公共服务供给“共享共建”的创新转向：一个网络化治理论纲

何继新+李莹

内容提要公共服务供给网络化治理是提高公共服务共享水平和共建能力的关键路径，促进公共服务供给侧转型创新和再造。公共服务供给网络化治理以参与主体协同合作、纵横互通价值网络管理、生产生活公共服务需求为主要对象，通过网络治理模式提供快速敏捷、精准高效、高质量适配性公共服务，具有治理主体多元化和治理责任分散化、组织边界柔性化和需求响应弹性化、合作关系伙伴化和资源优势互补化等特征；其直接目标是公共服务的精准适配性供给，终极目标是公共服务供给满意度，根本目标是公共服务整体价值创造，并伴随网络化发展进程呈现出目标的阶段性特征。公共服务供给网络化治理责任管理实质上是所有权的管理，涉及联动联治责任、分层分类精细化管理、网络平台综合服务以及公信力维护。而其治理机制由形成和维护机制、互动和整合机制以及共享和共担机制构成。

关键词公共服务供给网络化治理共建共享

〔中图分类号〕D035-3〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2017）03-0120-09

随着互联网进入2.0时代，公众公共服务需求通过互联网和以互联网为基础的新媒体得到最大化和张扬化表达，需求数据海量涌现，呈现复杂化和异质化特征，使得公共服务供给出现低效、失配和适配问题。虽然政府、企业、社会组织以及公众的多元供给模式一定程度缓解了单一供给模式困境，但各主体各自为政、非正和博弈以及不可逾越的组织壁垒割裂了公共服务供给的整体性和连贯性，引发可能愈加严重的公共服务供需失配。因此，处在网络高速跃进式发展和公共服务供给侧创新改革的风口，如何利用网络带来的强大信息流通优势和数据分析技术，整合政府、企业、社会组织以及公众等多元供给主体的资源、信息和技术优势，匹配供给和需求，如何联结相关主体构造网络化供给柔性组织结构，多边联通信息流、资金流、物流和业务流，实现公共服务供给的网络化治理，不仅是提升公共服务供给效能问题的内生需求，也是提高民众公共服务满意度的外生需求，尤其是在公共服务供给“共建共享”的创新转向背景下，公共服务供给网络化治理问题是探索公共服务供给侧改革创新的天然责任，不论是否以网络治理的名义出现，公共服务供给均在开展社区网格化、互联网+益民服务等实际意义上的网络化治理实践，并形成和提出了公共服务供给网络化治理的理论和实践新范畴。

