德国北威州气候保护立法及其对我国的启示

■文/刘长松

德国北威州气候保护立法及其对我国的启示

Climate protection legislation of Nordrhein-Westfalen in Germany and its enlightenment to China

■文/刘长松

德国北威州风景

北威州作为德国经济、人口和能源大州，为贯彻落实联邦政府提出的能源转型战略与气候保护战略，率先在德国开展气候保护立法，旨在通过应对气候变化推动能源体系的低碳转型。当前，我国正在推动低碳发展转型与开展气候变化立法等相关工作，因此分析总结该州在气候变化立法方面的经验，对于推动我国相关工作具有重要意义。

一、德国北威州气候保护立法的背景

（一） 北威州经济、能源与碳排放概况

北威州地处欧洲心脏地带，毗邻荷兰和比利时。根据德国联邦统计局的数据，2013年，北威州总人口1757万，国内生产总值7612.65亿美元，是德国经济最发达的州。经济结构以重工业为主，主要产业有化学工业、机械制造业、金属生产加工业以及橡胶塑料工业。矿山开采设备、发电厂技术、物流技术和环保技术等在德国乃至欧洲均处于领先地位。

北威州作为德国能源第一大州，能源结构以煤为主，煤电比例达到72.9%，德国煤电比例平均为42.1%；可再生能源发电比例仅为7.7%，远低于德国20.3%的平均水平。2011年，北威州CO2排放占德国排放总量的35%，面临巨大的能源转型与减排压力。

（二） 德国能源转型与气候保护战略

能源转型战略。2011年6月，德国议会全票通过了国家能源转型计划。该计划旨在实现能源转型，建立能源与可再生能源安全供应体系。计划的总目标是2050年提供安全、经济和环保的能源，力争在接下来的40年内将其电力行业从依赖核能和煤炭全面转向可再生能源。具体包括三个主要目标：第一，温室气体排放目标。到2050年，温室气体排放在1990年基础上下降80-95%。第二，效率目标。能效大幅度提高，到2050年，一次能源消费量在2008年基础上减少50%，电力需求量在2008年基础上减少25%，交通行业能源消费在2005年基础上下降40%。第三，可再生能源成为主导能源。到2050年可再生能源占一次能源消耗总量的60%，占总发电量至少80%，2022年前关闭所有核电站。

气候保护战略。德国气候保护战略要求进行大幅减排，设定的国家减排目标是到2020年排放在1990的基础上下降40%，2050年下降80%。并从1990年开始，制定了一系列气候变化有关的法律法规加以落实，主要包括可再生能源、节能与能效、温室气体排放管制等。

（1）可再生能源法律法规。1990年《电力输入法》确保可再生能源电力都能入网。1999年施行的《生态税改革法》，通过价格来鼓励社会多使用新能源。2000年施行的《可再生能源法》，保证了对新能源发电的投资，并于2004年、2008进行修订完善。2007年施行的《生物燃料油比例法》规定至2015年德国生物燃料在总燃料中的占比要达到8%。

（2）节能与提高能效法律法规。1976年德国制定了《建筑节能法》，后经多次修订2009年施行新的《建筑节能条例》。2002年实施的《能耗标识法》和2008年实施的《耗能产品生态设计要求条例》。电力生产节能方面，有2002年实施、2008年修订的《热电联产法》。交通节能方面，有2004年的《乘用车强制性能效标识条例》和2009年的《新机动车税制规定》等。

（3）温室气体排放许可交易法。2 004年，为配合欧盟排放交易制度的建立和实施，德国颁布了《温室气体排放许可交易法》，并于2008年、2009年两次进行了修订，已成为德国企业参与欧盟温室气体排放许可交易的基本法律依据。2004年颁布《温室气体排放国家分配法》和2008年颁布《〈温室气体排放国家分配法〉实施条例》确立了关于德国排放许可分配的整体规划，界定了德国参与企业的排放许可分配规则。

二、德国北威州气候保护立法的主要内容

根据北威州能源以煤为主的基本情况，北威州2012-2017年政党联合执政条约做出了政治决定，明确提出要制定本州的气候保护法，通过应对气候变化推动能源转型。

北威州气候保护政策有三大支柱，分别是气候保护法、气候保护计划与气候保护方案。北威州气候保护立法属于原则性立法，主要确定了中长期减排目标，具体落实气候保护各项目标，需要靠正在制定中的北威州气候保护计划和各地区和行业的气候保护方案。

