甘肃藏区精准扶贫与构建内生力反贫困模式研究

余吉玲

★经济研究★

甘肃藏区精准扶贫与构建内生力反贫困模式研究

余吉玲

受自然生态劣势与经济社会文化劣势并存制约，甘肃藏区处于经济发展水平滞后，内源动力发展不足的局面。通过分析甘肃藏区致贫原因，提出构建甘肃藏区内生力反贫模式建议。推动甘肃藏区实现绿色发展、生态发展，实现资源优势转化为经济优势，增强“自我造血”功能，是精准扶贫、精准脱贫的内在要求。

甘肃藏区;精准扶贫;反贫困

中国藏族聚居区位于青藏高原及其延伸段，是我国比较少有的少数民族人口比例高、贫困人口比例高、返贫率高和地势海拔高，而经济社会发展水平较低的“四高一低”的特殊区域，并已成为全国贫困程度最深、贫困类型最典型、扶持难度最大且扶贫成本最高的高原贫困圈。[1]尽管自新中国成立，特别是改革开放以来，国家一直给予高度重视和巨大扶持，但至今藏区仍是我国最贫困的区域，也是国家“十三五”扶贫攻坚的重点、难点区域。国家实施精准扶贫、精准脱贫战略后，藏区的反贫困引起普遍关注。

作为贫困人口的“重灾区”，甘肃省如何持续打好扶贫攻坚战，深入推进集中连片特困地区扶贫开发，实施精准扶贫、精准脱贫，切实增强贫困地区自我发展能力，确保到2020年与全国同步建成小康社会，是甘肃省未来扶贫开发工作亟待解决的问题。近几年，甘肃坚持把扶贫攻坚、精准扶贫作为全面小康的重中之重，初步走出了一条具有甘肃特色的脱贫攻坚之路。[2]2016年，甘肃民族地区只有贫困人口38.64万人，占全省贫困人口(226.92万人)的17.03%。四省藏区集中了9个民族县7.6万人的贫困人口，占民族地区贫困人口总数的19.67%。其中，甘南州贫困人口5.55万人，天祝县贫困人口2.05万人。2016年，甘南州贫困面积有14.05%下降到9.78%，下降了4.27个百分点。虽然甘肃民族地区的扶贫攻坚取得了一定成效，但民族地区的反贫困要实现经济发展、文化繁荣、民族进步与团结、生态文明等多重目标，一般经济增长难以带动，常规扶贫方式难以奏效。因此，甘肃民族地区仍然是扶贫攻坚难度最大的区域。

一、甘肃藏区贫困原因分析

甘肃藏区包括甘南藏族自治州8县(市)，分别是合作市、夏河县、碌曲县、玛曲县、迭部县、舟曲县、卓尼县、临潭县和天祝藏族自治县，国土面积5.22万平方公里，占甘肃省总面积的11.49%，总人口89.68万人(甘南68.08万人、天祝21.6万人)，占全省总人口的3.41%，其中藏族人口45.72万人(甘南37.85万人、天祝7.87万人)，占甘肃藏区总人口的51%。甘肃藏区共有118个乡镇(甘南99个、天祝19个)，840个行政村(甘南664个、天祝176个)，3746个自然村(甘南2960个、天祝786个)。甘肃藏区是内地连接四川、青海、西藏的重要战略通道，是汉藏经济文化交流的枢纽，是黄河、长江上游和祁连山的重要水源涵养区。[3]

甘肃藏区的致贫原因，表现为自然地理生态劣势与经济社会文化劣势多元并存。受自然、历史、民族、宗教、政治、社会等多重因素的制约，甘肃藏区的减贫与发展一方面面临资源约束性制约，一方面由于长期投入不足，导致藏区以资金、技术、劳动力及基础设施为主的社会资源要素处于贫困状态；经济发展水平滞后导致能力贫困与人力资本匮乏，公共服务水平落后，区域内源性动力不足等局面。[4]

