问诊基层交警“执法难”

□齐 霞，田 鹏

(1.广东司法警官职业学院，广东 广州 510520；2.重庆市公安局，重庆402160)

【治安管理与行政执法】

问诊基层交警“执法难”

□齐 霞1，田 鹏2

(1.广东司法警官职业学院，广东 广州 510520；2.重庆市公安局，重庆402160)

近年来,基层交警在执法过程中,遭到违法者不同程度的抗拒、阻挠甚至暴力袭击,这不但严重扰乱了交警部门正常的执法活动,侵害交通民警的人身权利,更破坏了国家和法律的尊严。造成这一困境既有基层交警队伍执法主体素质的缺陷,也有执法环境的复杂；既有保障机制的缺位,又有执法监督的不足等原因。加强交通知识宣传、健全交警执法保障体系、提升交警整体素质、严格规范执法与人性化执法并举、加强舆论正面宣传引导，以破解基层交警执法难题。

基层交警；执法难；队伍建设；保障机制；执法监督

随着我国经济社会快速发展，居民机动车保有量迅猛增长，基层交警作为交通服务与管理的主体，所承担的执法任务和面临的压力呈现出前所未有的严重态势。基层交警在执法实践中不仅要完成交通疏导、事故处置等繁重任务，还可能遭遇违法者以各种理由拒不配合等难题。全国不同地区均发生抗拒交警现场执法事件。2016年3月22日下午5时许，海南三亚一名男子驾驶一辆面包车驶入公交车道，交警上前纠正违法并要求检查驾驶证和行驶证。该男子拒绝出示证件，并要求交警出示执法证，在交警出示执法证后仍拒不配合交警执法。[1]2017年2月4日晚，安徽阜阳市临泉县一路口，一酒驾男子被民警拦下后意欲弃车逃跑，被交警赶上，逃跑不成后又突然“倒地昏迷”，交警一面拨打120，一面喊话叫醒王某。交警闻到一股强烈的酒味，将酒精检测仪器递到“昏迷者”鼻下，仪器显示有酒驾嫌疑。[2]2015年11月21日上午，福建莆田文献路与胜利街十字路口，一名妇女闯红灯过人行道被执勤交警拦下，听说交警要对其闯红灯的行为进行处罚，该妇女直接在路上跪下。[3]以上异常警情的出现既扰乱交警正常执法，又挫伤执法交警工作积极性，特别是袭击正在执行勤务的交警不但侵害交警本身的正当权益，更使国家法制权威和尊严遭受严重损害。

一、 针对执法难，交通管理部门指导建议[4]

公安部交通管理局根据基层交警执法过程中所出现的异常警情，积极反应，将异常警情做了细致分类，并根据《人民警察察法》、《道路交通安全法》及实施条例相关法律、法规，出台了《常见阻碍和妨害交通民警执行职务行为处置规程(试行)》，主要内容如下：

(一)控制情绪

交警遇到执法者拒不配合等异常警情时，首先应保持头脑冷静、克制，防止“以骂治骂”现象发生，务必做到“无关的话不说，无关的事不做，情绪决不能失控”，确保不因自己的不当言行激化矛盾，授人以柄。

(二)注意取证

全程使用执法记录仪或其他摄录工具对现场处置情况予以记录，及时固定证据。

(三)口头制止

告知使用语言威胁、辱骂甚至殴打执法交警的被执法人，其行为属于治安违法行为，责令其立即停止，否则将依法承担相应法律责任。当被执法人情绪激动时，执法交警一定要高度警惕，特别是被执法人有攻击行为时，要保持安全距离，大声警告“立即停止，否则使用警械”，以避免造成无谓伤害。

(四)呼叫增援

执法交警判定现有警力无法有效控制现场局面时，应及时呼叫警力支援。

(五)果断处置

被执法人经警告无效，仍继续攻击执法交警，可以对其进行传唤，将其控制。当被执法人持械攻击时，果断采取徒手或使用警棍、盾牌、钢叉、网枪等警械将其制服，可以使用手铐、警绳等约束性警械将其约束，并及时进行人身检查，收缴其所持物品。

