河南省精准扶贫的实施现状、问题及对策

李小珍

河南省精准扶贫的实施现状、问题及对策

李小珍

随着2014年以来精准扶贫的强化推进，河南省各地探索出了一系列精准扶贫新模式，整体贫困治理取得一定成效。但截至2017年上半年，全省仅兰考县和滑县按现行标准实现了贫困县摘帽，其他县市的扶贫任务仍然艰巨，需要进一步对贫困治理问题进一步跟踪探索。本文剖析了河南省精准扶贫推进过程中出现的新问题和新情况，从经济学、社会学、管理学、财政学等多门学科相结合的视角提出有效推进精准扶贫的对策建议。

河南省；精准扶贫；智力扶贫；产业扶贫

2013年11月，习近平同志在湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念。2014年10月，他在首个“扶贫日”之际作出重要批示时，第一次提出扶贫应“注重精准发力”。在已经公开的资料中，这是习近平同志论述扶贫时第一次用到“精准”两字，也是他第一次公开谈精准扶贫。2015年11月，中央扶贫开发工作会议在北京召开。习近平同志出席会议并发表重要讲话，指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”精准扶贫作为中国扶贫的基本方略，成为指导农村扶贫的基本方针，也是扶贫实践的重要抓手。

在这一背景下，河南省贫困人口由2014年年底的576万人减少至2016年底约320万人，贫困治理取得显著效果。但由于河南省贫困人口基数较大，精准扶贫推进过程中仍存在贫困对象识别不精准、扶贫资金分配不精准和扶贫政策发力不精准等问题，亟须继续跟踪研究并提出相应对策建议，希望为完善河南省扶贫政策体系、健全返贫阻断体制机制提供依据，早日实现河南省贫困县2019年全部摘帽的扶贫目标，实现河南省贫困对象永久脱贫，全面进入小康社会。

一、文献评述

精准扶贫是中国在贫困治理方面的一项创举，因此关于精准扶贫的文献多数来自国内，分别从精准扶贫的现状及问题、扶贫模式等方面展开研究。

葛志军等（2015年）针对精准扶贫存在的问题及其原因进行分析，认为精准扶贫工作中存在帮扶政策缺乏差异性和灵活性、扶贫资金有限、驻村扶贫工作队效果差等问题，提出只有处理好上下级扶贫部门的责权与事权，保证政策的灵活性，才能更好地推动扶贫工作。唐丽霞等（2015年）认为，要使精准扶贫在实际中获得成效，必须做好精准识别、精准扶持、精准考核等，同时指出贫困农户思想观念的变化也给精准扶贫带来了挑战。沈田青等（2016年）指出扶贫资金的分配不均、管理不力造成的扶贫资金被挪用、缺乏监督等问题，成为扶贫效果欠佳的主要因素，在此基础上提出完善扶贫资金的管理体制和分配机制。张笑芸、唐燕（2014年）对四川省精准扶贫工作进行反思，提出“在实践中精准识别、帮扶、管理和考核都存在不足”，同时，提出“在政府主导的作用下，创新扶贫考评机制”。在精准扶贫政策体系完善和扶贫模式探索方面，黄承伟、覃志敏（2015年）通过对实施精准扶贫背景的研究，指出精准扶贫存在帮扶资源的供给未能得到最优匹配、社会各成员参与不积极等问题，需要通过不断完善精准扶贫工作制度加以解决。董一鸣、郭安强等（2016年）在对河南农村贫困人口现状及特征分析的基础上，认为通过对贫困地区和贫困群体提供包括财税政策在内的制度支持并整合扶贫资源，才能真正帮助农村贫困地区发展经济，实现生态、人口和社会的良性发展。君楼（2015年）对国家扶贫重点县太康县的精准扶贫工作进行调查，了解到太康通过摸清贫困户的底子、结对帮扶、分批进行整村推进、加大资源投入等措施，扎实有效地推进精准扶贫工作。吴晓燕（2016年）、廖富洲等（2016年）均强调了精准扶贫工作中精准识别的重要性，指出精准调查是精准识别的基础。罗庆、樊新生、杨慧敏等（2016年）指出目前在地理位置处于劣势的地区还存在着较为严重的贫困，虽然政府在农村扶贫过程中处于主导地位，但单单依靠政府是不可取的。宫留记（2016年）认为，正确的扶贫模式应该是政府主导下的市场，通过政府与市场相结合，发展特色产业，从而实现脱贫。