一、公共服务供给网络化治理的内涵与特征

1.公共服务供给网络化治理的内涵

如何探究公共服务供给网络化治理的内涵？究其根本要从网络化治理理论最初应用于公共领域时着手，并在梳理和厘清前人研究成果的同时，随之嵌

* 基金项目：国家社科基金项目“价值链视域的城市社区公共物品供给困厄与解围机制研究”（13BGL151）

入我国公共服务供给治理的具体情境，才能深刻挖掘其本质内涵。在公共领域治理中，尤具代表性和深刻见地的是美国学者Stephen Goldsmith和William D. Eggers在《网络化治理：公共部门的新形态》一书中联合提出的网络化治理的概念描述，他们指出缔造跨界合作的最高境界有赖于网络化治理，即按照传统层级结构形成的纵向权利线和依靠新兴网络建立的横向行动线两者的深度融合，且其兴起象征着第三方政府、协同政府、数字化革命以及消费者需求等四种影响公共部门形态的发展态势的合流。[美]Stephen Goldsmith，[美]William D. Egger：《网络化治理：公共部门的新形态》，孙迎春译，北京大学出版社，2008年，第6～9页。若从其结构形式来说，网络化治理亦是特殊的网络与特殊的治理两者交融的网络结构治理形式，Eva Srensen and Jacob Torfing， Making Governance Networks Democracy， Working Paper Series（No.1）， Roskilde： Roskilde University， 2004.是将政府、企业、非营利组织以及公民等组织和个人集合起来，利用机构和个人的资源与专业知识共同解决公共问题的合作治理，[美]高和·里兹维、陈雪莲：《美国政府创新：观察和经验》，《经济社会体制比较》2009年第6期。并将政府合作与市场委托代理相结合的治理模式。而从其核心诉求与理念进行解析，网络化治理是在公共价值理论指导下为社会创造公共价值。Moore M.， “Public Value as the Focus of Strategy，” Australian Journal of Public Administration， vol.53， no.3， 1994，pp.296～303.在国内，学者陈振明对公共部门的网络治理的概念进行了首次界定，认为其是为实现和增进公共利益，政府、企业、非营利组织以及公民等彼此合作，相互依赖，分享公共权力并共同管理公共事务的过程。陈振明：《公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径》，中国人民大学出版社，2003年，第86页。且与等级制、市场化的治理机制相比较而言，其是一种新型的治理机制，是一种对政府、市场与社会三元治理高度综合的理论模式，诸大建、李中政：《网络治理视角下的公共服务整合初探》，《中国行政管理》2007年第8期。亦是一种新型研究范式，更是一个有着共同价值诉求的自组织系统；鄞益奋：《网络治理：公共管理的新框架》，《公共管理学报》2007年第1期。在此系统中，多元组织、多层级政府与多个部门交织其中构成网络状结构，李小妹、钟书华：《网络化治理视域下的省部产学研平台构建研究》，《河南师范大学学报》（哲学社会科学版）2011年第1期。以分权、社会、服务、市场为导向作为其基本理念，姚引良、刘波、汪应洛：《网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示》，《人文杂志》2010年第1期。其理念核心是治理主体的结构和关系，孙健、张智瀛：《网絡化治理：研究视角及进路》，《中国行政管理》2014年第8期。且由多层治理和伙伴关系治理两种模式组成，着眼于政府外部的公共治理，注重协调公共部门、各类自主组织和管理体制之间的复杂交叉关系，张红星：《新加坡公共服务模式对我国的启示——基于网络化治理视角的分析》，《东南亚纵横》2013年第5期。并可将民主与效率相容，最终集体行动解决公共问题。简而言之，就是通过网络手段和工具，对关键资源拥有者即网络结点，进行结构优化和制度设计，并通过自组织和他组织共同实现目标的过程。李维安、林润辉、范建红：《网络治理研究前沿与述评》，《南开管理评论》2014年第5期。而对于公共服务供给网络化治理的研究，主要分整体（将公共服务作为一整体）和局部（具体公共服务的应用）两视角进行。就整体而言，在回顾和总结公共服务供给方式嬗变的基础上，尝试引入网络化治理供给模式，实现主体的网络协作治理、服务程式的水平回应结构、服务对象的普通化、主体间的伙伴关系以及资源的整合，马寒玉：《公共服务供给方式的嬗变与重塑》，硕士学位论文，郑州大学，2012年，第1页。且以信任、合作为核心协调机制，以政府、市场、社会基于集体行动规则进行互动博弈为探讨主题，夏玉珍、杨永伟：《公共服务供给机制创新——基于网络化治理框架的解释》，《学习与实践》2014年第4期。并将“场域”和“资本”引入公共服务供给的治理网络中，夏玉珍、杨永伟：《网络化治理：公共服务供给模式的新路径》，《甘肃理论学刊》2014年第3期。为公共服务供给机制和模式提供了新的解释框架与新路径。而从结构功能主义和政府治理工具来看，其是有异于官僚制与新公共管理模式的有意识的组织设计。王欢明、诸大建：《国外公共服务网络治理研究述评及启示》，《东北大学学报》（社会科学版）2011年第6期。其形式是基于弹性机制与信息分享的动态网络，内在强调公共价值、公共利益以及公共服务等观念。陈微：《社会化媒体时代的公共服务创新研究》，硕士学位论文，华中师范大学，2013年，第12页。 就局部而言，在社区体育公共服务供给中，通过对其多元供给主体的功能定位，从三个层面（外部环境、网络治理主体和内部整合）探索整体化政府、第三方政府及公众进行合作治理的路径与内容，进而构建了社区体育公共服务的网络治理模式。栾丽霞、张晓洁：《基于网络治理理论的社区体育公共服务供给模式研究》，《成都体育学院学报》2012年第9期。而在公共环境服务供给中，运用网络化治理分析在其供给过程中确立纵向权力线、部门间相互协作的横向行动线的必要性与可能性。王崇：《公共环境服务供给模式研究》，硕士学位论文，郑州大学，2014年，第1页。而学前教育公共服务供给中，基于网络化治理的思路，从网络供给主体“一主多元”、伙伴关系信任合作、治理责任明确分工等方面入手，探索学前教育公共服务供给的治理路径。尚伟伟：《网络化治理视域下学前教育公共服务供给模式创新研究》，《学术探索》2016年第2期。而在公共文化服务网络治理中，认为多元主体的参与是在决策制定、资金投入、实施过程、结果评估与改进等阶段的全程参与，社会公众的知情权、表达权、选择权以及一些环节的决策权应得到充分的彰显。罗云川、阮平南：《公共文化服务网络治理：主体、关系与模式》，《图书馆建设》2016年第1期。虽然，各学者对公共服务供给网络化治理的定义不统一且视角各异，但其内涵本质均体现出公共服务供给网络化治理在治理主体、治理结构、治理工具以及治理机制等方面的深刻变迁。综上所述，公共服务供给网络化治理的内涵就是在公共服务供给系统中，以实现公共价值为根本目标，以网络化平台技术（互联网技术、智能化技术、移动通讯技术、APP技术、虚拟现实技术、大数据技术、云计算技术等）为基础和工具支撑，以政府、企业、非营利组织以及社会居民为行动主体，构筑公共服务供给的网络化供给结构，实现主体沟通工具、供给结构、供给形式的网络化治理，最终实现公共服务的高匹配度、高适配度、高吻合度供给。