(一)地理资本匮乏导致空间贫困

2006年,联合国粮农组织(FAO)利用地理信息系统(Geographic Information System ,缩写GIS)建立起一个地理空间框架,用来分析贫困与周围环境之间的关系。GIS技术作为一种交互式、可视化的分析工具, 将各种与空间有关的数据与地理位置链接在一起,从空间视角出发表达、分析各种数据, 较好地刻画一个确定地域的经济社会特征,让人一目了然。并且,专家们相信,由于自然或地理禀赋是不容易改变和缓和的,因此空间特征(包括地理特征、公共服务和协变冲击)在贫困的发生过程中是占决定性和统治性地位的。[5]

受特殊地理环境限制，甘南州农区发展存在的主要问题是：一是人均耕地面积少，大部分耕地分布在高海拔地区，光热条件严重不足，土地贫瘠。种植结构单一，种植作物以粮食为主，产量低而不稳。二是自然灾害频发，舟曲县和临潭县多发泥石流、滑坡等自然灾害，农牧民因灾返贫率居高不下。地处青藏高原的甘南高原是一个典型的高寒生态脆弱区。受全球气候变暖和人为因素影响，甘南草原荒漠化、盐碱化、沙化严重，加之草原病、鼠、虫灾害频发，影响草原生态保护与恢复；草原承载力逐渐下降，制约畜牧业发展。

(二)基础设施建设薄弱

道路交通方面。2014年，甘肃省藏区公路网密度为19.3公里/百平方公里，远低于全省32.4公里/百平方公里的平均水平。藏区三级及以下公路高达91.15%，境内的5条国道总里程为1131公里，其二级路比重仅占62%。自然村不通公路问题十分突出，还有13000多公里的村级道路不通公路。交通运输方式单一，铁路、航空等仍处于起步阶段。藏区内道路与周边地区联网程度低，断头路问题突出。水利建设方面。甘肃藏区水利基础设施建设滞后，甘南州有水浇地面积20万亩，目前保灌面积仅为10.54万亩，周内黄河、洮河、白龙江及120多条系支沟小河纵横，20%的河流设防不达标，无防洪能力的占48%。天祝县尚无一项建成的中型水利设施，水资源利用率不足10%，灌溉水利用率仅为46.3%。住房方面，甘南州40000多户，天祝县7000多户贫困户危房亟待改造，且国家补助标准和资金有限，项目实施仍存在困难。

(三)生态环境恶化形成生态资本贫困，生态补偿机制不健全

生态贫困论的代表人物——迈克尔·P·托达罗，于1992年，从经济、地理角度，将发达国家与发展中国家的自然环境进行了对比，得出结论，贫穷国家的经济之所以发展缓慢，其重要原因在于生态环境退化的恶性循环。经济发展的成功案例多分布于温带，而第三世界国家则主要位于亚热带、热带，这绝非偶然，而是不同的气候环境直接、间接影响的结果。[6]甘肃藏区自然资源丰富，生态区位重要。甘南州森林、草原系统是长江、黄河上游源区至关重要的水源涵养地和水土保持场所。甘南州以高寒草甸植被为主的草原是防止黄河、长江上游和源区水土流失的天然屏障。但是近年来，甘南草原的草场退化、沙化和盐碱化的“三化”现象日益加剧，黄河“蓄水池功能”正在消失，加剧了黄河上游的生态环境恶化。[7]生态脆弱导致生态资本水平降低。

由于过度放牧和草原鼠害及干旱的影响，甘南州水土流失面积为12602.5平方公里，目前仅治理2724.9平方公里，仅占流失面积的21.62%，80%的天然草原不同程度退化，其中重度退化面积高达34%，特别是玛曲县境内长达280公里的流动沙丘带，还在继续推进。水源涵养能力减弱。天祝县受全球气候变暖、旱化的影响，整个祁连山冰川大幅缩减，林线雪线不断上升，水源涵养植被退化严重。生物系统多样性锐减，受草原“三化”因素影响，植被覆盖面大幅度下降，野生动物种群大量消失。现有生态补偿机制存在补偿范围不明确、补偿标准不科学和补偿模式比较单一等问题，不足以补偿藏区发展权益损失，也不足以满足环境保护要求。生态环境的恶化，加剧了长期依赖于耕地、草地、药材等自然资源的农户生计脆弱性，严重制约了该区可持续发展。