已有文献对我国精准扶贫推行中存在的问题进行了剖析，强调了精准扶贫的重要性和紧迫性，为精准扶贫的进一步推进奠定了基础，为河南省精准扶贫推进过程中出现的问题提供了化解的思路和借鉴。

二、河南省精准扶贫现状

根据2016年底建档立卡贫困户的统计结果，河南省有51个贫困县，320万贫困人口。

首先，从地区分布来看，河南省脱贫攻坚的对象主要集中在远离城市、地理位置偏僻、自然环境恶劣的地区。如洛阳的栾川、洛宁、汝阳、嵩县，平顶山的鲁山县，三门峡的卢氏县，南阳的南召、镇平、内乡、淅川县，商丘的民权、宁陵、柘城县，信阳的光山、商城、固始、淮滨、潢川、新县，周口的淮阳、沈丘、太康、商水、郸城县及驻马店的新蔡县等26个国家连片特困重点县，集中在大别山、伏牛山、太行山、黄河滩区“三山一滩”地区，这些地区自然灾害多、土地贫瘠，发展缓慢。贫困群众集中在地理环境恶劣的地区，发展落后的农村，可利用资源少，农村人口多，人均资源占有率小，随着物价逐年上涨，农民生产成本提高，人均报酬率逐步下降。如新乡的封丘县南接黄河，土地属于盐碱类沙地，经常发生涝灾，可用土地资源少，不利于农业的发展。资源代表机会，到目前为止，封丘县也没有开发出其他可利用的资源，县域经济发展速度仍然较慢。人们依靠种植业为主要经济来源，收入低，生活条件差，部分人处在温饱线上。

其次，河南省贫困地区普遍存在生产生活条件落后的现象。由于自然环境的限制，贫困地区的基础设施如公路、电话、电视、网络、医院、学校等不健全，发展条件落后，人们只能依靠小农经济的生产方式来维持生活。没有高科技、高技术的引导，农业经济很难得到突破，容易受到自然灾害的影响，这就导致了贫困群众收入不稳定。同时，贫困地区发展落后，地方政府的财政往往处于赤字状态，没有资金支持基础设施的改善。

再次，河南省贫困地区的交通设施不够畅通，水电设施不够完善，医疗卫生、文化教育资源欠缺，社会保障体系也不健全，这些都是贫困的连带效应。当地政府财政净收入少，公共服务建设成本高、覆盖面广，公共服务体系建设刚起步，供给总量不足，需求量大，所以供需结构不合理、供给效益较低的情况比较明显，改善公共服务条件面临很大的挑战。由于地理环境的限制，贫困地区居民的信息交流形式比较封闭，思想意识比较封建，没有强烈的市场意识，固步自封，没有了解市场发展的积极性，没有学习先进生产方式的积极性，同时也不具备经营管理的素质，习惯于依附别人，自我创新能力不足，无法适应发展的要求。另外，贫困地区的文化教育服务落后，贫困家庭没有经济能力给孩子提供更好的教育，很多人上过初、高中就辍学在家，没有一技之长，降低了改变贫困的能力和机会。