2.公共服务供给网络化治理的特征

（1）治理主体多元化和治理责任分散化

公共服务供给网络化治理涉及国家、市场和社会三元结构，具体包含各级政府、各类企业、各种非营利组织和社会居民等四类主体，且分别依据各自比较优势承担不同的治理角色和治理责任。具体而言，在我国现实情境下，政府是多元化主体的权利核心——“—元治理”，即作为“治理的治理”，政府要持有对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力，王诗宗：《治理理论的内在矛盾及其出路》，《哲学研究》2008年第2期。其承担网络化治理的顶层设计者角色，且在实践中不断寻求与其他治理主体的合作是其首要责任，且需完成制度构建的责任——治理网络的设计、构建、管理等一系列基础性工作。而处于“市场在资源配置中起决定性作用”的现实状况下，企业作为其重要组成部分，隶属于经济体系，是多元化主体的物质资源主控者，拥有丰富的物质资源和组织资源以及高效生产优势，是公共服务供给网络化的物质基础，其承担网络化治理的资源调配者和生产者角色，且在其加入治理网络后承担一定的公共责任——不得损害公共利益获得自身利益、不得降低提供公共服务的质量和数量以及履行合作规范的责任和义务。非营利组织和社会民众则隶属于社会体系，非营利组织往往承担网络化治理的生产者、运营者、监督者角色，并承担组织层面的责任、非营利组织使命赋予的责任以及影响非营利组织或参与到非营利组织活动中的不同利益相关者的责任。社会民众更多扮演参与者、监督者和消费者角色，并承担主体（参与公益服务与部分公共服务提供的责任、参与秩序维护和利益协商的责任以及参与自我服务的责任）和客体（监督其他治理主体行为和评价其绩效的责任以及反馈治理效果的责任）双重属性责任。在公共服务效率和福利根本追求和主旨导向下，公共服务的消费与福利效应最终在庞大的“政府-市场-社会”网络化系统中得以实现，且各主体角色不同则责任各异，治理主体的多元化衍生责任的分散化，即政府肩负规划、设计、协调的统观大局的责任，企业担负组织生产和物质资源分配责任，非营利组织承担利他主义和监督责任，社会居民拥有监督者和真实反馈核心诉求的义务和责任。

（2）组织边界柔性化和需求响应弹性化

随着互联网技术的迅猛发展、居民社会生活方式的剧变和社会治理转型不断创新，推动公共服务供给趋于寻求网络化治理的供给新模式，使得治理工具、治理组织以及治理结构等逐步实现的网络化治理模式已经成为公共服务供给侧改革创新的有益探索。首先，以网络为基础衍生的一系列供给治理工具促进了供给主体交流方式的变革，跨越了时空限制，提高了交流效率，节省了交流成本，形成供给知识信息和资源互联互通；而以上优势的叠加与融合为促进跨界、跨部门的交流与合作，以及治理主体联合应对纷繁复杂的外界环境变化创造了可依赖的治理工具，大大降低供给风险以及提高了整体性供给绩效。其次，网络的开放性特征不断影响着多元供给主体参与公共服务供给的开放度、宽容度以及融合度，使得每个供给主体边界不再泾渭分明，并相互渗透，甚至达到部分职能和作用空间的融合。最后，网络化的供给特性致使参与主体的供给组织结构异于垂直化、简单化且命令式的科层等级结构，并缔结为趋于扁平化、复杂化以及动态化的网络状联结体；而网络状结构的行为模式是随公共服务事项的复杂度和处理问题有效性而不断进行供给主体优化重组，不是一蹴而就的固化模式，进而可有效应对环境变化和居民的需求变动。总之，网络化治理促进了供给主体组织边界的柔性化发展，柔性化的边界有利于灵活应对需求多样变化，趋利避害，随环境变化和公共服务需求而快速做出回应。

（3）合作关系伙伴化和资源优势互补化

在公共服务供给网络化治理中，合作关系伙伴化和资源优势互补化是其两大较为显著的特征。就两者之间相互关系而言，伙伴化的合作关系是参与治理主体的合作基石，而各参与主体之间占有资源的异质和比较优势的不同是其结成伙伴化合作关系的主要促成因素。从结构主义视角来看，以非等级形式排列的参与主体，通过相互之间的柔性约束形成“软治理”，这一治理形式促使供给主体之间领导和被领导、命令与服从的行政主导关系被弱化或致瓦解，随之取代的是公共权力在网络化结构中的分配与分享，平衡了失衡的话语权，促成了平等的伙伴化合作关系的生成。而从资源依赖的视角看，在公共服务供给过程中，政府对公共服务信息资源享有强大的控制权和占有权，企业拥有强有力的组织生产能力和物质资源高效分配的能力，非营利组织具有志愿者精神和维护公众利益的天然禀赋，社会居民对公共服务供给满意度拥有绝对发言权和表决权，四大类参与主体均对其他主体的资源和优势有很大依赖性，为达到公共利益最大化，只有采取伙伴式合作这一最优策略。因此，从结构主义视角和资源依赖视角，合作关系伙伴化和资源优势互补化是两视角的具体表现，映射了网络化治理的结构特征和资源依赖特性。

