文化嬗变视野下应急管理文化建设研究

夏一雪李昊青郭其云

文化嬗变视野下应急管理文化建设研究

夏一雪1李昊青2郭其云1

加强应急管理文化建设是提高政府应急管理质效和社会应急能力的核心问题，也是应急管理深入发展亟需解决的瓶颈问题之一。运用应急管理文化分析模型，进行文化嬗变视野下应急管理文化的多维度分析，从历史与现实融合、过程与结构统一的视角，总结应急管理文化建设的指导原则，历史性、系统性、整体性推进应急管理文化建设，有助于强化应急管理的文化自觉并弥补应急管理在科技、管理、物质手段之外的文化短板。

应急管理 应急管理文化 分析模型 文化嬗变

1.引言

应急管理文化是应急文化的主要组成部分，是政府、社会组织等应急管理主体在突发事件应急管理中，在物质、精神、制度等维度体现出的思维特征和行为方式。近年来，突发事件应急管理中暴露出的应急准备不足、防控意识薄弱、恐慌心理蔓延、政府与社会协同效率低等问题均与应急管理文化缺失相关，即应急管理文化缺失影响应急系统的功能和应急响应的有效性，由此导致的系统脆弱性成为突发事件发生及后果放大的重要原因[1]。因此，在社会系统脆弱性和风险复杂性逐渐加大的背景下，加强应急管理文化建设是提高政府应急管理质效和社会应急能力的核心问题，也是应急管理深入发展亟需解决的瓶颈问题之一。

任何事物的发展都需要追根溯源、鉴古资今，应急管理文化的建设同样如此。我国应急管理文化是对历史上应急管理实践的凝练与总结，形成了具有民族文化特质的应急管理文化传统，对当前应急管理实践具有潜在而重要的影响。在应急管理文化建设中融入历史视野，从文化嬗变角度对应急管理文化进行系统梳理，是当前应急管理文化创新发展的历史基础。鉴古可以资今，鉴古可以明远，通过对应急管理文化嬗变的分析，总结应急管理文化建设的原则和策略，不仅有助于明确当前工作的重点，也对明确未来发展的方向具有指导意义。

2.应急管理文化分析模型的建构

应急管理文化是多元素综合体，各元素间存在相互依赖、相互制约的非线性关系。为更好分析其作用机理，基于文化层次理论和应急管理内涵，通过理论抽象方式，建构应急管理文化分析模型。

2.1 建构依据

2.1.1 依据文化层次理论，应急管理文化区分为核心层/潜在假设层（理念和价值观）、中间层/外显价值观层（制度和规范）和浅表层/表象层（行为方式、技术体系和物质条件）[2]，分别对应应急管理的精神文化、制度文化、行为文化和物态文化，四者构成应急管理文化的立体系统[3]，形成应急管理文化结构体。

2.1.2 应急管理是针对各类突发事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件），从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援到事后恢复与重建等全方位、全过程的管理[4]，主要包括管理主体、管理客体和管理过程三个基本要素。由此，建构由应急管理主体、突发事件类型、应急管理周期构成的三维整体。

2.2 模型阐释

将应急管理文化结构体置于应急管理三维整体中，形成应急管理文化分析模型。如下图所示。

2.2.1 在应急管理文化结构体中，按照表象-外显-潜在的呈现方式，分别是物态、行为、制度和精神文化。其中，物态文化和行为文化相对外显，是精神文化和制度文化的体现，也是物质保障和行为支撑；精神文化和制度文化是应急管理文化更潜在、深层的组成部分，透过物态文化和行为文化来呈现，是精神核心和制度基础。另一方面，应急管理文化结构体是正四面体，各组成面之间互相连接、面积均等。因而，精神、制度、行为和物态文化构成一个文化系统，各组成元素间互相影响、互相关联，需一体发展、不可偏废。

2.2.2 文化作为应急管理的一种方式、途径和工具，与应急管理三维整体间具有互相作用的关系。一方面，不同应急管理主体、突发事件类型和应急管理周期具有不同的应急管理文化需求；另一方面，应急管理文化在不同应急管理主体、突发事件类型和应急管理周期中体现为不同的文化特质。因而，主要从两个方向展开分析：一是从各维度分析应急管理文化结构体，得出应急管理的文化需求；二是应急管理文化结构体投射到各维度，得出应急管理文化的建设重点。其中，应急管理主体维度包括核心利益相关者（党委、政府等）、强势利益相关者（政府职能部门、军队等）、关键利益相关者（公共企业等）和从属利益相关者（公益组织、公民等）[5]。突发事件类型维度包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。应急管理周期维度包括预防准备、监测预警、处置救援、恢复重建和评估改进等。