(四)产业结构单一，区域发展缺乏内生动力

贫困人口的生产方式、产业结构及其文化素质决定了其对于自然资源的强依赖性。[8]民族地区的经济增长主要是由资源密集型产业和政府投资驱动，以外延式增长为主，增长对就业的吸纳能力有限，自我发展能力不足。[9]甘肃藏区少数民族劳动者素质低下，增收渠道狭窄，收入主要靠农业、畜牧业的产出效益，土地贫瘠，生产结构单一，生产手段落后，多数地方还处于“靠天吃饭”、“靠天养畜”的状态、。[4]牧业存在“秋肥、冬瘦、春死”的困境。特色产业无项目支撑，主体生产模式优势和效益发挥不够，没有完整的产业链条，缺乏龙头企业支出，贫困地区主动“造血”和自我发展能力较弱。

(五)人力资本贫困

人力资本薄弱，科技、教育、社会文化、医疗卫生条件落后，缺乏内生发展动力是甘肃藏区发展滞后的根本原因。劳动者个人素质技能低下是贫困内在的、本质的根源的观点巳得到更多学者的关注，社会资本、人力资本等针对贫困主体的概念也被更多学者不断强调。[10]贝克尔在《人力资本》一书中提出：“人力资本是通过人力投资形成的资本”，“所有用于增加人的资源并影响其未来货币收入和消费的投资为人力资本投资”，并指出 “对于人力的投资是多方面的，其中主要是教育支出、保健支出、劳动力国内流动的支出或用于移民入境的支出等形成的人力资本”。[11]

甘肃藏区人力资本发展的限制因素：学校教育方面，1.学前教育是藏区教育最薄弱的环节。甘南州绝大部分幼儿园办园条件差，尤其是大量民办幼儿园办园不规范、校舍简陋，玩教具短缺，幼儿园小学化的现象普遍存在；幼教教师严重短缺。2.双语教育师资数量不足，专业结构不合理，课程教材建设滞后。双语教师编制紧缺、质量不高和结构性短缺问题突出，双语教材和教学辅助资料建设滞后，已严重制约着双语教育教学质量的提高。3.职业教育发展滞后。甘南藏区职业教育发展缓慢，教学设备短缺，教学手段陈旧，教师队伍专业结构、知识结构和年龄结构不合理，“双师型”教师紧缺，专业教师引进困难，是目前甘南藏区中职学校面临的共性困难和问题。4.藏区医疗卫生条件落后。甘肃藏区优质医疗资源总量不足、分布不均，乡村卫生机构基础设施差，设施简陋陈旧，诊疗技术条件差、药物种类单一。受藏区自然条件严酷，经济发展水平落后客观原因限制，基层卫生人员待遇偏低，基层医疗机构对人才的吸引力不够，引进人才和留住人才困难重重。民族医药发展普遍存在底子薄、投入小、发展慢；临床诊疗、藏药制剂设备简陋短缺；高层次人才严重缺乏，人才队伍结构失衡、断层现象严重；服务体系不健全；院内制剂规范化建设存在专业人才紧缺、设备落后、申请注册批号难度大等困难。此外，藏区是鼠疫、包虫病、大骨节病等多种地方病高发区，农牧民健康素质低。

(六)高原特色生态文化旅游开发不充分

甘肃藏区拥有得天独厚的自然和文化旅游资源，高原无与伦比的自然风光和以藏传佛教为特色的人文景观已成为当今国内外旅游的胜地。但目前大部分景区基础设施建设滞后，道路通行能力差，服务基础设施薄弱，没有形成互联互通，不能为游客提供咨询、观景、饮食等便利服务，旅游资源无法有效发挥作用，难以带动经济增长和群众增收。

二、甘肃藏区精准扶贫的主要实践措施

2015年以来，甘南藏族自治州牢固树立全面小康是全局工作的重中之重、扶贫攻坚是全面小康的重中之重、精准扶贫是扶贫攻坚的重中之重的战略思想，推进精准扶贫取得良好局面。