二、公共服务供给网络化治理的对象

1.围绕公共服务供给主体冲突域，以参与主体协同合作管理为对象，对应为网络冲突协同能力建设管理

随着互联网的普遍应用，生活方式的便捷化、网络化使得对数据信息的有效占有和利用成为当今网络时代的绝对优势。但与网络的快速发展相比，现实社会治理体系和管理措施较滞后，以及人们行为约束的逐漸弱化，使得矛盾和冲突以网络化呈现。而就影响人们基本生活的公共服务供给而言，同样需要应对随之而来的公共价值冲突、治理逻辑冲突、以及权力占有与资源依赖等在网络化组织结构的新型冲突表征。就其本质而言，冲突是一种带有结构自身性质的非均衡模式，卷入其中的主体若能理性分析问题本身，明确利益和目标，相互妥协与合作，便可实现冲突向协同合作的有益转变。如美国学者Michael McGuire所言，协作源于参与者之间资源上的依赖关系，资源的稀缺性和分布不均等特征决定了实现资源最大价值的途径在于资源的整合，而组织边界的不确定性和高渗透性为治理主体的跨界合作治理（跨部门、跨公私合作伙伴）提供了协作条件。总之，把握好网络、整合、协作等网络化治理主体协同合作的关键变量，吴春梅、庄永琪：《协同治理：关键变量、影响因素及实现途径》，《理论探索》2013年第3期。掌控好利益状况（显性因素）、社会资本（隐性因素）以及制度和信息技术（共享因素）等三大影响因素，消除网络“堵塞”，优化参与主体的互动交流。故此，公共服务供给网络化治理要实现参与主体更高层次的协同合作，就必须解决其融合过程中的网络冲突问题，控制好协同变量和影响因素以及冲突动因，重视参与主体的结合力和融合度，消解彼此间的冲突排斥，加强参与主体协同能力建设管理，构建网络化合作场域的协同互动。

2.围绕公共服务供给管理过程域，以主体纵横交互过程管理为对象，具体化为供给价值网管理

鉴于以往公共服务供给管理惯性，仅关注公共服务供给绩效，忽略公众公共需求意愿（供给逻辑起点）和服务满意度绩效评价（供给回路起点），未形成集公众公共服务需求信息采集、生产、供给以及服务满意度绩效评价等四位一体的全过程管理，未考虑不同阶段环节不同主体横向纵向供给交互行为管理，导致公共服务供给低效、失配，甚至失效。就纵横交互管理的实质而言，指向公共服务供给过程中其链式到网式的管理价值增值和价值创造过程控制。基于价值网范畴的发展和延伸，公共服务供给网络化治理过程中完全可以引入价值网理念，运用价值网管理思想实现公共服务供给网络化治理兼顾水平管理（参与主体之间）和垂直管理（参与主体内部）。在公共服务供给网络化治理中价值网理念具体应用可概括为：首先建立公众公共服务需求信息搜集平台，经过分析和筛选剔除非核心需求，然后将核心诉求通过网络化平台传递到公共服务供给的组织者、协调者以及生产者等参与主体的信息系统，经过各参与主体间的频繁交流互动，并结合自身竞争优势，分配供给任务到拥有核心优势的参与主体进行生产和供给，实现需求信息的资源化和具体化，即将需求信息转化为物质产品和服务；最后采集居民公共服务供给满意度信息，进行供给效果的绩效评价，为之后的公共服务供给提供改进和新设计依据。

3.围绕公共服务资源配置效能域，以公众生产生活为对象，体现为公共服务满意度

相对于公众的需求欲望而言，公共服务资源具有稀缺性，其以公众生产生活场域为中心辐射式聚集分布并发挥服务大众的根本效用。因此，公共服务资源的配置效能将直接影响公共服务的产出和供给，进而间接影响公众的日常生产与生活，即影响公众公共服务满意度。而公共服务满意度是公众预期的公共服务质量与实际感知的公共服务质量之间的差距，蔡立辉：《论当代西方政府公共管理及其方法》，《中山大学学报》（社会科学版）2003年第2期。因此，在公共服务供给网络化治理过程中，依据公共服务供给质量的特征，如回应性、可靠性、可获取性、便利性、沟通以及成本支出等，可从公众和其他组织两方面着手，一方面，将公众纳入网络化供给系统中，使其成为公共服务供给的参与者和利益相关者，并以公众生产生活为核心的公共服务质量评价模式——公众评价模式导入公共服务质量评价中去，从人的偏好维度而非物质效率维度评价公众公共服务满意度。另一方面，发挥政府、企业、社会组织等其他网络治理主体的数据信息收集和整合作用，利用网络化工具构建其互联互通的交叉信息共享和知识学习机制，并结合专业知识的运用，建立专业的公共服务质量评价模式——专业评价模式，以分析得到的数据信息作为测评依据。综上，为提升公共服务供给网络化治理中公众公共服务满意度，需从公共服务资源配置效能着手，结合公众偏好需求规划公共服务资源配置，以公众生产生活涉及和消费的公共服务质量为考察依据，通过公众满意度和专业评价数据考察公共服务质量水平，即达到考察公共服务满意度的作用，为之后的公共服务供给提供有效需求依据。