目前河南省兰考县和滑县两个地区已成功如期实现脱贫，这为其他贫困地区树立了榜样。以兰考县为例，在资金缺乏的情况下，针对贫困对象推出惠民扶贫贴息小额担保贷款，为贫困户的创业提供了资金保障与支持。同时，积极注重创新发展产业，在建档建卡的每个贫困村都至少有1个扶贫创业园或示范园，每个村都能找到自己的产业，木业加工、生态农业等特色产业体系初步形成。带动贫困人口创业，融入了创新元素，搞活了农村金融，从而激发了兰考县经济发展的内生动力，城乡居民收入水平得到了较大提升。同样，河南省其他贫困地区也在因地制宜地探索新的精准扶贫路径和模式。中国铁路于2016年4月为帮扶洛阳栾川，推动了以“奇境栾川”号列车为主打的旅游扶贫公益项目，采取“铁路+旅游+扶贫”的精准扶贫新模式，带动了栾川当地乡村旅游的发展。2016年8月，濮阳县被省政府确定为“两权”抵押贷款的试点县，通过金融扶持，解决了“农民产权闲置、资产不能变资金、资金无法变收入”的难题，激发了农民扩大生产的积极性。同时，还成立了农村产权交易服务中心，实现了农村产权交易一站式服务。先后出资1000万元设立了农村产权抵押贷款风险补偿基金，同时由县财政出资3000万元，社会融资2000万元，成立了濮阳县惠民农业发展有限公司，作为银行和贷款对象之间的融资平台，解决了银行贷款的后顾之忧，也使得贫困户可以更加便利地获得资金贷款。驻马店市遂平县阳丰镇朱屯村将花木作为重要的特色主导产业，使得企业壮大，反哺了当地经济，提供了就业岗位，促进了农民增收，在精准扶贫方面也取得了较为明显的成效。

根据河南省扶贫工作的整体部署，将贫困县根据脱贫难度大小分别归于不同时段实现脱贫：基础较好的优先在2016年、2017年实现脱贫，其中，兰考县和滑县已经实现贫困县摘帽；2017年按计划即将脱贫的是伊川县、封丘县等11个县；计划在2019年度实现脱贫的贫困县包括洛阳、商丘、南阳、信阳以及驻马店这几个地县，其中洛阳和南阳的部分区县集中分布在豫西伏牛山区、豫南大别山区、太行深山区和豫北黄河故道及低滩区。这些“三山地区”均地势险峻、自然条件恶劣、交通闭塞，经济发展相对落后。

三、河南省精准扶贫存在的问题

虽然河南省精准扶贫工作整体上取得了一定的成效，但目前来看仍有不少贫困县还未能摆脱贫困，仍然存在着一些需要解决的问题和难点。

（一）精准扶贫的管理不够精准

精确识别贫困户是精准扶贫的首要前提，也是扶贫工作实施的第一步。但从实践看来，要准确识别真正的贫困户，还存在着一定的难度，主要出现以下几个方面的问题。第一，对象识别不精准。“真假贫困户”辨别不清，出现真正贫困户遗漏现象，对于“扶持谁、扶什么、怎么扶”心中无数。第二，致贫原因分析不精准。对贫困户是因为何种原因导致的贫困、何种原因又占主导没有做到深入了解和把握。第三，帮扶措施不精准。大多数给出的措施笼统，没有做到因户施策，具体情况没有具体分析。第四，帮扶干部落实不到位。干部们没有真正深入群众，与群众的沟通不到位。第五，有些已经脱贫的贫困户，不幸返贫后却没能重新得到帮扶。总之，扶贫工作还只是停留在表面上，基础工作不扎实，没有从真正意义上了解群众、深入群众、帮助群众。