3.应急管理文化嬗变的多维度分析

我国应急管理文化①.应急管理是当代概念，但是我国先民对各种灾害的管理可以追溯至先秦时期，即始自《周礼》的荒政。因此，对历史上应急管理文化的分析，主要是在针对自然灾害、疫病等灾荒进行救荒活动并形成荒政制度的层面上展开。与民族文化心理、政治、经济等社会发展要素交融互动，既有民本、科学、理性等积极因素，又有天谴禳弭、趋吉避凶等消极形式信仰，为当前应急管理文化建设提供了可资借鉴的经验和值得汲取的教训。按照中国历史分期，我国应急管理文化主要分为古代（先秦-1840）、近现代（1840-1949）、当代（1949至今）三个发展阶段，既一脉相承又有发展创新，体现出科学化、制度化、系统化以及由反应文化到预防文化的发展规律。为更好梳理应急管理文化传统的历史脉络，运用应急管理文化分析模型，从历史与现实融合、过程与结构统一的视角，进行文化嬗变视野下应急管理文化的多维度分析，为当前应急管理文化建设提供历史依据。

3.1 应急管理主体维度

3.1.1 古代中央集权专制制度、传统家族制度和地域观念使社会化救灾发展缓慢，救灾主体局限为核心利益相关者，即各级政府。但是从中央到地方各级政府没有设置专门的救灾管理机构，也没有专门负责人员，各项临灾救援和灾后救助措施，由地方主官统一实施，报灾、勘灾、赈灾等行政管理程序通常需要地方主官亲力亲为，救灾成效主要取决于君主及地方官员的重视程度。因此，荒政多重视对救荒人才的任用，在法治与人治的问题上，“祥于议法，不如慎于用人”（汪志伊《荒政辑要》），制度与法律的重要性未能突出。

3.1.2 近现代救灾制度建设已具规模，具有管理机构专门化、救灾人员专业化的特点，如北洋政府时期设立了中央内务部赈务处-省级政务厅内务科-县级内务科的三级赈济管理机构体系，但是因政治动荡未尽其用。另一方面，西方慈善、公益思想融入和民间经济力量崛起使社会救灾组织获得发展，超越乡土地域观念的义赈成为这一时期行为文化的新发展，社会救灾组织承担起较政府更多的救灾责任，并积极开展国际援助[6]。由此，从属利益相关者在影响能力、意愿水平和紧密程度等方面取代核心利益相关者，在应急管理中发挥更大作用，这是政治动荡时期的特殊现象。

3.1.3 建国后，万众一心、同舟共济的应急精神文化具有强大动员能力，凝聚多元主体参与应急响应，彰显中国式救灾的制度优势。但是，计划经济体制及政府职能的全能定位使社会应急力量发展滞后。改革开放后，这一滞后状况逐步改善，但社会应急公共文化服务仍然不足，多元主体间协同配合的制度建设不够完善，主体间系统性的利益协调机制仍未健全。由此导致社会组织及公众的应急意识和能力仍然处于较低的发展阶段，表现为依赖政府、自主性弱等行为文化特征，防控意识薄弱、恐慌心理蔓延等精神文化特征。

3.2 突发事件类型维度

3.2.1 由于小农经济脆弱性，古代和近现代应急管理文化的重心是生产和社会秩序恢复等物态文化层面。同时，这种经济上的脆弱性导致社会系统的脆弱性，加之次生灾害防范等危机意识薄弱，常因未能妥善应对自然危机而引发政治、社会危机，危机连锁反应明显。由灾荒引发农民起义，进而加速王朝灭亡，是我国历史上朝代更替的典型模式之一。如西汉末年荆州饥荒引发了绿林赤眉起义，东汉末年流行全国的疫病引发了黄巾起义，唐末关东大旱引发了黄巢起义，明末陕北连年旱荒引发了李自成起义等[7]，这几次历史上重要的农民起义均由灾荒引发，并且成为江山易主的重要诱因。

3.2.2 当代应急管理文化以防灾减灾教育为主要内容，主要针对地震、火灾等灾害事故开展宣传教育和培训演练。但是，针对环境污染、暴力恐怖袭击、拥挤踩踏以及其他非常规突发事件，仍需加强风险预警意识，仍需着力培育科学避险、理性应急的文化生态。另一方面，当代应急管理在风险防控中仍然局限于单一灾种，面对传统与非传统安全因素复杂交织、复合型非常规突发事件多发频发的现实形势，缺少全面综合的前馈、预控和治理意识。

