地方政府公共政策执行力探赜——以A市N镇新农合政策实施为例

方 军,郑 楠,陈 奇

地方政府公共政策执行力探赜
——以A市N镇新农合政策实施为例

方 军,郑 楠,陈 奇

基于A市N镇的实地调研，以新农合政策的具体实施为例，对地方政府的公共政策执行力进行探究，发现地方政府公共政策执行力存在执行不力、执行扭曲以及执行低效等问题。其原因包括地方政府政策执行时具有自利性倾向、政策执行主体的机构设置不健全、公共政策自身的缺陷以及政策目标群体对公共政策价值判断偏向等。因此，要提高地方政府公共政策执行力，就需要整合央地利益诉求，完善公共政策的制度设计，建立专业化的政策执行机构，提高政策目标群体的政策认同度，提高地方政府的资源整合力。

地方政府；公共政策；公共政策执行力；新农合

公共政策从制定到执行，是多种利益分配的过程。制定与执行公共政策是政府履行公共职能的主要手段，其职能能否有效履行，很大程度上取决于公共政策执行是否有效。因此，对公共政策执行力的研究，就具有一定的现实意义。本文以个案分析为手段，对A市N镇的新农合医疗政策进行分析。在调研中，笔者走访了当地政府部门，并与部分政策目标群体进行了访谈，较为系统地掌握了当地新农合医疗政策的实施情况。文章剖析了地方政府执行不力的现象和原因，并对地方政府公共政策执行力的现状进行适当的评估。

一、理论背景与问题的提出

作为一个动态的行为过程，公共政策包括制定、执行、评估以及终结等几个环节。其中，公共政策执行是实现政策目标最为直接的活动，政策执行效能的高低决定了政策问题解决的质量。随着政策科学研究的日趋成熟，特别是L·派伊提出的“贯彻危机”的困境问题[1]，进一步强化了研究者对政策执行的关注。20世纪60年代，美国约翰逊政府发起的“伟大社会”改革的很多政策项目并没有取得预期效果，这一现实促使政策研究者们开始探寻政策执行方面的原因，于20世纪70年代初以后形成了声势浩大的政策“执行运动”。

按照马尔科姆·戈金等人[2]的划分，西方公共政策执行研究经历了三个主要阶段。第一阶段研究指出了政策制定和执行之间不是一种线性关系，开拓了公共政策执行研究的先河，代表人物有德茨克、普瑞斯曼和巴达克等。第二阶段主要是在批判第一阶段研究弊端的基础上，提出自下而上的研究模式，强调政策制定和执行的互动，同时也关注政策过程中的利益分析，代表人物有马兹曼安、霍金和波特等。第三阶段研究提出了更加多元的整合执行框架和执行模型，强调政府的网络治理关系同政策执行之间的关系。这一时期具代表性的学派是行动理论学派、组织理论学派、演化理论学派和博弈理论学派等，他们提出了诸如过程模型、互相调试模型和系统模型等分析范式。这些研究拓宽了政策研究者的视野，丰富了政策科学的研究范围，将以往被忽视的政策执行研究提到了重要的政策研究议程之中，具有重要的理论和现实意义。

“执行力”对于公共政策来说是个舶来品，最早出现在行政法领域，随着工商管理研究的不断发展，执行力概念逐步被引入到企业管理领域。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩认为，“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成自家独特的竞争优势。”[3]而后，随着新公共管理运动的兴起，企业管理的价值理念和技术手段传入公共行政领域，致使企业执行力理念也在公共政策领域产生了深远的影响。公共政策执行力这一概念既不同于传统行政行为执行力，也不同于以往的执政能力，而是执行力在公共政策执行实践过程中的延伸。公共政策执行力包含两个最为基本的要素，即能力和方向。执行能力是基础，执行方向是灵魂[4]。执行能力本质上便是对政策阻力的消除能力，执行方向则要求政策主体要确保按照政策目标所规定的方向正确执行政策，而不能脱离这个方向。公共政策执行力的构成要素一般包括政策执行主体、政策执行客体、政策自身因素、政策执行资源、政策执行环境、政策执行方式或制度等几个方面。诸要素组成的并不是静态的组织体系，而是一个具有复杂运行机制的动态系统。其中，公共政策执行主体主导着政策的具体执行，但也受到政策客体以及政策资源等其他政策执行力要素的影响。政策客体与政策主体之间相互作用，构成了政策执行的互动关系。政策执行资源是政策执行的动力和基础，政策执行制度则为政策执行主体的具体活动提供刚性制度约束，而一切公共政策的执行都不能脱离整个行政生态系统。