（二）精准扶贫的资金使用配置不够精准

统计结果显示，2010年中央投入的财政扶贫资金为349.3亿元，2016年增加到660.95亿元。财政扶贫资金的投入逐年增加，却仍然存在着大量的贫困人口，扶贫效果并没有得到有效的改善。出现这种现象，无疑是资金的去向出现了问题。以洛阳市汝阳县和信阳市光山县为例，两地均存在扶贫资金不足的问题，其中光山县还由于资金分配不合理，使得其农业基础设施一直得不到改善，农业化水平低下，严重阻碍了这些贫困县的脱贫进程。总的来说，目前在扶贫资金方面还存在着以下情况。第一，资金使用管理不规范。资金被挪用、冒领、闲置等现象频繁出现，大量的扶贫资金没有落实到实处，真正需要大量资金帮扶的贫困地区没有获得应有的资金支持。第二，资金配套不到位。当前很多贫困县财政困难，造血功能不足，配套资金出现“虚投”和“虚配”，甚至一些地方出具资金配套的假证明来争取上级的投资。第三，扶贫资金使用不精准。拿到的项目款项没有用到刀刃上，使得财政的扶持没有真正用到需要帮扶的项目上去。第四，扶贫资金拨付不及时。很多款项下发不了或是下发时间过长，严重阻碍了基层扶贫项目的进程。

（三）政府出台的政策不够精准

目前河南省剩下的320万贫困人口，大多生活在偏远的深山区、库区、滩区和自然灾害频发区，生产生活条件恶劣，自然灾害频发，基础设施条件差。因此，政府在制定政策上更倾向于贫困地区的普遍性，而忽视了这些偏远山区的特殊性，主要存在着以下问题。首先，对于易地搬迁政策，政府给予的补助不够，就目前的政策来看只能满足部分有自筹能力的贫困户实现搬迁，像深山地区的特困农户根本无力实现搬迁。其次，在农村户口转城市户口的标准上太过苛刻，使得贫困户在心理上存在一定的不平衡，主动脱贫致富的积极性不高。再者，由于地理位置偏远，深山地势险峻，改造难度大，还有很多贫困县基础设施不够完善，贫困户生活水平低下，医疗卫生和科技文化教育水平尤为落后。因此，解决这部分人的温饱问题难度更大。

（四）精准脱贫存在数字脱贫和脱贫后返贫现象

所谓数字脱贫，是指在贫困对象实现脱贫致富后没有按照规定程序退出扶贫对象队伍，贫困对象的退出程序未按规定进行，没有严格规定执行的一定标准，不知道哪些是真正的脱贫哪些依旧贫穷，不能很好地进行评估，也没有公示公告，有时会出现没有达到脱贫标准却被标示为脱贫人口的情况。此外，由于脱贫以后继续帮助扶持的观念不强，根据了解，一些被标注为拟脱贫的对象，过段时间后生活依旧没有脱离真正的贫困。有的贫困对象在享受脱贫的政策时，帮扶的部分项目和措施没有真正落实到位，只是获得一些临时性补助，之后即不再继续进行补助。

河南省精准扶贫推动过程中还存在盲目效仿造成资金和时间浪费的情况。河南省的贫困县都有着各自的特色与不足，各地的扶贫模式理应各不相同，但很多帮扶干部没有意识到这个问题，很多情况下盲目照搬其他地区使用的产业扶贫模式，与当地实际情况不匹配，造成扶贫资金与时间上的浪费，对贫困户的帮扶实效不大。

四、河南省精准扶贫效果提升的对策建议

精准扶贫是通过对贫困对象有针对性地进行帮扶，消除导致贫困的各种因素和障碍，增加自我脱贫能力和脱贫的持久性。精准扶贫是供给侧结构性改革在扶贫领域的一次全面创新和尝试，因此从供给侧结构性改革发力，是实现精准扶贫发力的重要手段。扶贫供给侧结构性改革的关键在于智力扶贫，要全面提升人的发展能力，增强贫困对象脱贫的内在动力，同时出台扶贫政策措施，给予外部制度保障。