3.3 应急管理周期维度

3.3.1 古代应急管理文化崇尚“预弭为上，有备为中，赈济为下”（徐光启，《农政全书》），表现为天人和谐、敬畏自然的精神文化，仓储、濬治、林垦等预防性、开发性的物态文化，以及完备的救荒行政管理程序等，体现了对预防重要性和过程完整性的认识。如宋代朱熹指出“救荒之政，蠲除赈贷固当汲汲于其始，而抚存休养尤在谨之于其终”，强调政府实施荒政要善始善终，重视灾后的蠲免和赈恤，使灾民真正能“筋骸气血庶几可复其旧”（《朱子全书·缴纳南康任满合奏禀事件状》）。这不仅是一种整体性的救荒思想，更体现了上承孟子、陆贽，下启海瑞、王夫之，以“天下之务莫大于恤民”（《宋史·道学传·朱熹传》）为精髓、一以贯之的民本思想。但是，禳弭祈祷等消极应对措施，语言、文字、色彩等符号层面趋吉避凶的形式信仰，以及僵化严格的救荒程序，使古代荒政多为临事之政且滞后性突出[8]，临灾救援严重拖沓迟缓。

3.3.2 近现代应急管理文化仍以积极预防、生产救灾理念为主，体现为预防准备阶段发展近代工商业、交通业、金融业等以增强灾害抵御能力的物态文化，处置救援和善后恢复阶段以工代赈、农村信贷、运用市场规律配置救荒资源的行为文化等。如作为民国时期“以科学方法，从事灾荒救济与预防之惟一机关”的华洋义赈救灾总会，其宗旨不仅限于义赈，而是重点提倡防灾事业，包括修路、修渠、掘井以提高防灾能力，创办农村合作社以促进农村发展等，均是防灾治本之举。另一方面，中国共产党提出变革社会制度是解决灾害问题的根本途径，将社会革命作为应急管理的工具和手段，其救灾思想体现出鲜明的积极性和彻底性。

3.3.3 当代应急管理文化继承了积极预防理念，从“以防为主，防抗救相结合”①.中华人民共和国突发事件应对法，2007年。，到“预防为主、预防与应急相结合”②.国家综合防灾减灾规划（2011-2015年）。，再到“预防为主，综合减灾”③.中华人民共和国减灾规划（1998-2010年）。，“预防为主”是贯穿始终的重要原则，以及大灾之后对地质、疫病、环境等次生灾害防范的重视，均体现了对应急管理周期完整性的重视。但是，在管理实践中仍然存在重处置轻预防、应对多治理少等理念偏差。在城市规划、建筑设计、工程施工、技术应用、重大活动组织等经济建设、资源开发和社会活动的诸多领域，仍然未能将防灾减灾、安全优先作为先导理念予以贯彻执行。同时，应急管理周期通常止于调查问责，评估改进阶段中处置效能评估、预防措施改进等未能得到足够重视，上一个应急管理周期积聚的“正能量”未能有效传递到下一个周期，应急管理的持续性、发展性以及战略前瞻性有待增强。

总而言之，我国古代和近现代将发展生产、兴建仓储、生态建设以及社会革命等作为解决灾害问题的主要方法，当代应急管理重视以科技、管理等手段增强灾害抵御能力和社会系统恢复力，均对全社会总体性的危机意识和应急素质有所忽视。尽管我国古代具有系统化的救荒思想，但限于理论探讨，现实中政府救荒措施多为处置惯例，社会民众更是被动应对，应急管理文化处于缓慢的自在发展状态，直至当下，以“一案三制”为核心的应急管理体系日臻完善，但是仍然缺少一种强烈的文化自觉和自省。因此，需改变几千年来这种自在发展状态，强化应急管理的文化自觉、文化自省，弘扬自强不息、和衷共济的民族精神，克服趋吉避凶、临渴掘井的消极倾向，培育科学避险、理性应急的公民素质和社会文明。这是应急管理文化传统的历史启示，也是当前应急管理文化建设的实践方向。

4.应急管理文化建设的原则和策略

通过应急管理文化嬗变的多维度分析，凝练应急管理文化建设的科学规律和基本原则，主要体现为三点：历史性、系统性和整体性。即依据应急管理文化结构的系统性，结合应急管理要素的整体性，在继承历史的基础上开创应急管理文化新的发展。由此，以历史性、系统性和整体性为指导原则，提出符合我国文化特质和现实国情，面向未来复杂风险社会的应急管理文化建设策略。

4.1 历史性推进应急管理文化建设

明史鉴古，以资当下，在应急管理文化建设中实现历史与现实的统一。

4.1.1 以民本思想作为指导理念

我国应急管理文化传统的宝贵经验包括：一以贯之的民本思想，积谷备荒和垦荒濬治的预防性、开发性理念，近代义赈所体现的发展社会赈务和培育慈善思想等，这些历史经验对当下和未来发展具有指导意义。其中，民为国本的理念一直贯穿在我国历代荒政思想中，是其基本主张和主要特征。这一民本传统的当代延续，体现为总体国家安全观对以人民安全为宗旨、以民为本、以人为本的强调，显示着“天下之务莫大于恤民”这一古代荒政理念的继承和发扬。因此，在应急管理文化建设中，需将民本思想作为指导理念，将保障国民安全作为最终目的。