三、公共服务供给网络化治理的目标

公共服务供给网络化治理的目标，是指通过网络化治理达到的预期供给成效，也是促进公共服务供给向网络化治理发展和创新的内生动力。在实施过程中，具体化为直接目标、终极目标和根本目标，而依据公共服务供给网络化治理的阶段性发展，目标本身呈现出显著阶段性特征，即生成阶段性目标。

1.直接目标：公共服务精准化供给

网络信息和大数据时代加快了各类网络工具在人们生活中的嵌入和运用步伐，使得人们需求表达的渠道更加宽泛，需求表达的情绪更加活跃，需求表达的内容更加个性自我。若单纯通过以往传统粗放式的公共服务供给方式一贯处置，必然会出现供需错位、失配以及供给低效、低质、碎片化等一系列问题。然而，转变公共服务供给方式，以公共服务精准化供给为直接目标的公共服务供给网络化治理这一供给模式，可有效解决上述问题。公共服务供给网络化治理的精准化供给体现在：首先，互联网的应用促进居民海量需求信息的表达和汇聚，使其具有大数据特征，如开放化、推送化、个性化等。网络化治理主体可将互联网外部数据和部门内部数据结合，进行数据存储，特别加强数据的分析，消除信息孤岛和信息闲置现象，利用大数据分析结果实现精准对接公众多元化、层次化、异质化需求，實现公共服务供给水平精准化。其次，利用互动导向思想，关注互动导向思想中的公众观念、互动响应能力、公众授权等三维度，促进供给主体与公众的互动交流，以大数据技术搭建供需双向互动，实现公共服务供给的人群精准化。最后，通过互联网、云计算、物联网、智能技术等技术的运用，可全方位掌握服务对象信息，及时快速捕捉和整合需求，实现公共服务供给的空间精准化。总之，运用大数据思维和依靠大数据技术可对供给主体进行决策监督以及需求数据的分析整合，实现为公众提供水平精准化、人群精准化和空间精准化的公共服务供给直接目标，完成公共服务供给方式的跃升式转型。

2.终极目标：公共服务供给公众满意度

在公共服务供给网络化治理中，其终极目标在于提升公共服务供给公众满意度。一方面，公共服务供给网络化治理下的公众满意度是以公众为核心，以其拥有和消费公共服务的主观感受为评价标准，与公众的主观体验休戚相关，即受公众的主观偏好影响和驱动，隶属于内部影响因素；而公众需求具有开放性，随着时间和空间的变化其需求结构会不断更新，网络化的供给组织结构和公共需求处理工具可及时跟进需求变动，快速调整公共服务的供给种类和数量。另一方面，公共服务供给网络化治理满意度受公共服务供给现状的影响，与政府、企业、社会组织等多方供给主体的供给效果类指标联系紧密，具体体现在对公民需求的回应性、责任性以及公平性，隶属于外部影响因素。政府可通过倡导服务型政府理念增加服务理念满意度，通过引导多方供给主体的供给行为促进行为满意度的提升，通过凭借完善公共服务人员专业性和服务性提升形象满意度，通过坚持公平、公正原则以及公众利益的全面维护促进价值满意度的提升。依据顾客满意理论和感知价值理论，公共服务供给以“始于识别公众的需求，终于满足公众的需求”为理念，并从公众偏好和供给主体行为内外两方面着手，转变 “权本位”为“人本位”，立基于提高公众生产生活质量的公众服务需求满足，促进公共服务供给网络化效能。

3.根本目标：公共服务整体价值创造

在公共服务供给网络化治理中，基于供给价值网管理对象表明其根本目标体现在公共价值性，旨在公共服务整体公共价值创造。公共服务供给实质是实现从公共需求到公共选择再到公共产品的过程，根本在于最大化满足公众的整体性和公共性需求，实现从供给主体、成员主体到消费主体的公共服务价值增值和公共价值的创造。公共价值内生于社会价值，具有层次性，包含社会整体层面价值、民众意愿和特定利益团体价值，卢小平、杜亚男：《公共价值与公共服务——兼论我国公共服务价值导向》，《中国特色社会主义研究》2015年第3期。且是公共服务的基础，引领公共服务的决策和供给过程。在公共服务的实际决策和供给过程中，供给者主要由各类社会利益团体组成，其价值理念和利益要求更为直接作用和影响公共服务供给的效果。由于各供给主体追求的公共价值目标存在冲突，如政府追求公平公正、责任与回应性，企业追求经济利润与社会责任，民众追求自由自主与个体权利，导致公共服务供给网络化治理结果与社会整体价值和民众意愿相偏离。因此，在公共服务供给网络化治理中，政府应聚焦于协调各供给主体的利益博弈格局，控制和纠正偏离，形成主体合作共赢和公共价值创造的共识，并扩大民众参与的社会基础，实现以“公众需求为核心”的跨组织整体协同，将社会整体价值和民众意愿贯彻到公共服务供给过程，并利用网络化治理过程中的信息获取和技术应用的便捷性，建立更加开放和灵活的公共服务获取和递送机制，在协商网络中实现公共服务高质量、高水平的递送，最终实现公共服务供给整体价值创造的这一根本性目标。

