内政治主体深度介人和直接参与到国家政权建设和公共政策过程之中”［1］。民主党派代表所联系部分群众的利益和声音，即在多党合作和政治协商的政治框架下，经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，实现不同利益的协调与整合，确保社情民意进入党和政府的决策之中。在实践属性上则体现为专业性。民主党派历来具有精英荟萃、智力密集的传统优势。中国共产党十八届三中全会在提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系时，尤其强调要 “加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，从政策导向层面来看，民主党派承担着 “智囊团”的功能。以此而言，中国政党制度从功能和价值层面充分体现了制度的包容性。

二、政党协商的双重属性

中国政党制度的包容性决定了依托这一制度而运行的政党协商同样会兼具多重属性，政党协商的多重属性是政党制度包容性的具体呈现。

将政党协商定性为中国特色社会主义协商民主的重要形式和中国特色社会主义协商民主的政治优势，这一点在学界已达成共识。但这些抽象而宏观的论述，未能从更深的层面把握政党协商的独特内涵，因而不足以全面而准确地揭示政党协商的内在属性。也有少数研究者试图从政党协商的内在属性入手，以准确阐释政党协商的全貌。有学者指出，政党协商具有两大基本属性——统一战线属性和新型智库属性，这两重属性决定了政党协商具有多重功能：精英吸纳、决策咨询、政治参与、利益表达和社会整合五大功能［2］。笔者认为，仅从功能层面界定政党协商的多重属性是不全面的，还应从政党协商所依托的制度内涵、运行的内在机理、功能价值等多维度审视其内在属性。具体而言，政党协商这一协商民主形式体现了大众民主属性和精英民主属性，是民主集中制的又一表现。简言之，政党协商具有大众民主与精英民主的双重属性。

（一）政党协商的大众民主属性

从大众民主的角度看，政党协商体现了一定的代表性。民主党派作为各自所联系的社会群体的代表，“既参与公共利益的表达，又代表本党派成员和各自所联系群体的具体利益”［2］。在中国社会结构和利益结构分化的背景下，客观上存在着利益主体与利益诉求的多样性，而民主党派作为一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和社会主义爱国者的联盟，则势必既代表这部分群体参与国家治理与公共利益的表达，又代表其所联系群体的声音。这一利益表达功能，是大众民主的具体呈现。也有研究者提出了 “协助代表人民利益”这一代表性的观点，内涵有三点：一是民主党派反映表达自己成员及所联系群体的具体利益要求；二是民主党派协助弱势群体等其他社会群体表达具体利益要求，民主党派在代表弱势群体等其他社会群体具体利益上处于辅助这些群体的地位；三是民主党派协助中共代表中国最广大人民的根本利益，民主党派在代表最广大人民的根本利益上处于辅助中共的地位。“协助代表人民利益说”认为民主党派在人民的根本利益、具体利益表达上所处的地位，是协助中国共产党代表人民根本利益，协助其他社会群体代表他们的具体利益［3］。但是，不管是传统的政策取向和观点，也不管是 “协助代表人民利益”说，这背后隐藏着一个毋庸置疑的问题，即民主党派代表着社会部分群体的利益和声音，通过政党协商的平台，使这一群体的利益和声音纳入党和政府的决策范畴，整合各方面利益诉求，团结各种社会力量，凝聚社会共识，形成政治认同，以实现有效的国家治理。这一切都充分体现了大众民主的特色，即中国政治及其发展是面向人民群众的，社会主义民主政治就是要贯彻人民当家作主这一立国之本的。所以说，政党协商具有大众民主的属性。

（二）政党协商的精英民主属性

政党协商从参与主体来说，体现了精英民主的属性。从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的产生及确立来说，该制度本身就是精英民主的具体体现。在政党协商产生及成长的历史阶段，在中国政坛留下佳话美谈的民主党派成员参政议政的经验表明，政党协商是精英民主在当代中国的具体体现。无论是 “窑洞对”还是协商建国，中国共产党在建立统一战线的基础上，将社会贤达及各界精英纳入新中国的政治体系，都体现了中国精英民主的特色。“精英吸纳功能是政党协商的统一战线属性的体现。”［2］新时期以来，随着老一辈民主党派人士的离去，政党协商在发展中仍然体现了精英民主的延续。在政党协商的过程中，参政党扮演着新型智库的角色，承担着决策咨询功能，执政党在经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题上，在决策之前和决策实施之中向参政党进行决策咨询，既凸显了参政党在中国政治生活中的重要作用，又推进了执政党重大决策的民主化、科学化。这一政治过程，充分反映了政党协商的精英吸纳、决策咨询功能，具有鲜明的精英民主的特色。