(一)贯彻甘肃省委精神，谋划部署精准扶贫工作

甘南结合实际，制定了精准扶贫精准脱贫配套实施意见和方案，扶贫目标更具体、任务更细化。从2015年到2020年，前三年集中攻坚，到2017年底全州农牧民人均可支配收入达到6400元以上，其中扶贫对象人均可支配收入达到3700元以上，贫困发生率下降到8%以下(其中：临潭和卓尼两县难以下降到8%以上，预计分别达到9.81%和9.09%，其他市县均在8%以下)；后三年巩固提高，到2020年农牧村生产生活条件进一步改善，消除绝对贫困，全州整体市县脱贫。按照甘肃省政府2015年扶贫项目资金整合工作意见，甘南州围绕18个扶贫攻坚特困片带整合各类项目资金7.6亿元。同时，组织实施了电商扶贫、光伏扶贫试点，积极开展了甘南州中部地区车把特困片带省级精准扶贫示范区建设。

(二)围绕对象精准，把各类政策措施聚集到扶贫攻坚上

建设大数据平台，甘肃在全国率先探索建立了“互联网+精准扶贫”的新模式，建成了具备事先预警、事中监测、事后评估等功能的精准扶贫大数据管理平台，就各地各部门精准扶贫政策落实情况进行全程管理。核准核实扶贫对象，甘肃民族地区根据省政府统一安排，按照大数据平台要求，在民族地区全面开展贫困人口建档立卡工作，先后组织了3次大规模的建档立卡数据的调查、填报、核准和“回头看”，按照“一核、二看、三比、四评议、五公示”识别法，并结合“两不愁、三保障”，根据因病、因残、因技术、因学、因自身能力不足等多方面开展贫困人口识别工作。全省民族地区共识别建档立卡贫困村1276个，贫困人口67.7万人，其中甘南州贫困村284个、贫困人口12.5万人，天祝县贫困村75个、贫困人口4.66万人。甘南州合作市在“12345”识别法的基础上，结合实际确定了精准扶贫“3344”贫困人口识别法，“3”即：半农半牧区、纯牧区、城乡结合区；“3”即：在纯牧区主要看草场的大小、看牛羊牲畜的多少、看放牧帐篷的好坏；“4”即：在半农半牧区主要看农户住房是否安全、看劳动力有多少、看劳务收入有多少、看土地流转多少亩；“4”即：在城乡结合区主要看住房安全是否安全、看劳动力的多少、看政策补偿收入多少、看家中电器有多少，确保了政策公开、规则公平、程序公正和贫困户识别户准人实。

(三)围绕内容精准，把各方资源整合到扶贫攻击上

紧盯贫困地区生产生活中最迫切最需要解决的问题和贫困群众获得感最强的项目，整合优势资源集中投入，重点攻坚。水路房方面，甘南州大力实施整村推进连片开发项目，积极争取中央藏区财政扶贫专项资金和省上“两州一地”财政扶贫专项资金，先后实施了整村推进连片开展项目421个，总投资达5.6亿元；争取两个专项资金2.8亿元，有效保障了基本公共服务建设。教育医疗方面，对贫困家庭子女学前教育免除保教费、中职教育免除学费并发放助学金、就读省内高职(专职)院校免除学费及书本费。将重特大病医疗救助病种由26种扩大到50种，并提高救助标准，对农村五保和农村低保对象参加新型农村合作医疗个人缴费部分给予补贴。甘南州从2013年起，高中学校一律免收学生学杂费、住宿费、取暖费、保险费等(除教材费以外)，州、县市财政按生均每年900-1100元的标准进行补助，2015年共落实农牧村学前教育公用经费214.62万元，享受幼儿7030人；有20个民族县实现了从学前教育到高中教育15年免费教育。社会保障方面，截止2015年底，甘南州共帮助2762户零就业家庭2799人实现了就业。富民产业方面，甘南州将80%的财政扶贫专项资金投向牦牛、藏羊、乡村旅游、农畜产品加工等高原地方产业，从根本上解决贫困群众脱贫问题。