4.目标的阶段性特征

公共服务供给网络化治理是一个涉及多主体、多层面、动态演进的复杂结构系统，其发展过程是网络化治理柔性组织的形成过程。根据生命周期原理，公共服务供给网络化治理可划分为四个阶段：初期启动开创阶段、中期协同整合阶段、后期网络成熟阶段和延展期网络衰退阶段，而公共服务供给网络化治理目标在不同发展阶段呈现出阶段性特征。

（1）初期启动开创阶段

在公共服务供给网络化治理形成周期中，初期启动开创阶段是各参与供给主体（政府、企业、社会组织、社会居民）开始发生微弱联结的初级阶段。在这个阶段，网络化组织的节点数量较少，整体规模较小，供给主体联系不紧密，公共服务供给水平低、不均衡，沟通成本和信息共享成本较高，各参与主体其供给和发展绝大程度依赖于组织自身所具备的资源禀赋、信息采集和分析能力以及供给市场需求分析能力等优势，以及公共服务供给专业人才、资金和政策等因素的推动。需求主体与供给主体之间、各供给主体相互之间其联结均极少，合作关系强度较弱，且有限的联结主要来自于最终的服务交付或是已长期存在的行政供给惯性逻辑。总之，这一阶段的主要特征是各参与主体仍处于分散状态，网络联结较弱或呈稀疏状态，故对应于此阶段性特征相应的网络化治理目标是集中于开启和促进主体间联结关系，重点应对网络化供给节点的囊括、联结关系的初级建立以及外部联结平台的设立，促进合作行为的涌现。

（2）中期协同整合阶段

随着网络信息技术的嵌入和对外联结平台的构建，公共服务供给网络组织结构的节点数量增多，原有供给整体规模扩大，网络供给结构趋于复杂，合作行为不断涌现与加强，资源协同整合效率得以提升，网络化治理组织发展进入中期协同整合阶段。网络的成长性使得网络供给组织出现集散结点这一演进特点，即一些资源丰富且信息占有量大的主体与其他主体形成大量联结关系，其他资源相对匮乏主体的联结关系数量相对较少。这一阶段的特征是需求信息、供给信息、生产信息等信息资源在各参与主体间快速的传递和流转，因此，此阶段的目标集中于公共服务信息共享平台的完善和畅通，以及各参与主体的沟通、协同整合能力的培育和学习。

（3）后期网络成熟阶段

在中期协同整合阶段，虽然公共服务供给网络组织节点明显增多且结构趋于合理，但主体间公共服务供给活动自由度较大，致使网络联结关系还不够稳定。但随着网络化治理进程向后期网络成熟階段推进，公共整体共同价值创造理念的引导作用凸显，网络内主体初步具备自主学习、协调以及整合能力，更加适应复杂的供给环境，使得供给行为更具公共性和整体性，网络组织结构和功能将逐步完善。在这个阶段，各类公共服务平台应运而生，主体既合作又竞争，借由信息、技术、资源等开展繁复的交流与互动。该阶段的最大特征是主体间合作关系稳定，网络边界形成，公共服务供给走向规范化、均衡化。因此，此阶段的目标主要集中于针对不同类型公共服务的供给主体的准入与退出的灵活性掌控，确保网络组织的柔性特征，防止网络化供给主体组织边界僵化。

（4）延展期网络衰退阶段

随着供给主体之间不断结成复杂的网络结构，主体内部结构亦趋于紧密和稠密，但这种逐渐密集的网络组织结构也易于导致供给主体惰性思维的产生，易于陷入已建立的稳定联结关系而对外扩展联结欲望基本消退，信息流数与质量双重下降，从而使得供给主体间竞争性、协作性、学习主动性以及适应性均逐步减弱，致使网络组织内部供给主体和内容结构及功能僵化，公共服务供给水平低效、类型固化、响应灵活性滞后，至此，网络化治理进程进入延展期网络衰退阶段。这一阶段的突出特征是网络供给结构组织陷入锁定状态，网络开放性大幅度降低。因此，此阶段的目标主要集中于重新整合和引入新的供给主体资源，激活供给主体协同合作、学习以及交流活力，重新优化网络供给节点，推进公共服务供给网络化治理的更高阶跨越式良性循环。