（一）统一对精准扶贫的思想认识

首先，统一扶贫主体的思想认识，做到“扶贫先扶志，扶志先扶智”，重视农民培训，以“精神扶贫”推动“精准扶贫”。精准扶贫应以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为指导，推动贫困地区经济、文化、生态等领域协调发展。其次，要精准扶贫，需要摆脱制度依赖和制度惯性，创新扶贫模式和出台扶贫新政。明确财政扶贫投入的依据和重点，注重对贫困地区基础设施服务的投入，促进基本公共服务均等化，特别是教育设施及校舍建设，配备高素质的教师队伍，提高对丧失劳动能力人口、五保户、特困户等特殊人群的救助标准，完善贫困地区卫生医疗救助制度，防止农户因病致贫和因病返贫。三是利用大数据、“互联网+”等现代技术为精准扶贫注入新思路和新手段，提升精准扶贫的精准度，实现“社会精准治理”。

（二）进一步完善精准扶贫体制机制

精准扶贫体制机制不仅包括精准扶贫高效的组织结构，还包括精准扶贫相关政策体系，以及互联网技术的引入与应用，保证精准扶贫实施实现全程可追踪、可考察、可评估，将分享经济等新兴经济融入农村经济中来。当然，这一切需要精准扶贫的推动者尤其是精准扶贫的最高领导者具备“富民福民”的执政理念，还需要广大社会公众具备广泛的参与意识，共同构建一个社会整体文化认同的智慧型贫困治理体系。此外，精准扶贫政策的不断创新和扶贫政策体系的完善，也是精准扶贫成效提升的关键。譬如财税政策创新方面，可通过加快税收管理体制改革，赋予贫困地区地方政府一定的税收管理权；建立区域间税收协调机制，均衡贫困地区和非贫困地区之间的财力水平；完善各项扶贫税收优惠政策，形成社会大扶贫格局。总之，实现金融政策、产业政策、财税政策等与扶贫相关的政策有效衔接和融合，共同为推进精准扶贫绩效提升添砖加瓦。

（三）做实做细精准扶贫具体工作

在健全的精准扶贫体制机制下，农村贫困对象被精准识别是保证精准扶贫的前提。同时，贫困对象的贫困原因也是精准扶贫的关键，只有原因摸清了，才能对症下药，才能根治。精准扶贫实行“一对一”建卡建档，责任到人。依托“互联网+”现代信息技术，将贫困对象的贫困信息录入精准扶贫数据库，实现过程管理和跟踪管理，实现对扶贫资金去向等信息实时监测，并事先设计出评价财政资金效益的指标及测算软件，实时评价财政资金的使用效益，还要根据实际情况及时调整财政扶贫资金投向。

（四）重视智力扶贫在精准扶贫中的根本作用

针对贫困对象不同的贫困原因，因地制宜，实施不同的扶贫政策和方式，响应国家“大众创业、万众创新”的号召，引领贫困对象顺应“互联网+”的时代趋势，构建高效、开放、透明、互利的精准扶贫新模式。通过赋权妇女提高妇女的发展能力、对贫困儿童实行教育扶贫等扶贫方式，提高精准扶贫的有效性和长远性，从根本上实现由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变，保证贫困对象享有分享技术进步和社会发展成果的权利。

①汪三贵 郭子豪：《论中国的精准扶贫》[J]，《贵州社会科学》，2015年第5期

②邓维杰：《精准扶贫的难点、对策与路径选择》[J]，《农村经济》，2014年第6期

③唐丽霞 罗江月 李小云：《精准扶贫机制实施的政策和实践困境》[J]，《贵州社会科学》，2015年第5期

④黄承伟 覃志敏：《我国农村贫困治理体系演进与精准扶贫》[J]，《开发研究》，2015年第2期

⑤葛志军 邢成举：《精准扶贫：内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》[J]，《贵州社会科学》，2015年第5期

李小珍，河南工业大学，粮食经济研究中心、经济贸易学院副教授，博士。研究方向：财税理论与政策。

注：本文为河南省政府决策研究招标一般课题《河南省精准扶贫的施策困境与化解路径研究》（项目编号：2016B226）的研究成果。