(四)围绕方式精准，把各项改革举措贯穿到扶贫攻坚上

甘肃民族地区始终贯彻落实省委省政府解决扶贫开发工作的各项改革举措，坚持用各项举措优先考虑扶贫，加大扶贫工作力度，解决扶贫开发工作中的重大问题，在脱贫机制上大胆创新。完善机制方面，民族地区根据《甘肃省脱贫攻坚“853”挂图作业实施意见》,按照“8个准、5张图、3本账”，详细制定“853”挂图作业任务书和时间表。甘南州严格执行贫困人口、贫困村验收认定标准，严格遵循贫困人员、贫困村脱贫退出验收程序，切实把每个环节做细做实，强化监督，坚决杜绝“数字脱贫”、“虚假脱贫”，确保“853”挂图作业工作顺利开展。[12]资金监管方面，甘肃在“甘肃政务网”上建立了扶贫清单，设立“12317”扶贫监督电话，进一步拓宽了扶贫资金项目监督渠道。甘南州舟曲县率先在全省开展农户信用信息采集工作，并建成村级金融惠农服务站90个(其中贫困村51个)；率先在全省建立财政大数据监控平台，对政府项目资金和政府性补助精准到村到户的大数据，进行统计分析和动态监控；率先在全州实现农村低保与精准扶贫的“两线合一”，贫困户和贫困人口享受低保比例分别达到94.82%、90.34%；率先在全省建成了第一个县级自然灾害综合预警指挥系统，积极探索灾害治理与扶贫开发相互促进的有效途径。易地搬迁方面，甘南州五年累计实施易地扶贫搬迁8220户47333人，从2016年起，藏区每人搬迁补助标准比其他地区高2000元。对口帮扶方面，甘南州、天祝县与天津市建立了东西协作帮扶机制，天津市80%项目资金用于藏区，2011-2015年天津市政府累计投入帮扶资金39381万元，其中甘南州及天祝县21630万元。

三、构建甘肃藏区内生力反贫模式的对策

在国家精准扶贫战略背景下，探索符合藏区区域区情的精准扶贫途径，完善国家精准扶贫战略在藏区实施实践的机制体制，立足区位优势，转变发展理念，结合藏区资源禀赋与民族文化特性构建内生力反贫困模式，实现甘肃藏区经济增长方式由政府投资为主的外延性模式转变为自我可持续发展的内源性模式。

(一)构建特色产业体系，增强区域发展能力

资源产业扶贫旨在将资源优势转化为产业优势，继而将产业优势转化为现实生产力，形成资源、资本和劳动力的高度融合，从而为贫困地区提供“枯之不竭”的内生动力。[13]产业扶贫是扶贫方式由“输血”救济到“造血”自救的根本性转变，使扶贫客体具有提升增长能力的一种扶贫方式。甘南牧草地辽阔，饲草饲料资源丰富，现有牧草地总面积257.9万公顷，占总土地面积的67.32%。草地可利用面积占总牧草地面积的90%以上，其中80%以上草场集中连片，且多为山原地貌，地势平坦开阔，适合放牧。甘肃藏区发展除具有畜牧资源优势外，还拥有丰富森林、水电、中藏药、矿产等资源。甘肃藏区的发展要立足矿产、畜牧、生态环境、民族文化等优势资源，加快发展特色产业项目。充分利用海拔高、气候冷凉、环境污染少和草原面积广阔等特点，加快发展特色牧农业，推进牧农业产业化经营，提升牧农业生产效益，建设牧农业重点工程，提高牧农业综合生产能力，抓住国家产业政策和投资倾斜的机遇，实施基本草原划定及草原规范化承包、退牧还草、草产业开发及加盖、游牧民定居、草食畜牧业发展、牧农业科技推广、动物疫病防治、牲畜良种引进等重点骨干工程建设，不断完善和强化牧农业基础设施，使牧农业科技进步与创新能力明显增强。甘南黄河重要水源补给生态功能区是青藏高原生态限制开发区，对于限制开发区要坚持环境保护优先，因地制宜发展资源优势产业和生态产业，将资源优势转化为经济优势。在培育特色富民产业方面，根据藏区的资源禀赋状况与环境特征及市场需求，加强资本投资，构建特色产业体系，将资源优势转化为产业优势，将产业优势转化为现实生产力，形成资源、资本和劳动力的高度融合，增强区域发展内生动力。[13]