随着我国市场经济体制的不断完善，价值诉求的多元化与利益格局的差异化带来的社会冲突是政府公共政策执行遇到的主要问题，如何整合差异化的利益诉求，满足社会公众的公共利益，解决日益突出的社会问题，是解决如何提高政府公共政策执行力难题时必须要面对的基本问题。 作为公共利益代表的政府部门，由于体制和机制的缺陷，自身利益时常成为自身行为的主要动机，政府利益化和官员动机复杂化现象日益突出。诸如“上有政策，下有对策”“有令不行，有禁不止”“政策走样，政策悬置”“政策不作为、不敢为”等都是公共政策执行不力的主要表现。公共政策执行不力问题已经造成了政府权威流失和公信力降低，该问题也引起了中央的高度重视。胡锦涛总书记在十七大报告中明确指出，要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”。温家宝总理在十届全国人大四次会议所作的《政府工作报告》中，也提到政府执行力的建设问题，指出“要全面提高行政效能”，“增强政府执行力和公信力”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。在此背景下，政府部门以及社会公众必定会对作为管理手段和利益调整工具的公共政策执行力提出更高的要求。

近十多年来，国内学者对政策执行的研究也逐渐多了起来。特别是2006年十届人大四次会议首次将“执行力”这一概念写进《政府工作报告》后，引起了公共管理学界的广泛关注。金太军[5]在系统分析政策执行过程的基础上，对造成政策梗阻的原因进行了深入剖析，对政策执行进行了解构和说明。莫勇波[6]认为，政府的组织制度对政府执行力的形成发挥着举足轻重的作用，因此，提升地方政府执行力的最重要途径便是推进政府组织的制度创新。宁国良[7]认为政策执行是政府管理国家和社会公共事务的主要手段，而政策能否有效执行最终取决于地方政府政策执行力的强弱。周国雄[8]则利用博弈论的理论工具，构建了政策执行的“监督—管理”博弈模型和“竞争—合作”博弈模型，并在理论模型分析的基础上，提出了具有建设性的制度启示。以上是当前国内关于政策执行研究中比较具有代表性的观点，他们分别从系统分析、结构分析、利益分析以及善治理念等视角对公共政策执行进行了比较详细而又具有说服力的研究。总体来看，以往容易被忽视的政策执行力问题已逐渐从政策执行问题中剥离出来，形成一个相对独立的研究领域，在研究方法和视角上也呈现出多元化的特点，这对完善公共政策执行力研究提供了必要的理论支持和智力支撑。

但是，国内现有公共政策执行力研究也存在如下不足。首先，在研究范畴上，对公共政策执行力研究更多停留在对执行过程的一般性探讨上，没有将研究焦点放在公共政策执行的决定性因素——地方政府公共政策执行力——之上。地方政府作为中央政府制定公共政策的具体执行者，其执行效力高低将直接决定政策效能的高低以及政策目标的实现。其次，在研究方法上，以往的政策执行研究较多地停留在定性和行为分析等一般层面，缺乏中国本土典型案例的挖掘和探讨，使得以往的研究未能很好地解释中国公共政策执行的经验。最后，在研究内容上，缺乏基于政策执行力构成要素与动力机制的理论研究，在政府政策执行力这一核心概念上也尚未达成共识。因此，鉴于理论研究的欠缺和政策实践的迫切需要，以典型案例为研究对象的地方政府公共政策执行力研究便显得很有必要。

