政协委员退出机制：窘因与对策

胡爱敏

政协委员退出机制：窘因与对策

胡爱敏

政协委员是政协组织的“细胞”，是履行政协政治协商、民主监督、参政议政职能的主体。近年来，政协委员退出机制的不健全，导致出现了一些“挂名委员”“花瓶委员”，阻碍了委员主体作用发挥，也影响了人民政协职能的实现。政协委员退出机制不够健全的原因在于顶层设计不完善，政协委员考评管理机制不健全。作为应对，就要以提高委员履职能力、健全退出机制为目标，加强顶层设计，从制度上加以创新完善，保障政协委员入口严格、管理规范、出口通畅，不断完善细化政协委员履职考评、管理机制，并做好配套制度建设，营造有利于政协委员履职尽责的环境。

政协委员；退出机制；窘况；原因；对策

一、政协建设和委员退出机制的现状概述

2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上说：“中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本制度保障，是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度”[1]。在中国特色社会主义制度当中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是具有中国特色与活力的制度之一。人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是社会主义协商民主的重要平台和参与者、促进者。

近年来，尤其是自《中共中央关于加强人民政协工作的意见》颁布以来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度进一步巩固发展，人民政协工作取得了显著成绩，政治协商会议发挥了协商民主的重要渠道和专门协商机构的作用，政协协商已经成为科学民主决策的重要环节，逐步形成了较为完备的制度体系。2015年，中共中央先后印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都对人民政协在社会主义协商民主体系中的重要地位和作用作出了阐述，提出了加强政协协商民主制度化、规范化、程序化建设的任务。

政协委员作为政协组织的“细胞”，是履行政协政治协商、民主监督、参政议政职能的主体。政协委员作用的发挥，直接关系政协的形象，关系政协职能的实现。美中不足的是，我国现行政协委员产生与退出机制不够健全，导致出现了一些“挂名委员”“花瓶委员”，有些委员长期不参加政协活动，有些委员在政协会议上不作为，甚至有抄袭提案的现象发生。这些委员没有被及时清理出政协的情况也大量存在，这反映了政协委员退出机制的不健全。退出机制的不健全，限制了政协委员主体作用的发挥，影响了政协委员队伍的整体形象，降低了整体素质，也影响了人民政协职能的实现。

二、政协委员退出机制不健全窘况的原因解析

政协委员退出机制之所以不够完善，源于以下因素：

（一）顶层设计不够完善

顶层设计是指从全局和系统的角度对事物发展作出战略性的规划设计，强调全面协调、统筹督促。涉及到人民政协的顶层设计，包括政协章程以及中共中央出台的一些有关政协的意见和规定等。仔细分析这些文件，其中对政协委员的产生、退出、管理、履职、考核、评价等环节的规定不尽完善，使得政协履行职能缺乏完整架构。

政协活动的重要遵循是政协章程。现有的《中国人民政治协商会议章程》只对政协委员产生、管理等方面作出了原则性的规定，比较粗略，并未对政协委员的产生和退出作出更详细的规定。如，章程第二十一条涉及到政协委员的产生机制，是相对被动的协商邀请制。全国政协或地方政协的个人委员是通过界别推荐，由本级政协常务委员会邀请，经过政协内部反复协商而产生的。社会各界精英成为政协委员就是政治协商的结果，但是“这种形式在一定程度上折损了政协委员参政议政、民主监督的政治自觉”[2]。而关于政协委员的退出机制，政协章程也只是简略的一句话：“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，有声明退出的自由”（第二十八条）[3]。第二十九条提到了警告或撤销委员资格的情形。总的来看，作为政协工作的顶层设计，政协章程本身并未对政协委员的进出、管理和履职等进行权威的界定，失之于宽，更没有对考核评价、奖惩机制作出更进一步的规定，从而导致全国各级政协对委员的管理工作无章可循，也就直接影响到委员职能的正常发挥。权威指导文件缺失，顶层设计的不足，其直接的后果就是政协委员管理机制苍白无力，这种情况在地方各级政协委员会尤其是基层政协中表现更加突出。

（二）政协委员考评管理机制不够健全

由于缺乏行之有效的顶层设计，缺乏国家层面权威性的法律法规，地方和基层政协组织对政协委员的进出、管理、考核、奖惩等也就采取了不同的方式，具有相当大的随意性，比较宽泛，使政协工作的规范化、制度化打了折扣。

1.政协委员遴选机制忽视履职能力审查

从政协委员的入口机制看，政协委员的产生体现了明显的精英逻辑。一般而言，政协委员产生经过四个环节：一是界别提名推荐，二是中共党委组织有关部门进行综合平衡、协商确定建议名单，三是常务委员会会议协商表决通过，四是由政协办公厅（或办公室）分别通知推荐单位和个人，并通过新闻媒介向社会公布。获得各界别提名的人员，往往是根据其名气、成就大小，如明星、名人、有影响的企业家、专家学者等。但这样的精英选拔，缺乏严密、科学、规范且行之有效的资格审查机制。有些委员被动接受邀请参政议政，并未经过个人主动行为争取，属于“被委员”。有些委员进入政协甚至未经过民主协商程序，把政协委员当作一种荣誉或者是表达利益诉求的平台。遴选过程和入口把关不严，唯名是举，忽视政协委员自己的意愿和能力，导致部分政协委员主体意识薄弱，履职行为出现偏差也就在所难免。