(二)加快基础设施建设，强化甘肃藏区发展的支撑能力

加快基础设施建设，强化基础支撑，完善贫困村路、水、电、房等基础设施，改善贫困村的生产生活条件是甘肃藏区精准扶贫重要的内容。交通道路方面，加快兰合铁路、西宁(经合作)至成都铁路、合作至郎木寺高速公路、国道G316线岷县至合作段高速公路建设，加快推进天祝至青海互助二级公路建设步伐。按照精准扶贫对农村公路建设的要求，加快实施建制村通畅工程和农村公路网改善工程，实现县县通高速、乡镇通国省道、村村通沥青(水泥)路，推进“断头路”、“瓶颈路”改造，解决好“最后一公里”的问题。水利建设方面。重点支持“两江一水”流域综合治理项目(含舟曲、迭部、碌曲)，洮河流域生态保护与综合治理项目(含卓尼、临潭、碌曲)建设。支持青走道水库和引洮济合二期(洮河至博拉河)项目建设、天祝县南阳山片“下山入川”小康供水工程和石门河调蓄引水等重大水利工程建设。加快渠系建设和田间工程配套，促进旱涝保收高标准农田建设。因地制宜兴建中小型水利设施，强化对河道治理的支持。

(三)强化金融扶贫，依托科技提升传统农牧产业水平

实施金融精准扶贫，增强“融资造血”能力，鼓励国有银行、村镇银行、小额贷款公司等金融机构积极参与藏区发展，创新金融产品和融资手段，支持和鼓励小微企业形成气候，不断释放藏区发展潜力。整合涉农资金，创新投入方式，针对贫困群众缺发展资金、贷款门槛高等突出问题，实施“精准扶贫专项贷款工程”。支持银行业金融机构在民族地区发起设立村镇银行，支持开展资金互助和信用合作，提高民族地区特困人口金融服务的可及性。通过建立健全税收优惠、贴息支持、财政奖补及融资担保、风险补偿等机制，鼓励金融机构创新金融产品和服务，引导更多信贷资源流向藏区。依靠科技提升传统农牧产业水平。努力促进传统农牧业向生态农牧业方向发展，加快发展以设施农牧业为主的高效农业，通过资金扶持、科技支撑、市场开拓等一系列措施，加快发展日光温室、养殖暖棚等实施农业为主的现代农业。利用新技术、新手段创新扶贫方式。如，甘南迭部县开展围绕经济林果、藏中药材、菌类和牛羊等种养殖业及乡村旅游、电子商务、劳务输转、农民专业合作社等产业，依托市场，开展“互联网+”精准扶贫举措，针对贫困农户产品结构单一，销售渠道狭窄的问题，由政府组织力量，发动企业开展电商扶贫，将贫困户种植出的狼肚菌、藏中药材等产品由企业负责统一销售，所有产品均享受企业担责、农户受益的良性循环模式，给贫困户更多的保障。

(四)加大人力资本投入，增强自我发展能力

甘肃藏区经济发展要摆脱依赖于资本和劳动投入的、外生粗放式的经济增长方式，走上内生集约型的良性经济发展道路，其着眼点必须放到人力资本这一问题上。[14]从长远看，甘肃藏区发展须加大教育、医疗等人力资本的投入。发展民族教育，提高贫困人口的综合素质。劳动者受教育水平是影响个人收入的关键因素，发展教育是减贫脱贫、切断贫困代际传递的根本之举。[15]根据藏区的文化环境和经济发展水平，构建系统的有针对性的教育扶贫模式。完善藏区寄宿制学校建设和教育信息化基础设施建设。加强双语教师队伍建设，提高双语教育质量。在少数民族特色技能培训方面，推进少数劳务技能特色培训“出彩工程”，多层次、多渠道对贫困农牧民开展实用技术、就业技能培训，帮助提高就业创业本领。根据农牧民群众需求，“量身定做”精准扶贫技能培训，要积极征求当地农牧民群众意见，有针对性地开展汽车驾驶，挖掘机、装载机、钢筋工、电焊、藏餐等方面的技能培训力度，确保劳动者择业上岗和职业转换能力。强化对口支援，继续实施国家藏区“9+3”免费中职教育项目，吸引和鼓励社会力量参与民族地区教育发展，在民族地区依法依规办学。改善藏区医疗卫生条件，加大对藏区医务人员的培养培训，制定优惠政策吸引卫生专业人才扎根藏区，扶持中藏医药事业发展，积极扩大中医药技术的推广应用，有针对性地培训藏区基层人员全面掌握农牧区常见病防治和适宜技术，加强地方病防治能力建设。