二、地方政府公共政策执行力及其评估

政策和利益是一对紧密联系的概念体系，政策执行实质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈过程。笔者将从利益分析的视角，结合当前新农合医疗政策执行的具体案例，对地方政府公共政策执行力的基本情况进行初步分析。

在国家治理场域中，中央政府往往根据全局性的利益诉求制定出具有宏观性的公共政策。其制定的公共政策往往也并不能保证与任何局部执行区域的利益完全符合，更多体现为宏观性的整体利益取向。在该政策落实到具体场域的过程中，地方政府便会对其进行“过滤”和再细化，可能致使政策异化，而这一“过滤”机制和政策异化的根本动因便在于地方政府自身的利益诉求。利益分析要求我们在分析问题时，从利益着手，追溯各个利益主体为了实现自身利益最大化而最有可能采取的行动。利益可以概括为客体对主体的存在和发展的一种肯定性关系，是主体、主体需要和满足主体需要的资源在主体行为作用下的有机统一，这种统一表现为现实的社会关系[9]。从公共政策制定到公共政策终结，在政策过程的每一个环节无不渗透着利益。公共政策执行的动力机制便在于政策执行主体利益诉求的实现与否，在政策执行过程中，往往存在着政策执行动力和执行阻力的相互博弈。换言之，由于政策主体之间利益矛盾的客观存在，政策执行阻滞的现实存在也不可避免。要减少政策执行阻力，必须要从根本上对政策相关主体的利益关系进行深入分析。

新型农村合作医疗在我国经历了一个长期的探索和演变过程，现行的新型农村合作医疗政策是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。其采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。农村合作医疗基金由农村合作医疗管理委员会及其经办机构进行管理。基金中农民个人缴纳的费用及乡村集体经济组织的扶持资金，原则上由农村合作医疗经办机构在乡镇设立的派出机构或委托机构进行收缴，存入农村合作基金专用账户；地方财政支持资金由地方各级财政部门划拨到农村合作医疗基金专用账户。新农合基金主要补助对象是参合农民的大额医疗费用或住院医疗费用。从2003年起在全国部分县(市)试点，到2010年逐步实现基本覆盖全国农村居民。合作医疗在近60年的发展历程中，先后经历了20世纪40年代的萌芽阶段、50年代的初创阶段、60—70年代的发展与鼎盛阶段、80年代的解体阶段和90年代以来的恢复和发展阶段[10]。1997年，中共中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出要“积极稳妥发展和完善合作医疗制度”。2003年国务院办公厅转发《关于建立新型农村合作医疗制度意见》，新农合政策便开始在部分省市开始试点，到2008年基本实现了全面覆盖，参合人口数从试点初期的0.8亿，增加到2015年底的6.7亿人，参合率达到98.8%*数据来源：卫生部卫生统计信息中心《2015年我国卫生事业发展情况简报》，第7页。。

A市Y区2013年全区参合人数672 785人，参合率99.57%，比2012年提高1.55个百分点。资金来源方面，A市Y区人均筹资340元，总计22 874.69万元，其中农民个人人均参合交费60元，共计3 991.21万元，各级财政补助人均280元，银行利息收入37.79万元，上年度累计结余4 832.22万元，2013年累计可用基金总额为27 744.7万元。从资金支出情况来看，2013年上半年度住院补偿9 205.79万元，分娩补偿59.13万元，普通门诊补偿722.87万元，慢性病门诊补偿550.28万元，其他类(包含意外伤害、分娩并发症及同时享受医保和农合补偿)补偿120.7万元，共计补偿支出10 658.77万元。其中住院、分娩定额、普通门诊、慢性病门诊补偿、其他类支出分别占总支出的86.37%、0.55%、6.78%、5.16%、1.14%。2013年上半年度住院补偿36 892人次，受益率5.48%，普通门诊补偿440 931人次，受益率65.54%，慢性病门诊补偿11人次，受益率0.002%，特殊慢性病门诊补偿928人次，收益率0.14%，共计补偿478 762人次(含意外伤害、分娩并发症及同时享受医保和农合补偿)，受益率为71.16%，比2012年同期提高8.64个百分点*数据来源：Y区农合《A市Y区新型农村合作医疗2013年上半度运行情况通报》，第11页。。

