划转国有资本充实社保基金“山东模式”浅析

毕 菡

划转国有资本充实社保基金“山东模式”浅析

毕 菡

在划转国有资本充实社会保障基金的探索中，山东敢为天下先，创造了“山东模式”。这一举措对于省级社会保障事业和国企改革都具有十分重要的意义。从2015年5月山东省划拨首批省属企业30%的国有资本至省社保基金理事会，距今已有两年多时间，其间在完善省属国有企业法人治理结构、运营管理划转股权、实现社保基金保值增值等方面面临诸多困难，通过实践摸索出了一系列解决办法，对推动全国层面的国有资本划转具有一定的标本价值。

国有资本；社保基金；山东模式

一、引言

在中国社会老龄化程度日益加深、社会保障基金面临收支不平衡严峻挑战的时代背景下，对划转国有资本充实社会保障基金的探讨一直备受关注。从上世纪90年代初提出这一政策建议，到2003年党的十六届三中全会提出要“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保基金”，再到十八届三中全会明确提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”，政策层面渐趋明朗，但实践中仍长期停留在国有股减转持充实全国社会保障基金上。2015年5月18日，山东率先划拨山东能源集团、山东盐业集团和山东机场3户企业30%国有资本至省社保基金理事会，开启了国资划拨社保的序幕。紧接着，辽宁等地也开始了各自的实践摸索。

二、山东划转国资充实社保基金意义重大

划转本身具有多重意义。

其一是促进省属国有企业法人治理机制更趋完善。划转前，山东省管一级企业均为100%国有，由省国资委或者省级财政部门等代为行使股东职责，无法建立股东（大）会，在完善现代企业制度、规范公司治理上先天不足。而随着30%的国有资本划转至山东省社保基金理事会后，省管企业有了新股东，具备了设立股东（大）会的基本条件；而且省社保基金理事会是单纯基于股权关系的股东，依据公司法履行股东权责，没有国有资产监督管理职能；社保基金与划转企业一荣俱荣一损俱损，因为社保基金按照长期股权投资权益法核算划转股权，企业的盈亏直接影响社保基金的运营绩效，社保基金有先天动力督促企业提高效益、控制风险。

划转的意义之二是迅速扩大了社会保障基金规模，为社会保障基金提供了有力补充。山东社保基金划转股权形成的基金权益，至2016年末规模已超过800亿元。山东省社保基金理事会根据省政府的指令，遵循市场化原则管理运营股权，通过股份分红、股权变现增加社会保障基金资金储备，通过对划转股权的增减持优化社会保障基金的资产结构，做大基金权益规模，增强社会保障能力。

三、“山东模式”面临的问题

划转国有资本充实社保基金在实践中面临不少问题。

首先，如果国资划转和处置采取“一刀切”，可能引起公众对国有企业控制权稀释和国有资产流失的误解，造成社会恐慌。另外，划转多少合适？目前山东的30%已是实践中的最高比例，仍不足1/3，在全资国企中不会导致企业控制权转移，但对于混合所有制企业而言，引起控制权转移所需的比例可能更低。而企业的股权结构随着混改、增发股票等动态变化，保持国有企业控制权不转移，除了限制划转比例，还需要通过其他安排来达成。

其次，社保基金难以获得与划转股权相匹配的股东权利，社保基金持有划转股权的股权分红权和处置收入权缺乏相匹配的法律规范，在现有国有股权管理办法中无法得到充分保障。类比全国社保基金，《经济》记者曾报道过中国铝业的案例。中国铝业按规定将10%的股份划拨给了全国社保基金，但社保基金始终没有参与公司的决策制定，当双方就国有资产控制力产生冲突时，“通常是社保基金让步”。

再次，社保基金运营绩效评估困难。对于山东社保基金而言，划转股权构成基金权益的九成以上，因此评价社保基金运营绩效就是评价划转股权的运营管理绩效，实现社保基金的保值增值主要就是实现划转股权的保值增值。但实际上社保基金对划转股权的影响力有限，社保基金的经营绩效较为被动地受到划转股权经营绩效的影响，这给社保基金经营绩效评价带来困难。

最后，是社保基金的变现问题。因为划转股权的处置涉及国有资产的处置，需要省政府、国资委等部门审批，而且往往需要在混改、引入战略投资者等前提下才可退出，划转股权的变现性较差，变现能力也处于未知状态，制约了社保基金的投资运作空间。

四、“山东模式”的应对思路和建议

尽管面临诸多困难，但山东省社保基金理事会以改革者的姿态不断摸索、砥砺前行，在推动国企改革和基金保值增值上取得了卓有成效的进展。一是推动完善企业法人治理。与山东省国资委等股东联合修订完善制度，落实股东会职责事项；向划转股权企业选派股权董事，作为社保基金的股权代表，在董事会中履行职权，规范董事会运行；建立“两函”制度，通过向企业发出管理建议函和风险提示函督促企业规范运行。二是全面掌握划转股权情况。全面调研划转股权企业，了解企业业务板块分布、经营状况、财务情况等，摸清家底，为管理运营股权打基础。三是拓展筹资投资渠道，遵循安全性、流动性、收益性的原则，将财政拨款和其他方式筹集的资金用于投资项目。四是探索社保基金评估评价，确定了基金保值增值率这个核心，参照国务院国资委企业经营绩效评价办法，按照划转企业对社保基金的贡献进行排名分析。

虽然“山东模式”迈出了关键的一步，但做大做强社保基金还亟须配套政策的支持，如关于划转股权性质和划转股权处置性质界定的政策、国有股权分红政策、税收优惠政策等，以对省级社会保障基金的性质和定位等进行规范。

五、结语

山东划转省属企业30%国有资本补充省社保基金，对于充实社会保障基金的探索意义重大，是做强做大社会保障基金和深化国有企业改革的重要试验田。山东省社会保障基金理事会在推动国有企业改革和管理运营划转股权中的探索，也具有开创意义。“山东模式”在探索中遇到的困难和问题以及应对举措，对于其他省市甚至全国层面的探索都具有一定的借鉴和参考价值。

①崔开昌 丁金宏：《划转国有资本充实社会保障基金问题探究》[J]，《中国特色社会主义研究》，2016年第5期

②国家发改委经济研究所课题组：《以充实社保基金为重点统筹国有企业改革》[J]，《经济研究参考》，2012年第43期

③刘安长：《国有资本收益向社会保障基金配置的合理性与科学性研究》[J]，《当代经济管理》，2016年第9期

④陈怡璇：《山东三成国资划转社保》[J]，《上海国资》，2015年第5期

毕菡，山东省社会保障基金理事会，会计师，管理学硕士。研究方向：基金财务管理。