(六)移交办理

对阻碍交警依法执行公务涉嫌犯罪的，应当立即移交属地公安机关依法处理。

二、深挖基层交警执法难成因

虽然全国各地执法管理部门根据交通管理局处理意见分别制定出实施细则，但是基层交警执法中遭遇的异常警情并未因此大幅减少，交警反而感到工作难度越来越大，这不得不令我们深挖基层交警执法难的形成原因。

(一)交通环境的客观因素

截至2015年底，全国机动车保有量达2.64亿辆，其中汽车1.5亿辆，私家车总量超过1.05亿辆；全国机动车驾驶员超过3亿，汽车驾驶员2.47亿人。而我国作为世界上民众与警察比例最高的国家，约每750人才配有1名警察，其中交警约占警察总数10%，再除去非基层交警，基层交警人数极其有限。在此情况下，进一步提高基层交警的执法质量，所面临的困难和压力的确不小。[5]

(二)基层交警的主观因素

从目前统计数据以及执法实践来看，基层交警在执法过程中确实不同程度地存在着一些问题。

1.执法有缺陷。基层交警在路面执法时，一般会做出“罚款+扣分”、“查扣机动车驾驶证或机动车行驶证”、“查扣违章违法车辆”等现场处罚方法，交通违法人面对交警现场处罚时，本能地会找出客观理由为自己开脱，或讨价还价，或打人情电话，特别当一些超载、改装机动车或交通工具要被查扣、收缴时，交警正当、严格的执法行为会因为交警在执勤时警容不端、执法用语不规范、执法态度简单、缺乏人性化等缺陷，被执法者钻空子、找茬，因而引发双方言语冲突，甚至身体接触。[6]

2.执法有瑕疵。少数基层交警执法过程中，确实存在任意行使自由裁量权、自由裁量权过大等情况，也存在“以权谋私”或“权钱交易”等极少数情况，对于应该告知执法者拥有的申辩权和申诉权有所遗漏。这些在执法过程中未按法定程序办，重实体法、轻程序法的现象也极易引起执法者的反感与不满，因而成为执法者对抗交警执法的诱因之一。[7]

3.执法过程中重处罚，轻教育。交警在纠正违法行为时，未向执法者指明违法的具体行为，或者只处罚不教育，使被执法人认为交警是为了处罚而处罚，上路罚款就是为了“创收”，进而引发被执法者的对抗情绪。

4.基层交警维权意识不足。基层交警面对执法相对人暴力抗法时，因担心违反有关规定，不敢果断使用强制手段，及时制止侵害行为；对于在执法过程中受到暴力抗法而造成轻伤害的，也不愿意用法律手段主动维护自己的合法权益。基层交警的这些消极维权表现不仅是对自身权利的一种放弃，某种程度也是对暴力抗法行为的一种纵容。[8]

(三)媒体及社会舆论对交警执法负面报道

从目前实际情况看，多数舆论媒体对交警执法起到了正面监督作用，但也有的社会舆论媒体倾向报道交警执法负面新闻，甚至有的媒体对交警执法予以不实报道。当交警遭遇违法者抗法时，围观者从众起哄，甚至参与围攻，围观群众利用手机等自媒体工具拍照、录像，信息被碎片化或断章取义的方式发布，以不真实甚至歪曲事实的状态被传播扩散，严重损害执法交警形象。

三、根治执法难的对策

(一)加强宣传，提升执法和守法意识

由于交通知识缺乏广泛宣传，大多数群众对交通法律不了解、交通管理不理解，一旦交通违法时，容易与基层执法交警产生口角或暴力冲突，给基层交警的执法带来不必要的麻烦。为能够让群众广泛了解交通法规和基层交警执法状况，交通知识的宣传、普及显得尤为必要，交通管理部门对存在的隐蔽执法、钓鱼执法、交通事故案卷制作不规范等有瑕疵的执法行为，要勇于接受批评并予以及时纠正，处置结果也应及时曝光，为交警执法营造健康环境。

(二)健全交警执法保障体系

我国刑法修正案(九)对有暴力袭警行为的，在妨碍公务罪中，增设了从重处罚的规定。交通违法人妨碍交警执行公务行为时，一般按“妨害公务”或“阻碍执行职务”对违法人进行处罚，这就将交警等同于一般公务人员；当因违法人抗法，交警受伤或死亡时，也按照故意伤害罪或故意杀人罪处理，将交警等同于一般群众。以上处置未能将侵害交警权力予以特别处罚，也未能体现警察职业的特殊性和危险性，降低了妨害警察执法的违法成本。基于我国当前暴力抗警的实际状况，笔者认为应该在刑法中单设袭警罪，对于保护警察这一高危人群的合法权益和国家的法制尊严具有重大现实和历史意义。[9]