总体来看，新农合政策在A市Y区运行情况较好，政府资金补偿、报销比例、补偿支出和受益率都显著提高。基本上满足了农村参合人员的利益诉求，总体上解决了农村人群因病返贫的难题，政策执行效果明显。

从N镇的具体实施情况来看，N镇新农合政策的实施范围和对象主要为具有农村户籍的人员以及长期居住在农村的非农户口人员，对于一些城镇户籍人员购买也不反对。目前N镇有9个村委会，乡镇每年10月底参加区新农合中心组织的次年新农合启动会议，并召开各村新农合负责人会议。从2013年N镇新农合政策运行的通报中可以看出，N镇共有25 876人参加新农合，参合率为97.11%。其中，住院补偿人次为505人次，参合率为1.95%；普通门诊补偿人次为4 715人次，参合率为18.22%；慢性病门诊补偿人次为13人次，参合率为0.5%；分娩补偿45人次，参合率为0.174%。总体上看，2013年一季度N镇新农合政策的受益人次一共为5 278人次。农民具体承担的费用方面，在市区级定点医疗机构中(以A市人民医院和A市中心医院为例)，A市人民医院的次均费用为5 620.29元，不可进入补偿范围的比例为21.59%，实际补偿比例为50.34%；A市中心医院的次均费用为4 693.39元，不可进入补偿范围的比例为26.07%，实际补偿比为48.05%。乡镇级的新农合定点医疗机构主要是N镇中心卫生院，次均费用为1 272.7元，不可进入补偿范围的比例为12.34%，实际补偿比例为65.44%。从以上数据我们可以看出，N镇新农合政策运行情况良好。参合人数和比例基本上达到了中央所要求的全覆盖目标，地方政府对参保费用的财政补贴也在不断增加，各类补偿人次和参合率也基本上能够实现全覆盖，补偿比例均在50%左右。较之以往，农民看病就诊得到了真正的政策实惠，这对于提高农民健康水平、缓解农民因病致贫、因病返贫、统筹城乡发展、实现全面建设小康社会目标具有重要作用。

但是，新农合政策在N镇的具体运行过程中仍然存在一些问题，比如，补偿人次的参合率低，对农民参加新农合的积极性造成了不良影响；市区级定点医疗机构的补偿范围有待拓宽；面对高昂的医疗费用，亟需提高补偿比例等等。这些问题的存在是N镇新型农村合作医疗政策执行力不足的主要表现。具体而言，导致这些问题的原因主要存在于以下几个方面。

第一，地方政府在执行政策时的自利性倾向。以N镇的新农合政策中有关报销的规定为例，普通门诊费用的补偿不设起付线，报销的比例和标准如下表所示：

表1 各级医疗机构起付线及报销补偿比例

在强调大病为主的原则下，A市Y区对报销比例和报销门槛费作出了规定。关于起付线和门槛费的设置，这是一个利益博弈的过程。降低门槛费、提高报销比例可能带来地方的资金不足，但是如果提高门槛费、降低报销比例则又可能吸引不到足够的农民参加，从而政策执行效果必将大打折扣，背离了中央政府制定的新型农村合作医疗政策的初衷。从表1可以发现，在农村和城区乡镇级的医疗机构报销起付线规定为150元和300元，总体上来说还能被广大农民接受。然而，在市区级医疗机构报销的起付线并未明确规定，而交由省政府的相关机构决定；在区外的医疗机构，级别越高起付线越高且增幅很大，此规定虽然在一定程度上遏制了“道德风险”问题，但却给了地方政府为维护自身利益而“打折”政策执行的机会。政府部门在执行公共政策的过程中，既要维护和实现公共利益，又有着自身的利益追求，从组织到具体个人，在执行过程中都会面对公共利益、部门利益和个人利益之间的博弈。一般性的基层政府在资源有限的情况下，往往不会按照上级政府的初衷严格地执行政策，而是根据自利原则在自由裁量权限下对政策的具体执行进行“过滤”。