（一） 北威州气候保护法要点

北威州气候保护促进法于2013年1月23日通过，2013年2月7日开始生效实施。促进法分两章，第一章为气候保护法，合计10条；第二章为（根据气候保护法）对《区域规划法》的修订。气候保护法主要确立了气候保护目标和气候保护计划。其中，第3条明确提出北威州到2020年温室气体排放在1990年的基础上至少减少25%以上，到2050年减少至少80%以上；要重视节能、提高自然资源和能源使用效率，发展可再生能源对减少温室气体排放的作用；限制气候变化的负面影响。第6条明确了气候保护计划，由州政府组织制定气候保护计划，并获得州议会通过；首个计划应在2013年完成，此后每5年续订一次；计划应包括联邦及欧盟层面气候保护措施对北威州的影响分析；气候保护计划的6大核心要素；气候保护计划与其他相关专业计划的协调；州议会的参与、地方政府制定气候保护方案的财政补偿等。

（二） 北威州2013气候保护计划

根据北威州气候保护法的要求，2013年初气候保护法生效后，北威州政府立即启动了本州首个气候保护计划的制定工作。首个气候保护计划旨在就各方共同认可、无原则分歧的措施，先行付诸实施，通过能力建设和公众参与，完善气候保护的体制机制建设。

北威州2013年首个气候保护计划由两部分组成，基础部分和措施与战略部分。基础部分将总结科学计算的结果，并对其进行处理以作为措施部分的基础。措施与战略部分涵盖各行业为实现气候保护目标应落实的具体措施与规定，其中还包括关于各项措施应以何种法律形式实施的建议。

三、北威州气候保护立法经验分析及对我国的启示

（一） 北威州气候保护立法属“框架性”立法，法律文本简明扼要，重点在于明确减排目标，强化制度设计和实践探索。

从北威州气候保护立法内容来看，该法仅规定了本州政府及所属机构应采取行动应对气候变化，并没有规定相关责任主体的权利与义务。并不是一部典型、完整的立法，仅属于框架法。考虑到北威州因能源消费以煤为主，减排涉及其核心利益的因素，通过一个框架性法律，既能体现政治上的积极态势，由可以避开困难问题和各利益相关方的矛盾冲突。同时，法律规定了中长期减排目标，指明了未来能源转型和低碳发展的方向，并为各方积极应对气候变化，根据具体情况采取务实行动奠定了法律基础。

（二） 北威州气候保护法明确要求北威州气候保护行动计划和地方、行业气候保护方案的制定要有社会各界和公众的广泛参与，非常强调参与的途径、过程与质量。

德国环评法（UVPG）第14条规定了当局与社会的参与，气候保护计划的制定即属于此条款中的策略性环境评价内容。气候行动计划积极扩大社会参与，召开大会面向北威州所有公民开放，每位参会者可以针对行动计划自由发表意见，提出质疑，并据此对行动计划做出修正。环境部还专门委托相关咨询机构，通过对话、研讨等方式就气候保护行动计划的内容广泛征求各方的意见和建议。

北威州的气候保护参与式立法是该州气候保护立法过程的一大特色。说明德方充分认识到应对气候变化的长期性以及提高公众意识的重要性。

（三） 北威州气候保护目标的制定坚持“自上而下”原则，而行动措施的确定与落实坚持“自下而上”的原则。

相对于联邦层面2020年减排40%的目标，北威州通过立法确定本州2020年减排目标为25%，反应了北威州的实际情况。从州所辖的城市、城镇来看，各市镇也都根据各自情况提出了相关目标，有些地方提出要实现碳中和；从行业来看，工业部门的减排到目前为止已超过26%。总体来看，中期目标“实”，长期目标“虚”；中期目标可操作、可分解，长期目标着眼于战略性。正如北威州经济部官员所比喻的，这是一个时间的艺术，即对未来的低碳发展既要有期待，也要有耐心。中期目标“实”，可以促进技术进步，进而影响不同技术的价格对比，再以市场力量进一步推动低碳发展。

北威州气候保护法规定，在制定气候保护行动计划时，应当兼顾其它专业规划中旨在实现气候保护的目标和措施；应当兼顾欧盟和联邦层面减排手段的影响及其相互作用；应当兼顾生产性企业迁入北威州或者从北威州迁出的影响及其相互作用；应当避免本州公共企业（例如城市公用事业单位）因要与私营企业竞争而处于不利地位。从这些规定看出，北威州气候保护行动计划和措施坚持从实际出发，注重协调气候保护、经济发展与解决就业之间的关系，以推进可持续发展为最终目标。