2.政协委员的履职评价考核机制不完善

政协委员虽说是各界精英，但未必人人都具备政治协商、民主监督、参政议政的能力。实际上，不参加会议、不调查研究、不提提案和反映社情民意的“三不委员”为数不少，政协委员主体作用发挥不足。政协章程仅提出了一条对不履职的政协委员予以警告处分的规定。在实际工作中，各级政协组织着重发挥政协委员参政议政和民主监督的作用，但对政协委员参政履职的意识、能力和素质的监督乏力，考核评价机制流于形式，对政协委员的奖惩也少见。这使得政协委员即便是不作为、弱作为，成为政协会议的“缺席委员”“举手委员”“花瓶委员”，甚至是“瞌睡委员”“抄袭委员”，也难以得到约束和惩戒。

3.政协委员的退出渠道不够畅通

政协委员有自己的事业，需要妥善处理本职工作和政协工作之间的关系，做到两者兼顾。在两者冲突的时候，政协委员们往往面临着两难选择，大多趋于选择本职工作。而对于长期不能参加政协活动，不能履行参政议政、民主监督等职责的政协委员应该如何对待，政协现行的章程并未作出具体的规定。在政协委员退出方面，如前所述，政协章程仅第二十八条和第二十九条分别提出了个人自愿退出和政协撤销资格的两种方式。就现有的政协委员退出状况看，自2013年2月1日到2016年9月，27人因严重违法或违纪被十二届全国政协撤销委员资格，另有10人因职务变动请辞委员职务。[4]近年来，全国各地政协也在不断探索不同情况下的委员退出机制和方法，对不履行职责的委员进行调整，但尚未形成一致的工作机制。

三、改善政协委员退出机制窘境的对策

政协委员大都是社会各界代表性人士，他们参与政协活动是其本职工作以外的兼职。要充分发挥政协委员的主体作用，保护好政协委员履职尽责的主动性和积极性，就要以提高委员履职能力为目标，不断完善政协委员履职考评、动态管理相关机制，尤其是健全完善政协委员的退出机制，从制度上保障政协委员入口严格、管理规范、出口通畅，真正造就一支具有强烈责任心和荣誉感的、高素质有能力的、勤于关注民生、善于表达民意、乐于参政议政的政协委员队伍。

（一）创新制度，加强顶层设计

根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》的要求，以创新理念为指引，以制度建设为抓手，进一步完善对政协委员进出、管理、考核、评价、监督的顶层设计，着眼于构建结构合理、程序清晰、科学规范的人民政协制度体系，以制度来规范引导约束政协委员的履职行为，推进国家治理现代化的实现。

建议总结全国各地政协在政协委员退出机制建设方面探索、创新的经验和做法，把有共性的有效做法上升到制度层面，在政协章程第二十八条、二十九条的基础上，增加关于政协委员退出的相应条款，重点是充实完善政协委员考核、评价、监督、督促、离职等程序，从制度上加以明确，为今后政协工作的制度化、规范化提供有力遵循。

本着有效、实用的原则，研究制定出台兼顾地方灵活性和整体原则性的全国性的规范指导文件。如可以在全国调研的基础上，由全国政协出台关于健全政协委员考核评价及退出机制的意见，确立政协委员履职行为考评、退出的目标、基本原则和相应的工作程序，使政协委员进出、管理、履职考核与评价有章可循，有章必循。

（二）强化落实，细化考评退出机制

在严把委员入口关、配优配强政协委员队伍的前提下，工作实践中更重要的是以刚性的制度规定，完善对政协委员的考核管理、履职评价、监督机制，强调政协委员履职的自律，更强调对其行为的他律，实现管理机制科学化，并完善落实好退出机制。

1.建立健全政协委员履职行为登记管理考核机制

实行政协委员履职行为登记考核制，对委员每年参加政协会议和政协活动，尤其是重要会议和重大活动的出席情况、提案建议情况、履职情况作出明确规定，并如实记录和保存，以此作为年终评先表彰、考核和委员调整的重要依据。完善委员履职考核办法，建立委员履职述职制度、提案建议频率及质量考核制度。通过社会主义学院等培训阵地，加大对政协委员的教育培训，提高政协委员的主体意识、参政议政意识和责任心，并通过有效的锻炼提高政协委员参政议政、民主监督、政治协商的能力和素质。鼓励各地探索优秀委员优秀成果评比奖励办法，调动委员们的积极性和主动性，通过适当的激励措施给政协委员施加压力和动力，多出优秀成果，争做优秀委员。完善政协委员履职群众监督、政协监督、媒体监督的多元监督格局。