第二，新农合政策执行主体的机构设置不健全。科学合理的政策执行机构和高素质的政策执行人员是提高政策执行力水平的重要保障。N镇目前还没有成立专门的新农合科室，新农合的具体执行工作由一个分管卫生的副镇长，以及一个新农合办事员来负责。目前两人的学历均为本科，执行人员的基本素质和主观服务意识已经具备。新农合具体的日常工作主要由新农合办事员经办，分管领导负责重大问题和重要决策的把握。N镇执行新农合政策的日常工作主要有：负责贯彻落实Y区新型农村合作医疗管理中心的政策、文件及相关法规；资金筹集工作；负责全镇参保人员信息的录入与核对；负责日常全镇群众新农合医疗卡(一户一卡)遗失的补办；负责参合人员新农合医疗卡中的信息与身份证信息存在误差的修改；负责全镇新农合参保人员发生外伤证明的初审盖章以及全镇参合人员办理慢性病表格的盖章。由此我们可以看出，乡镇政府的具体工作只是执行区合作医疗管理中心的具体政策文件。由于缺乏专门的机构，乡镇政府的权威和管理能力弱化，新农合政策的政策主旨和政策要求便不能完整地传达到具体的每一位参合人员。同时，由于机构不健全，人员变动的随意性往往导致政策执行的中断和停滞。这些都严重影响了新农合政策执行的完整性和持续性。同时，在资金使用方面，农村合作医疗经办机构要定期向农村合作医疗管理委员会汇报农村合作医疗的基金收支使用情况，保证参合人员的参与、知情和监督的权利，而N镇并没有专门的资金使用审核和监督部门。专门的新农合科室和资金监督管理部门的缺失是新农合政策在N镇执行过程中遇到的最为重要的问题。

第三，新型农村合作医疗政策自身的缺陷。新型农村合作医疗政策设计的初衷在于保障农民获得基本卫生服务、缓解农民因病致贫和因病返贫的问题，但是，由于政策本身设计的不科学，使其成为导致政策执行不力的影响因素之一。在调研中，笔者发现，参加新型农村合作医疗登记以及报销程序，特别是异地报销程序十分繁琐。参合人员临时外出急诊住院，须在入院之日3天内向区合管中心申请备案，否则不予报销。医疗费用先由个人支付，治疗终结后凭有效身份证明、就诊IC卡、出院小结、医疗费用发票原件和清单等相关住院材料及外出证明材料，到区合管中心办理补偿手续；而针对外出务工参合人员，需在当地一级以上公立医疗机构住院，然后在7日内申请备案，除以上手续和材料外，还需提供外出务工或居住证明，手续繁琐，程序麻烦，再加上相关的交通费用，很多农民表示难以接受。城镇居民的医保都是可以拿来抵押一部分医药费的，可以直接在卡上交医疗费，事后再来结算。但是在新型农村合作医疗的报销过程中，有的村庄离报账中心很远，报销的成本过高，繁琐的登记、理赔程序增加了农民许多不必要的麻烦，降低了农民的满意度。

很多参加新农合农民都是在外打工或做生意，无城镇医保，但却要在户籍地参加新型农村合作医疗，不能在居住地交付相关费用。同时，就报销而言，大部分参保者的费用都是门诊费用，在居住地不能报销，拿回户籍地还是得不到报销，即便是住院费用，回到户籍地报销也要看金额多大，如果不太大的话，来回成本太高不值得。所以如何应对异地结算与报销也是新农合政策本身的应有之义。另外，新型农村合作医疗在顶层设计上只有一些一般性文件，比如卫生部提交的《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》等，没有相对具体的规范性文件。农民查找地方文件很困难，就连不少工作人员对具体政策的认知也是模糊的。