政党协商的双重属性决定了政党协商在制度设计与实践运行中存在内在张力。为此，必须从政党协商的双重属性上准确把握民主党派参与政党协商的政治方向与发展趋势。

三、政党协商的内在张力

近年来，我国从政策和实践层面对政党协商做了大量的尝试与探索，希望以政党协商助推社会主义协商民主顺利发展。但是从对政党协商的政策定位及实践效果方面的分析中可以发现，政党协商在政策层面与实际运行中存在一定落差，在党委和政府对待政党协商的态度与举措上，在民主党派的认知与参与上，在政党协商中存在一定的张力。这一内在张力，其深层次的原因，在于对政党协商的大众民主属性与精英民主属性之间的认识与行为选择的分歧之上。

（一）制度设计与实际功能之间的矛盾

从制度设计的层面来看，执政党基于 “协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”的认知，试图构建 “广泛多层制度化发展”的协商民主体系。政党协商作为社会主义协商民主的重要组成部分，政策层面将其视为六大协商体系之一。十八届三中全会确立的 “坚持协商于决策之前和决策实施之中”，以及在协商民主体系下要 “加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，这一系列的文件论述，表明执政党在政策选择层面赋予政党协商两种功能，既要实现大众民主，让政党协商体现党的群众路线，支持民主党派在政党协商中积极表达特定群体的诉求与声音，监督党和政府的政策实施，以期汇聚力量，形成社会整合力，又要实践精英民主，支持民主党派在政党协商中积极建言献策，起到决策咨询作用，以优化决策、改进工作。而在政党协商的实践运行中，在中央层面的政党协商，尽管也要反映群众利益诉求，追求大众民主的功能，但不可否认的是，其精英民主的属性更加明显；在地方层面的政党协商，由于各种因素的合力，地方在推行政党协商方面，则游移于大众民主与精英民主之间，尤其是在市级和县级层面，其精英民主的属性尽管也得到一定程度的体现，但由于民主党派人才的局限性及参政议政能力的限制，其更多地呈现出大众民主的属性，而地方党委和政府与民主党派无论在态度和行为选择上，不可避免地产生较大落差，从而造成对于如何推进政党协商的选择上，态度模糊，思路不清，措施不力。在政策选择与实际功能之间的这种矛盾，正好解释为什么政党协商发展中呈现出 “上热中温下冷”的局面。

（二）党委期待与民主党派参政议政能力之间的矛盾

近年来，从中央到地方层面，在政党协商方面均进行了大量尝试，尤其是地方，政党协商的各种模式竞相迸发，比如武汉市的双月座谈会坚持了30多年。由于区域发展不平衡，地方党委和政府结合本地实际，创新发展政党协商，促进了政党协商的制度化、规范化和程序化运行。但是，许多地方党委和政府在政党协商的实践中也遇到了难题。如，地方党委和政府按照中央政策的规划和部署，满怀期待，积极推进政党协商，但由于地方民主党派人才匮乏，从而在参政议政能力方面略显不足，造成党委和政府的积极性受挫。笔者在调研过程中发现，市级层面对此反响尤为强烈。市级党委和政府期待甚多，但是由于高端人才十分稀缺，在可供发展的有限的高学历人才队伍里，民主党派吸纳能力有限，造成党派高端人才储备不足，影响了民主党派参政议政能力的提升。同时，在现有成员范围内，由于受专业和工作岗位等因素影响，在政党协商中，针对协商内容，难以提出有效的对策或建议，反过来又影响了党委和政府对政党协商的热情。于是，党委期待与民主党派参政议政能力之间的矛盾凸显出来，而这一矛盾进而引发了下一个问题，即民主党派参政议政意愿与党委现实态度之间的落差。

（三）民主党派参政议政意愿与党委现实态度之间的矛盾

新时期以来，民主党派成员的参与意识不断增强，在全国推进政党协商的热潮中，他们有意愿积极投身其中，行使参政议政的政治权利。但是，由于受协商能力的限制，他们在政党协商中的作用与地位未能得以充分展现，党委和政府因此呈现出来的某种程度的消极态度，又使政党协商的推进有所不足，进而引发民主党派成员态度的变化。可以说，民主党派参政议政意愿与党委现实态度之间形成一定程度上的距离感，这正是政党协商双重属性作用的结果，即在现实条件下，地方政党协商在走大众民主的路子还是走精英民主的路子之间存在认知与选择上的模糊而造成的结果。

因此，在地方层面的政党协商中，某种程度上陷入了这样一个怪圈：制度设计——参政能力所限——党委和政府推进模式上的游移——民主党派参与政党协商的诉求得不到较好满足。这一困境正是基于对政党协商双重属性认识与选择上的模糊或不确定而产生的。政党协商由于其双重属性而造成一定的内在张力，这一张力，将是我们健全和完善政党协商制度、推进和发展政党协商的逻辑起点。