(五)实施生态文明扶贫，实现藏区可持续发展

推动甘肃藏区实现绿色发展、生态发展是精准扶贫的必然要求。将生态扶贫作为一种扶贫战略，从改善生态环境入手，发挥资源禀赋，实现藏区减贫目标和生态文明的双赢目标，促进藏区可持续发展。结合主体功能区划，推进生态文化、生态环境、生态经济、生态人居、生态制度“五大体系”建设，科学引领甘肃藏区由“环境换取增长”向“环境优化增长”战略转型，打造生态环境良好、生态文化繁荣、人与自然和谐相处、经济社会可持续发展的生态文明示范区。

(六)建立和完善生态与资源补偿机制

生态补偿是目前国内外采用较多的生态环境保护和生态资源可持续开发利用的重要政策制度。[16]甘肃藏区是青藏高原生态屏障的重要组成部分，生态区位及其重要，但生态环境脆弱，属于青藏高原限制开发区，为了保护环境，民族贫困地区在经济发展上做出了一定牺牲，但现有的生态补偿机制未能充分保障民族地区的利益。按照“谁受益、谁补偿”的原则建立统一的补偿标准，鼓励受益地区与保护地区、流域下游与上游建立横向补偿关系。在甘肃藏区应积极开展流域、矿产资源、森林和自然保护区的四大生态补偿。通过增加中央财政转移支付、征收生态补偿费、建立生态建设基金等方式，加快河流、湿地、森林、草地等生态资源向绿色资本转化，对现有企业因限制开发造成的损失，政府税收损失和农牧民禁牧损失及增加的生态管护成本等进行合理补偿，加大藏区生态功能区转移支付额度。健全草原生态保护制度，推动基本草原保护条例尽快出台，探索建立生态资产财税制度，加大对草原生态功能地区转移支付和投资支持力度，改进转移支付办法，将生态建设项目与生产项目紧密结合起来，按不同的生态功能区域进行分类补贴。

(七)发展高原特色旅游文化，促进旅游产业转型升级

旅游扶贫是指面向旅游资源较为丰富的贫困地区或欠发达地区，通过对旅游资源的充分开发利用，促进旅游产业及其相关产业快速发展，增强自我发展能力，以脱贫致富为目标的一种扶贫方式。[17]甘南高原旅游资源独特丰富，拥有众多奇特的自然景观、历史古迹和民族风情浓郁的特色文化。甘南人文景观有拉卜楞寺、禅定寺以及“虎穴仙女”之称的碌曲郎木寺等100多处藏传佛教寺院；有红军长征途经的天险腊子口、俄界会议遗址等革命遗迹。自然景观有达力加山溶洞奇观、尕海湖候鸟保护区、莲花山以及黄河首曲草原等。甘肃藏区积极发展高原旅游文化，在加强景区建设的同时，需积极建设自驾车营地、观景台、景区停车场、游客服务点等旅游公共服务配套基础设施。

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[17]张丽君、吴本健、王润球.中国少数民族地区扶贫进展报告2016[M].北京：中国经济出版社，2017年，p312

[责任编辑：曾雪玫]

A Study on Targeted Measures to Alleviate Poverty and Construction of Endogenous Anti-Poverty Model in Tibetan Area in Gansu Province

YU Jiling

Constrained by the disadvantages of natural ecology and the disadvantage of economic and social culture,the Tibetan area of Gansu is in the backward stage of economic development, and the development of endogenous power is insufficient. By analyzing the causes of poverty in the Tibetan area of Gansu province, the author proposes constructing the endogenous anti-poverty pattern in Gansu province. Promoting Tibetan area in Gansu province to realize green development and ecological development, realizing the resource advantage into economic advantage, and strengthening "self hematopoietic" function of development, are the requirements of poverty alleviation.

Tibetan area in Gansu province; take targeted measures to alleviate poverty; anti-poverty

F202

A

1674-8824(2017)03-0062-07

四川省哲学社会科学重点研究基地青藏高原经济社会与文化发展研究中心2016年一般项目——“甘肃藏区精准扶贫与构建内生力反贫困模式研究”阶段性研究成果，项目编号：QZY1617。)

余吉玲，甘肃省民族研究所助理研究员。(甘肃兰州，邮编：730000)