(三)完善交警维权机构和制度保障

各级交通管理部门应该设立基层交警执法过程中遭遇袭击的维权机构和制度保障。改变目前由督察、纪检等内部机构作为警察维权机构未能发挥应有作用的现状。当前，基层交警在执法时遭受暴力袭击或是遭到无端阻挠、围攻，受到辱骂、诬告等情形，只有造成一定社会影响时，维权部门才予以重视。建议成立处置基层交警执法过程中遭遇异常警情的专门维权机构，并完善相关制度，制定一套完整的调查程序。处罚对抗交警执法的反面案例应及时予以宣传，既能解除交警执法的后顾之忧，也能对暴力抗法行为予以有效打击、震慑。[5]

(四)加强培训，提升交警素质和执法水平

业务、法律、道德以及管理能力培训是提升执法队伍素质的有效途径。2016年7月26日和2017年1月9日，公安部分别举办第一、二期全国公安机关规范执法视频演示培训会，通过视频实战演示，对于民警在执法时“应该怎么做”、“如何规范做”，给予直观清晰的解答，并明确提出执法规范要求。很多基层民警观后，认为规范执法培训视频内容细致、形式直观、接地气，能有效解除执法困惑。

交警在执法实践中还会遇到违法者或其近亲属以抱腿、下跪、撒泼耍赖等非暴力、表面上看还处于弱势等消极抗法方式，当交警使用徒手与警械击打技术解脱被纠缠，可能会因尺度掌握不当，对违法者或其近亲属造成伤害，加之在公众场所执法，会引发不明真相的群众围观或被别有用心者指责警察暴力执法、滥用武力，基于此，交警有必要掌握使用徒手与警械的温和控制技巧，即低伤害控制技术处置上述消极抗法。交警运用低伤害控制技术能迅速摆脱被无理纠缠的局面，避免身体被伤害，在严格规范执法过程中彰显法律尊严和执法权威。[10]

(五)严格规范执法与人性化执法并举

严格规范处罚交通违章、保护交通参与者正当权益、营造人人遵法守则的社会氛围是交通管理的理想状态。交警一方面严格规范执法，但另一方面不能给肇事者造成不必要的不便，交通违章处罚只是一种惩戒措施，树立良好的遵法守则意识和素质才是根本。在法国，因为车辆过度密集，街道又狭小，交警逐渐形成了“两不罚共识”，即轻微违法但不影响交通者不罚，交通高峰期尽量不罚。由于交通管理人性化，司机也相对守规矩，虽然车辆密集，但交通状况仍保持通畅。

被评为“全省优秀人民警察”、“杭州市人民满意政法干警”的杭州市公安局交警支队西湖大队交通警察蒋定军，在执法实践中探索出一整套的工作方法。在法律幅度内，讲究执法艺术，根据不同的违法对象和不同的违法行为性质、情节，采取相应的处理方法，以求最佳的执法效果。例如，对因为道路不熟而走错路的外地车辆驾驶员、对老幼残孕的违法者、对急着赶飞机上火车的违法旅客，通常以教育为主，从轻或免予处罚；对无经济来源的违法学生，对没有交通法规意识的违法外来民工，以在交通法规宣传栏前学习法规条文的形式，代替经济处罚；对交通高峰时期的违法公交车辆，通常暂且放行，记下车牌、违法地点、时间、内容，告知驾驶员按规定时间到规定地点接受处理。以上做法受到了当地市民高度点赞，由于市民的理解和配合，当地的交通状况有很大改善。[11]