四、合理调适双重属性，差别化发展政党协商

基于政党协商的双重属性和内在张力，笔者认为，在发展政党协商时，要正确处理好政党协商的大众民主属性和精英民主属性之间的关系，确保二者之间的平衡协调；根据本地实际，可以有所侧重，选择适合本地经济社会发展的政党协商模式。处理好这二者的关系，才能更好地坚持政党协商的政治方向，确保政党协商健康有序发展。

（一）坚持政党协商的大众民主属性，扩大民主党派的政治参与度

现代政治是大众民主，人民民主是社会主义的生命。政党协商是人民民主的重要内涵，是大众民主的有机组成部分。坚持政党协商的大众民主属性，首要的就是让民主党派参与到政党协商中来，发挥民主党派表达特定群体的利益诉求的功能，对接党和政府的决策过程。在政党协商的地方实践中，在党派人才有限的地方，不必苛求政党协商的精英民主属性。党委要积极支持民主党派参与政党协商，将政党协商提上党委和政府的重要议事日程，确保政党协商成为党委和政府常态化的决策机制之一，推动政党协商制度化、规范化、程序化发展。让民主党派参与到政党协商中来，彰显政党协商的大众民主属性，这一点就可以大有作为。

（二）发挥政党协商的精英民主属性，提升民主党派的参与实效

中国民主政治发展走的是渐进式发展道路，在这一过程中，有利于保持改革发展稳定三者之间的平衡和协调，有利于最大限度地避免民主政治探索过程中的失误与陷阱。可以说，精英民主是中国民主政治发展难以逾越的阶段。实践证明，政党协商是适合中国具体国情和政治制度的精英民主的有效实现形式，是统一战线和国家治理现代化的连接点。通过政党协商，广泛整合力量，把不同的思想观念、价值取向、行为方式和利益要求整合起来，多渠道汇集民意，通过协商、对话、沟通、交流，吸收民主党派的真知灼见，凝聚成共谋中国特色社会主义建设大业的共同推力。地方各级党委和政府应根据需要，健全体制，形成机制，定期开展政党协商，就有关重大政策措施和关系国计民生的重大建设项目等，听取民主党派意见建议。可以以民主党派成员和无党派人士为主体，组建党外人士人才库，聘任政府参事，发挥他们建言献策、决策咨询的作用。同时，民主党派要积极加强自身建设，提高 “五种能力”，从 “基于价值认同的政治把握能力、基于政党本质的利益代表能力、基于政治定位的决策参与能力、基于目标指向的团结合作能力”［4］着手，发挥民主党派智力密集、人才荟萃的精英属性，切实提升政党协商能力，增强政党协商实效，助推政党协商健康发展。

（三）根据实际条件，选择差别化的政党协商发展模式

开展政党协商，既要体现制度设计和政策要求的普遍性，也要体现因地制宜的特殊性，不能搞“一刀切”“一窝蜂”的发展模式。发展不均衡是当代中国的客观国情，正视这一客观现实是有效推动政党协商的基本前提。在参政党人才相对密集的地方，可以在充分发挥政党协商大众民主属性的基础上，广泛听取社情民意，推动社情民意进入党和政府的决策和实施过程，以凝聚共识；同时，又可通过实质性的决策咨询，发挥参政党精英荟萃的人才优势，以优化决策。在参政党人才相对缺乏的地方，尤其是市级和县级层面的政党协商，在服务决策这一功能难以实现或实施效果不显著的情况下，则可以选择发挥政党协商代表性功能的发展模式，鼓励民主党派将社情民意传导进入决策系统。至少来说，政党协商作为一种新的权力运行模式，对权力运行具有客观约束作用，对党和政府的决策来说具有规范功能，有助于党和政府的决策更好地体现社情民意。

政党协商是中国多党合作事业发展的需要，是民主政治建设的重要内容。发展政党协商，不能因其大众民主属性而否定其精英民主属性，也不能因其精英民主属性而否定其大众民主属性，片面地坚持政党协商的某一方面，都不是发展政党协商的政策本意所在。在坚持二者平衡的基础上，调适大众民主和精英民主的双重属性，创造性地探索差别化的政党协商模式，促进政党协商健康发展，是坚持政党协商正确政治方向和良性运转之所需。

［1］黄天柱.参与性政策主体：民主党派在中国公共政策过程中的制度定位新探［J］.政治学研究，2013（02）：20-28.

［2］宋俭.关于政党协商若干理论问题的思考［J］.中国政协理论研究，2015（01）：28-33.

［3］朱世海.协助代表人民利益——关于民主党派代表性问题的实证研究［J］.探索，2009（04）：69-72.

［4］吉秀华.提升参政党协商能力的理论思考与路径选择［M］//黄利鸣.湖北省社会主义学院2016年招标课题论文集.武汉：湖北人民出版社，2017：168.

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.05.020

D665

A

1672－0911（2017）05－0020－05

2017-05-31

肖建平 （1981-），男，湖北省社会主义学院教师。

（责任编辑：周 凤）