第四，新农合政策执行中的“逆向选择”“道德风险”和认知水平等问题。新型农村合作医疗强调的不是个人成本收益的平等，而是保险金的社会满意度。新型农村合作医疗根本上是对参保者提供机制性的经济保护，防御由健康风险引起的收入打击和支出危机。在资金筹集过程中必定会遇到保险领域的“逆向选择”问题：那些具有高风险的人最有可能参加新型农村合作医疗，而这些人的参加将会大大占用合作医疗基金，从而影响了其他健康人群的积极性。在具体的访谈过程中，笔者发现，有些农民正是基于这样的考虑而放弃参加新农合，认为是把自己的保险金拿去补偿别人了。同时，道德风险问题也是新农村合作医疗政策具体执行过程中遇到的一个比较突出的问题。参与者过度消费医药资源，为最大限度地获得自己的报销不惜损害他人的利益。有些农民小病当做大病治，追求报销比例的最大化而选择价格高昂的医疗机构就诊。

另外，农民对新农合政策的认知水平低，缺乏足够的理解和信任。农民必须首先对新型农村合作医疗政策有着充分的认识和理解才能参与其中。N镇农民对新农合政策的认识渠道主要包括，广播电视、宣传手册、村干部的口头宣传以及村民会议等，宣传渠道基本畅通且覆盖面广，但农民对于新农合政策的认识深度却不尽如人意。大多数农民的认识仅仅停留在政策表面，而对于合作医疗的筹资方式、报销比例、报销程序以及与以前实施的合作医疗的不同之处并没有清楚的认识。我国的合作医疗经历的过程漫长且多变，很多农民对该项政策的认识仅仅停留在以前的理解上，对现在的合作医疗有着不信任感。这种不信任感反过来也强化了如上该政策执行中出现的“逆向选择”和“道德风险”等问题。

三、提高地方政府公共政策执行力的政策建议

在对A市N镇新农合政策执行力进行分析的基础上，针对乡镇政府公共政策执行不力、执行扭曲以及执行低效等问题，笔者拟提出如下政策建议。

(一)整合央地利益诉求，保证地方政府的合理利益追求

公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这个过程包括利益选择、利益综合、利益分配和利益落实等环节[11]。地方政府是国家全局利益在地方的代表，同时又承载着自身行政区划内全体社会成员的共同利益诉求。地方利益是比国家利益更小范围的社会公共利益，是“在某一特定空间区域内所有的个人与组织为了生存、享受和发展所需要的资源和条件”[12]，两者利益就不可避免地存在着相对性和差异性。因此，在政策制定的源头拓宽地方利益的表达渠道，将中央与地方的利益博弈前置于公共政策过程，通过科学化、民主化的政策制定过程重叠双方的利益共同点，进而协调利益矛盾，实现双方利益的有效整合，就显得尤为必要。保证地方政府合理的利益诉求才能确保具体政策执行的动力机制。一方面，要切实保证地方政府的基本组织和个人权益，确保行政运行和政策执行必须的资源；另一方面，要保证执行组织和执行人员的角色利益，做到权责相应，保证政策具体执行的充分动力。

(二)完善公共政策的制度设计，确保公共政策的科学性与可操作性

公共政策的执行不应该脱离其他政策环节而单独存在。如果政策制度的设计具有科学性和可操作性，公共政策执行力便会得到根本上的保障。“工欲善其事，必先利其器”，只有将公共政策这一利益调整工具设计得科学有效，才能取得良好的政策执行效果。公共政策制定必须植根于社会公众的利益诉求，其利益调整功能也必须确保科学，而不能有失公允。同时，在政府间层级传达和基层执行的时候，要保证政策资源的可获得感和政策的可操作性，这也是确保政策执行有力题中应有之义。

(三)建立专业化的政策执行机构，提高政策执行人员素质

政策执行主体在政策执行过程中发挥着主导作用，其管理水平和执行能力直接决定了政策执行力的高低。因而在机构的设置过程中，要完善权力配置机制，确保执行机构的依法授权、权责一致与权限明确，提高执行组织机构设置的科学性。同时，针对具体的政策执行人员，要加强管理和培训，确保政策执行人员对公共政策的充分认识和深刻理解，树立责任意识、服务意识和法制意识，提高其综合素质。组织体系的优化、人员素质的优化和体制机制的优化方能保证执行主体的优化，确保政策执行力的提高。构建完善的问责监控机制，强化各监督主体的监督权力，完善行政责任追究制度，确保政策执行的高效。