(六)引导媒体正面宣传报道

网络资讯越来越发达的时代，交警的新闻媒介素养和协调各种媒体的应对能力日益重要。一些国家的交警，上岗前必须接受“怎样召开发布会，如何面对传媒采访”等相关课程培训。我国的新闻舆情应对工作起步较晩，大多数基层交警没有学习这方面知识和应对技能，也不具备新闻敏感性，一旦遇到一些紧急情况或是面对媒体时，缺乏应对技巧，不会主动采取措施，往往“被牵着鼻子走”，从而影响了交警的整体形象。因此交警应该把应对媒体升格为驾驭媒体，提升协调媒体、提高对负面信息的应对能力。媒体宣传做得好，正面宣传做得多，就是为警民沟通搭建信息平台，为交警树立良好形象。相反，如果媒体宣传工作跟不上，对一些正面事迹宣传不积极，对一些涉及自身形象危机或错误报导反应返钝、拖沓，就会让负面宣传抹杀交警形象。交管部门面对媒体所披露的问题，要敢于直面、敢于承认、勇于担当。通过与社会公众真诚对话，分析原因，发现问题，积极整改，主动公开，给社会公众满意的答复；事后应当仔细总结原因，避免类似问题重复出现。当遇到产生恶劣影响的失实报道时，必须主动采取措施积极应对，摆事实、讲道理，通过新闻媒体正面宣传，正确引导舆论，纠正公众误解；对恶意制造谣言的不法分子，应当追究其法律责任，维护交警执法权威和正义形象。公安机关规范执法视频演示中也明确了需要群众依法支持配合的方面，让群众明白面对民警执法时自己“应该怎么做”、“不应该怎么做”，安全和谐的社会环境需要大家共同营造。

[1]澎湃新闻记者.男子要三亚民警出示执法证：称警察证不行，阻碍执行职务被拘[ED/OL].[2016-03-31].http://news.163.com/16/0331/09/BJFOTSI900014AED.html.

[2]郑 思.司机如拒不接受酒驾检查 交警可击碎车窗强行执行[ED/OL].[2014-04-23].http://www.sznews.com/news/content/2014-04/23/content_9396730.htm.

[3] 汪 洋.交警闹市与违章女子对跪 女子闯红灯为逃处罚撒泼 交警跪地劝说[ED/OL].[2015-11-21].http://m.edushi.com/bang/info/2-14-n2619813.html.

[4]公安部交管局.常见阻碍和妨害交通民警执行职务行为处置规程(试行)[S].

[5]秦书玉.新时期社会背景下的交警形象研究[D].兰州：兰州大学，2015.

[6]彭一帆.我国基层交警现场执法行为研究[D].长沙：中南大学,2013.

[7]张红晓.重塑我国警察权威的五个途径[J].湖北警官学院学报,2013(10)：33.

[8]闫 瑞.我国警察执法权力与权威失衡原因探析[J].贵州警官职业学院学报,2014(1)：25.

[9]姜 帅.交警执法权威困境及解决路径[D].南京：南京大学，2015.

[10]冯 勇.浅谈警察执法权威的缺失与重塑[J].公安教育,2014(5)：17.

[11]蒋定军.十字路口的“艺术家” [EB/OL].[2017-09-21].http://news.sina.com.cn/0/2011-08-261081023054298.shtml.

(责任编辑：黄美珍)

WhyLawEnforcementIsDifficultforTrafficPoliceatGrass-roots

QI Xia1, TIAN Peng2

(1.GuangdongJusticePoliceVocationalCollege,Guangzhou510520,China; 2.ChongqingPublicSecurityBureau,Chongqing402160,China)

In recent years, traffic police at grass-roots have experienced resistance, obstruction and even violence at different degrees in law enforcement, which not only seriously disturbed the normal law enforcement of traffic police but also infringed personal right of traffic policemen, even destroyed the dignity of the state and the law. The dilemma is resulted from both weak quality of law enforcement subject in traffic police at grass-roots and complex law enforcement environment, and is caused by both the lack of guarantee mechanism and inadequate law enforcement supervision and other reasons. This problem could be solved by strengthening traffic knowledge publicity, completing guarantee system for traffic police law enforcement, promoting overall quality of traffic police, developing simultaneously strict regulated law enforcement and humanized law enforcement and enhancing positive publicity and guidance.

traffic police at grass-roots; difficult law enforcement; team construction; guarantee mechanism; law enforcement supervision

2017-05-05

齐 霞(1974-)，女，陕西宝鸡人，广东司法警官职业学院安全保卫系副主任，讲师，法律硕士，研究方向为安全防范、突发事件处置与预防； 田 鹏(1972-)，男，重庆人，重庆市公安局交通巡逻警察总队勤务指导支队支队长。

D631.5

A

1671-685X(2017)04-0096-04