四、公共服务供给网络化治理的责任

公共服务供给网络化治理的责任，实质上是其所有权的归属问题，是公共服务供给过程中相应主体应承担的职责和义务。在现存公共服务供给网络化治理实践中，主要表现为针对主体所有权属的责任明确和管理设定。

1.供给体系分散碎片化，要求多主体多环节联动联治责任

在公共服务供给实践中，供给体系往往出现主体分散割裂和碎片化问题，具体体现：一是供给主体碎片化。随着单一供给模式困境凸显，如政府主导供给模式的官僚化和行政化困境、自主供给模式的资源和组织困境以及委托供给模式的监管困境，汪锦军：《农村公共服务提供：超越“碎片化”的协同供给之道——成都市公共服务的统筹改革及对农村公共服务供给模式的启示》，《经济體制改革》2011年第3期。从而使得供给主体已从单一供给主体向多元供给主体转变，虽有效缓解了上述困境，然而由于供给主体间的供给理念和利益冲突，致使机构裂化，从而导致供给主体间的非合作博弈，不能形成公共服务供给共同体，影响了公共服务供给的整体性。二是供给内容碎片化。公共服务供给内容理应覆盖社会居民的方方面面，但由于各地区的资源禀赋存在较大差异和其发展状况各异，导致公共服务内容出现地区碎片化，抑或部分公共服务供给利润低下，供给主体缺少供给可欲性，引发供给不足或供给缺位。因此，在公共服务供给网络化治理中，为弥合以上公共服务供给体系出现的碎片化，实现公共服务的无缝隙、一体化供给，需从供给主体和供给环节两方面进行责任管理。一方面，利用网络信息平台联结供给主体，形成供给主体治理结构上的网络化，促进需求信息与供给信息多方流动，促进供给整体性协调，明确供给责任和供给内容，消除互动障碍，实现多主体多环节联动联治。另一方面，将公共服务供给环节链条化，形成从供给需求直至供给效果等多环节环环相扣的全过程联动管理，从供给环节这一过程控制最终供给内容，提高供给与需求适配度，实现公共服务供给的均衡化、整体化以及可及性。

2.公众需求复杂异质化，要求分类分层精细化管理

随着网络信息技术的高速更迭与社会居民生活方式的巨变，引发公众公共服务需求的复杂化和异质化发展。具体反映在：一是公共服务需求的阶层多样性。不同社会阶层的经济地位和收入差距较大，公共服务供给需求与社会阶层的消费能力相匹配，不同阶层和群体对公共服务的内容、质量和规模存在多样化需求。二是公共服务需求的发展动态性。公众公共服务需求的演进呈现阶梯式动态上升特征，即从生存型向安全型、享受型、发展型转变，鄯爱红：《公共需求管理与公共服务标准化》，《北京行政学院学报》2012年第2期。更具多样性和扩张性。三是公共服务需求的地域差异性。地区资源禀赋和财政收入的差异，导致处于不同发展水平地域的公共服务供给水平显著不同，发达地区公共服务供给较为完备，仅需部分调整；而欠发达地区基本公共服务供给不足，需大力填补供给空白。为应对公众公共服务需求的复杂化和时空异质化，可在网络化治理基础上，融入企业的精细化管理思想，结合供需信息流和数据分类技术，针对不同阶层、不同人群、不同地区的个性和共性特征及其需求动态浮动，就公共服务进行分类和分层精细化供给，增强公共服务供给的精准性和可及性，使得其供给趋向简单化、流程化、定量化以及信息化。

3.信息流通集聚快速化，要求网络综合服务平台建构

现阶段，公众公共服务需求以网络化平台为基础得到最大张扬式表达，即利用网络平台技术和服务实现公共服务供需信息快速集聚整合，且以网络为基础的平台服务具有网络外部性（涉及双边或多边市场）、资源整合性（整合专业化服务资源）、功能性（媒介兼具资源配置和运营管理功能）、协同性（服务价值与客户数量同增）以及衍生性（开放核心资源衍生新平台）等特性。华中生：《网络环境下的平台服务及其管理问题》，《管理科学学报》2013年第12期。依据公共服务需求发展新动态和平台服务的优质特性，需要建立网络综合服务平台。具体而言，网络综合平台服务是汇集网络信息支持、维护和数据分类以及公共服务供需适配的综合服务系统，需要专业化的网络技术人才和公共服务人才配合行动，打破割据壁垒，以各供给主体协同合作为基础，注重系统的监督和管理，诸如当前电子政务、社区网格化公共服务管理、社区智能物业服务等均是网络虚拟与实境融合的真实写照和实践雏形，因此，可充分运用网络平台构建网络综合服务，激发公众参与的积极性，将网络虚拟与实体公共服务体系结合起来，以期为公众提供高匹配度的公共服务。