(四)提高政策目标群体的政策认同度

公共政策作为调整社会利益结构和公众利益关系的工具，在任何情况下都不可能得到所有公民的一致赞同，这是社会利益多元化和复杂化所决定的。任何一项政策的出台，都会在使一部分公民的利益诉求得到满足的同时，使得另一部分公民的利益受损。因此，提高政策认同度，进而获得目标群体的支持，也是确保政策执行有力的必然要求。对于政策执行主体而言，政策执行者在保证自身权威和公信力不受损害的同时，做好政策的宣传和解释工作，针对相关具体政策执行情况，对政策目标群体进行详尽的解释，就显得尤为迫切。在执行过程中，政策主体还应注意政策间的配套，做好各种具体政策间的相互补足和支撑工作。对于政策目标群体而言，社会公众应该培养自身的“公民精神”[13]，理性地参与政治生活，在注重自身权利和义务统一的同时，愿意为大多数人的利益承担相应的责任和义务。

(五)提高地方政府的资源整合力

地方政府公共政策执行力的提高依赖于所能获取的有效资源，而从具体政策执行的实际过程中可以看出，政府所能获取的资金、信息、组织、人员和权威等资源尚不能满足政策执行的需要。地方政府应将内在和外在的全部资源按照政策执行的需求进行整合，对各种资源进行有效配置，以期能达到最优化的效果。以利益整合为基础，完善利益表达和协调机制，化解多元利益主体的矛盾。以社会组织为媒介，推进公民社会的培育，提高政策目标群体的政策认同。建构现代化的合理治理体系，完善政策执行的制度设计。整合政府行政机构，科学合理地转变政府职能，提高公共政策执行主体的执行能力和人员素质。拓宽信息传递渠道，减少政策传递层级，确保政策执行过程中信息传递的客观、及时和有效。

四、结语

综上所述，公共政策作为政府对经济社会发展实施宏观调控的杠杆，其作用主要表现在对社会公众利益结构的调整和利益诉求的满足上。公共政策执行力高低与否直接决定了利益调整是否公正合理，能否达到政策执行效果。地方政府作为中央政府制定的公共政策的具体执行者，其执行力直接影响到政策目标的达成。然而，在具体的政策执行过程中，利益关系、公共政策自身、公共政策执行主体、政策目标群体以及政策执行资源等都会对公共政策执行力产生非常大的影响。通过典型案例分析，评估地方政府公共政策执行力的状况，有助于我们了解地方政府公共政策执行力的实际情况，为提高地方政府公共政策执行力提供有效的政策建议和路径选择。

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A Study of the Public Policy Executive Ability of the Local Government—A Case Study of New Rural Cooperative Medical Care Policy Execution in N Town, A City

Fang Jun, Zheng Nan, Chen Qi

Based on the field research of N Town, A City, taking new rural cooperative medical care policy execution as an example, it studies the public policy executive ability of the local government. There exist some problems like poor, distorted and low efficient execution. Causes include the self-interest tendency of the local government in policy execution, unsound institution settings of the policy execution body and the biased value judgment of public policies by policy target groups. Therefore, in order to enhance the public policy executive ability of the local government, it is necessary to integrate the central and local interest claims, perfect the design of public policies, establish professional policy execution institutions, promote the policy recognition degree of policy target groups and enhance the integration competence of the local government.

the local government; public policy; public policy executive ability; new rural cooperative medical care

方军，哲学博士，安徽财经大学财政与公共管理学院教授，硕士生导师；郑楠，武汉大学政治与公共管理学院硕士研究生；陈奇，安徽财经大学财政与公共管理学院硕士研究生。

安徽省教育厅人文社科重点项目“新农村建设中乡镇公务员行政道德失范及其治理研究：以公共政策执行为视角”(SK2013A008)。

D63

A

10.3969/j.issn.2095-042X.2017.01.001

2016-11-05；责任编辑:沈秀)