2.畅通委员退出渠道

建立完善政协委员退出机制，对委员退出的途径和程序加以明确规定，对政协委员队伍实行动态管理，及时调整。除了因工作调整不宜担任政协委员的人士自动请求辞去委员职务以外，设立更多灵活高效规范的退出渠道，对不参加政协会议、不能胜任政协工作、不履行职责、不遵守政协委员管理规定、严重违反政协《章程》和政协决议的委员，依情节轻重进行诫勉谈话、警告处分、劝退直至撤销委员资格，及时淘汰责任感不强、履职热情低、履职能力差的“挂名委员”和“名誉委员”，确保委员队伍的先进性。

（三）营造环境，健全配套机制

政协委员退出机制的完善，其目的就是净化优化强化政协委员队伍，提高政协委员履职能力，进而推动政协功能的实现。但仅靠完善退出机制不能完成这个任务，还需要一个良好的环境。因此，还要健全相关配套机制，打造好平台，为政协开展工作和政协委员履职创造条件，营造有利环境和氛围。

1.政协机构要不断加强组织建设，规范管理与服务

政协机构要与时俱进，提高管理和服务工作的规范化和程序化水平。要健全和完善政协机构内部各种议事规则和工作程序，确保政协工作的科学化、程序化和规范化。要加大调研力度，借助外脑和第三方机构，科学研判政协工作面临的新形势新挑战，及时调整工作方向和工作重点。要加大人力、经费、办公条件等方面的投入力度，尤其是要提高政协机关人员的素质和能力，做好政协干部培养选拔使用工作。各级政协组织作为政协委员队伍的管理主体，要严格执行委员选拔标准，科学考核评估委员履职行为，合理把握并有效执行委员的退出程序，确保退出渠道畅通。

政协机构应利用新的媒体技术手段加强与委员的联系沟通，为委员做好服务，维护委员的合法权益，保护委员履职的积极性，保证这支队伍的活力。采取有效激励措施激发政协委员的热情，有计划有步骤地引导政协委员融入实践、积极投身改革开放和现代化建设，把政协的丰厚资本转化为促进社会主义现代化建设的强大动力。

2.发挥协商民主平台优势，完善社会主义协商民主促进机制

人民政协是协商民主的重要渠道和专门机构，政治协商是政协的首要职能，这个性质和职能定位确保了政协所具备的独特平台优势。“民主协商是政协处理问题、开展工作最基本原则，是政协组织区别于其他政治组织最鲜明的工作方式、工作方法和行为模式”[5]。从国家治理现代化的全局高度看，提高政协协商民主能力和实效是促进社会主义协商民主发展的必然要求。为此，要加强政协建言献策的平台建设，以政协现有的调研报告、提案、建议案等形式为基础，不断拓展新领域、新渠道，创新方式方法，运用网络信息技术、新媒体技术手段，建立协商意见数据库，促进协商成果反馈与转化，为决策制定提供参考、为决策执行提供反馈，夯实协商民主基础。要发挥政协委员在民主协商中的主体作用，利用政协委员们的专业特长和智慧，提高建言献策的针对性、前瞻性、系统性，把蕴藏于社会之中的智慧、能量和资源最大限度地挖掘出来，真正把政协锻造成为党和政府的智囊团，成为科学决策的重要参考力量。要合理确定协商议题，丰富协商方法和形式，规范协商程序与过程，引导政协委员理性务实地传达民意、提出建议，中肯坦诚地交流意见观点，通过真诚协商扩大共识、增强团结，构建“程序合理、环节完整、相互衔接、务实管用”[6]的社会主义协商民主促进机制。

3.完善政协民主监督机制，提升民主监督能力

在国家治理体系中，政协是独特的民主监督力量。来自不同界别、不同专业领域、不同行业的政协委员，对特定领域的事务有着深厚的专业背景知识，能够以专业化的视角和经验批判性地审视和分析，提出内行建议，有利于保证民主监督的效果。要进一步扩大政协民主监督领域，合理遴选民主监督主体，拓展民主监督形式，完善民主监督程序，完善意见落实反馈机制，加强部门间的协调联动配合，保证民主监督实效。要着力提高政协委员民主监督的责任意识，使政协委员多发诤言直言，汇聚合力，保证各项事业沿着正确的方向前进。

[1]习近平在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话(全文) [N].人民日报，2016-07-02(2).

[2]赵强.关键是改革政协委员的产生机制[EB/OL].http://www.china.com.cn/xxsb/txt/2006-04/27/content_6195549.htm.

[3]中国人民政治协商会议章程[EB/OL].(2004-03-12).http://www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI1315980170869872.shtml.

[4]十二届全国政协27人因违纪被撤销政协委员资格[EB/OL].(2016-09-06).http://politics.people.com.cn/n1/2016/0906/c1001-28693924.html.

[5]乔传秀.把提高协商能力作为推进政协履职现代化的着力点[N].人民政协报,2015-09-23(4).

[6]顾敏.发挥政协优势 推进协商民主[N].新华日报,2015-03-05(1).

胡爱敏，女，中共济南市委党校、济南市行政学院、济南市社会主义学院科研部副教授，研究方向为政治学、文化学。