4.治理主体边界柔性化，要求恪守诚信合作公信力责任管理

在公共服务供给网络化治理中，快速变化的外部环境和寻求改变的内生动力促使公共服务供给的治理主体出现边界柔性化这一显著特性变化。具体而言，治理主体之间由于频繁的合作行为的涌现，促进了信息与资源的双边或多边流通，从而使得治理主体的部分职能与功能出现叠合，呈现边界模糊和柔性融合现象；虽可通过柔性边界获取其他主体的互补性优势，减少沟通交流成本，增强自身供给能力，但若缺乏以诚信合作为基础的公信力责任管理，会导致治理主体可信度和专业度的丧失，致使公共服务供给协作力遭受瓦解的可能性。因此，在公共服务供给网络化治理中，各参与治理主体应以诚实信用为基本原则，订立合作规范并竭尽恪守和捍卫诚信合作公信力，承担各自公共服务供给过程中的责任和义务，如政府整体把控公共服务供给的均衡性和人性化，各类企业丰富公共服务供给内容和类别，社会组织维护公民公共利益，社会公民真实表达公共需求，从而打造相互信任、相互影响、相互协作的网络化治理共同体。

五、公共服务供给网络化治理机制

公共服务供给网络化治理要想获得持续性发展，并保持网络化高效、精准供给优势，必须依靠一定的机制呵护网络化演进进程，并在其中囊括避免其走向衰退的有利因素，相应机制可概括为形成和维护机制、互动和整合机制以及共享和共担机制等三大类型。

1.形成和维护机制

在公共服务供给网络化治理中，形成和维护机制主要起到形成网络化治理结构和维护网络化治理效应的作用，此类机制大体由培育和引导机制、信任机制、合作机制、预警机制等五种机制构成。具体言之，首先是培育与引导机制——培育与引导是过程和方向。政府要培育各参与主体的公共服务价值共识，通过公共价值理念的引导作用，激发参与主体结成网络化组织结构的向心引力，辅助合作机制的生成。其次是信任机制——信任是基础。信任可起到“润滑剂”和“粘合剂”作用，减少主体的摩擦和内耗，促进合作的生成；可通过培育社会资本，并建立有效的合作规范，制定合理、公平的利益分配模式和制度安排，促进信任机制的生成。再次是合作机制——合作是核心。参与治理主体之间利益博弈关系和合作关系共存但合作关系占主导地位；在合作机制构建过程中，一方面各供给主体建立平等合作关系；另一方面通过对话、协商、谈判、妥协等集体行动策略达到合作治理的目的，且要注重网络参与者的选择、协调方式的选择以及责任追究方式的选择等三方面的选择。最后是预警机制——预警是保障。预警是治理过程出现偏差的指示灯，保证偏差被扼杀在较小浮动范围，可利用信息技术设置预警系统并设定预警上下限值，配备专业的数值分析员，及时掌控网络化治理进程。

2.互动和整合机制

在公共服务供给网络化治理中，互动和整合机制主要起到交流互动和整合协调优势的作用，此类机制主要由互动机制、整合机制以及协调机制等三种机制构成。具体而言，一是互动机制。流畅且无障碍的互动关系是公共服务高效供给的必要条件，是网络化治理的内生机理；一方面可通过互动机制将参与主体耦合进网络化治理过程，另一方面可在互动中增进信任，并可吸收其他主体的隐形资源和知识。二是整合机制。网络化治理的整合机制包括资源、权力和组织三个层次的整合，在资源整合的基础上运用权力整合，最终达到组织整合的目的，实现1+1>2的组织整合效应。三是协调机制。协调是网络结构稳定的关键，协调机制主要功能是治理目标的协调，一方面是参与主体行动的协调，对应于在变化的外界环境中修正行动策略；另一方面是资源和信息的协调，对应于网络结构中资源和信息的均衡配置。

3.共享和共担机制

在公共服务供给网络化治理中，共享和共担机制主要起到信息与资源、责任与风险的共享和共担作用，最终形成供给共同体，此类机制主要由资源共享机制、责任机制和风险共担机制等三种机制构成。首先是资源共享机制，参与主体协同合作缔结为网络结构进行公共服务供给的直接收益在于信息的共享性和联通性，继而可互补信息资源劣势，而构建资源共享机制的基础在于信息共享平台的建立。其次是责任机制。网络化结构中参与主体的多元化联结使得责任能够进行更好的分流和定位，而在构建责任机制过程中，要把握好监控治理的效能和问责制度的确立两方面内容，其中问责制度起到协助监控过程的作用，具体包含对政府的问责、对企业的问责以及对公众的问责三大方面。最后是风险共担机制。风险共担机制可通过扩大风险承受面，增强参与主体的风险承受能力，促进各参与主体更加积极应对供给过程的风险问题，且有利于较小生产规模的供给主体的存活，增加供给主体的数量，从而进一步增加供给主体的多样性，有利于之后的择优选择。

作者单位：天津城建大学经济与管理学院

责任编辑：秦开凤