（四） 北威州气候保护立法过程由政府牵头主导，各方参与，政府平衡对待各利益相关方的不同关切。

在气候保护立法过程中，各个利益相关方对气候保护有不同认识，北威州的做法是将主要利益相关者紧密联系起来，坐在一起进行协商，平等对待各方关切，通过各方合作为气候保护提供专业知识，形成建设性的解决措施，对于不能达成共识的地方记录在案，从而为政府决策提供依据。

北威州可再生能源协会非常支持气候保护。该协会认为可再生能源对于实现气候保护、实现北威州能源供应独立和能源转型发挥重要作用，2050年80%的减排目标只能通过可再生能源来实现，对CCS技术持怀疑态度，并提出100%的可再生能源是可行的。手工业者协会提出，由于手工业较为分散，需要在手工业之外找到合作伙伴，进行员工培训，以实现气候保护的目标。气候保护立法过程中其它不同声音的群体有三类：第一，企业主，认为减排会增加负担，导致投资吸引力下降；第二，社区管理者，认为气候保护行动增加额外负担，不希望将目标分解到社区；第三，自然环境保护者，认为立法缺乏强制性，无法保证执行效果。但最终，各方能够达成在州一级制定保护气候法必要性的共识。

（五） 从联邦政府到州政府高度重视地方层面意识提高和能力建设，采取激励措施，大力支持社区开展气候保护行动。

德国的社区和中国的社区概念不同，德国的社区是一个政治概念，不是社会管理概念。德国全国分16个州，原东德所辖6个州，原西德所辖10个州，州以下设市（镇），基本城市单元称社区。德国全国有1.1万个社区，北威州占396个。德国80%的温室气体排放来自城市，在城市排放中，社区管理机构排放占3%，意味着管理好这3%城市排放相关的人群会影响全国80%的排放。

2008年以来，德国联邦环境部启动了“国家气候保护倡议”计划，为地方气候保护提供资金支持，目的在于让气候保护工作“接地气”，使之由国际谈判的议题变成国内基层行动的议题。这些行动包括设置热线电话，建立社区间的联络机制，开发温室气体排放清单软件，编制公众宣传材料，在大学等机构设置专门的社区气候保护科目，资助设立社区气候保护专员岗位，编制气候保护动社区准则，免费向公众提供软件、宣传手册等等。据统计，2008年以来，德国全国范围内有2500个社区的5000多个项目得到了资助，来自联邦政府的资助总额超过1.2亿欧元。

另外，值得注意的是，北威州是德国温室气体排放大户，煤电比重高，但是在州层面的气候保护政策排除了碳排放交易和碳捕获、利用和封存技术。这从侧面反应了德国重视实体经济和成熟技术的民族特点。

（六） 地方政府转变认识，主动采取气候保护行动，是北威州气候保护立法得以通过的重要推动力。

北威州Herte n市制定了气候保护行动计划（Master Plan100%），提出如果加大努力，并设定正确的政治和法律框架，2050年实现95%的减排目标是可能的。Herten市将气候保护融入城市规划，积极研发气候保护技术，建立气候保护网络和联盟，重点解决计划实施所需的监测机制、科学支撑与融资问题，尤其注重吸引所有人群参与到气候保护行动当中。

德国北威州Essen市的特色在于从文化价值观层面探索气候保护行动的动力。气候保护与其他环境问题相比，在技术、法律上的差别并不大，主要是在认知上有其特殊性，因而也牵涉到不同城市的文化差异。文化的差异，可能使得同样的政策经验难以在其他地方复制。形成气候保护的文化，需要转变人的意识，将个体日常行为与全球气候保护联系起来。

（七） 北威州建立气候保护专家小组为法律制定、实施、监测和评估提供智力支持。

专家咨询对于形成科学、合理的气候保护立法至关重要。气候保护行动战略目标、行动领域与政策措施的确定，以及政策措施效果模拟，都需要专家进行专业分析。按照气候保护法的规定，专家小组的一个重要任务是对行动计划执行情况进行监督和评估，并作为完善下一步气候保护行动计划的科学基础和决策依据。

作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心

北威州Herten 市制定了气候保护行动计划，2050 年实现95% 的减排目标是可能的。