4.1.2 明确继往开来的总体建设方向

透过历史视野，烛照当下现实，明确应急管理文化建设的总体方向：以民族精神和时代精神为背景，汲取历史发展经验，坚持总体国家安全观，建设以安全发展、可持续发展为本质，以责任、效率、协作、公益为价值理念，以积极预防、科学理性、和衷共济为主要特征，以保障国民安全为目标，面向未来复杂风险社会的应急管理文化。

4.2 系统性推进应急管理文化建设

应急管理文化是精神、制度、行为和物态文化构成的立体系统，因此，应以精神文化为核心、制度文化为基础、行为文化为支撑、物态文化为保障，系统性、一体化推进应急管理文化建设。

其中，精神文化建设的重点是通过公共安全教育、应急公共文化服务来培育强化主动预防、理性冷静的危机意识和公益志愿精神，提升个体及组织的抗逆力、凝聚力，树立起责任、协作等应急管理的核心价值理念，发挥其导向、整合等功能。制度文化建设的重点是在法律制定、预案编制以及法规预案的落实执行中贯穿契约意识和信守理念，确保多元主体权责明晰、行为有据，打牢应急管理的制度基础。行为文化建设的重点是在应急管理的预防、预警、处置、恢复等各阶段，以效率、秩序的理念原则来规范组织和个体行为，对应急管理的高效、有序运行起支撑作用。物态文化建设的重点是以科学性和灾难状态下可持续性的理念原则，指导抗灾避难设施的规划设计、物资装备的配备布局以及应急信息系统的架构，为应急管理提供切实有效的物质保障。

4.3 整体性推进应急管理文化建设

应急管理文化是应急管理思维特征和行为方式的总和，体现在主体、客体和过程等应急管理要素中，因此需从应急管理主体、突发事件类型、应急管理周期三个维度，整体推进应急管理文化建设。

4.3.1 重视应急管理要素的整合性

在应急管理文化建设中重视主体、客体和过程等要素的全面整合，即全参与整合、全风险整合和全过程整合。具体而言，一是促进政府、军队、社会、市场等多领域、多主体协作的全参与整合，延续发扬近代肇兴的义赈和慈善传统，强化社会、市场等参与应急管理的自主意愿和责任观念，推动形成理念认同基础上多元协作的应急管理体系和结构要素有机整合的应急管理系统。二是促进全面风险评估和综合应急管理的全风险整合，吸取我国历史上各种灾害并发为虐[9]，引发社会危机乃至朝代更替的教训，重视不同灾害事故的衍生性、叠加性导致的连锁效应和爆炸效应，贯彻多元安全风险全面统筹的理念原则，进行全面综合的风险评估并制定相应的应急管理规划，促进风险治理的综合性。三是促进应急管理各阶段衔接融合的全过程整合，我国应急管理文化传统始终推崇积极预防、过程完整性的理念，但是救荒实践和管理实务中仍然存在重处置轻预防的理念偏差，以及管理环节缺失、过程衔接不畅的实际问题，因此应强化对预防、预警、恢复、改进等阶段重要性的认识，促进常态非常态快速转换和各阶段顺畅衔接。

在应急管理文化建设中应突出减缓、准备、恢复、改进等阶段的重要性。

4.3.2 重视应急管理要素的差异性

在应急管理文化建设中重视主体、客体和过程等要素在文化需求上的差异性，推行有针对性、重点突出的建设策略。

（1）明确不同参与主体应急管理文化建设重点

遵循主体利益的协调性原则，构建多元主体的文化协调机制，促进多元主体形成应急管理文化共识。主要是针对不同利益相关者，确立利益协调策略。其中，核心利益相关者（党委、政府等）应重点建立和完善利益表达及协调机制，将多元主体纳入诉求一致、协同合作的应急管理系统中，并通过畅通信息渠道、引导社会舆情等途径，消除社会阻力，稳定社会秩序，促进应急状态下社会共识和社会支持。强势利益相关者（政府职能部门、军队等）应重点加强对统一指挥和分工协作的理念认同及落实，建立并完善部际联动机制，确定并细化应急管理职责权限和指挥调度程序，促进应急状态下的高效、有序。关键利益相关者（公共企业等）应重点提升参与应急管理的意愿水平，强化社会责任意识，并通过厘清权利义务、健全激励及补偿机制等方式促进利益协调。从属利益相关者（公益组织、公民等）应重点增强参与应急管理的自主性和规范性，通过发挥与政府、军队、市场间互补性的应急潜力和特色，提高对应急管理的影响能力。

（2）明确不同突发事件应急管理文化建设重点

遵循突发事件文化需求的差异性原则，明确不同类型突发事件应急管理文化建设的重点问题。不同类型突发事件应急管理的文化需求存在差异性，依照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的顺序，其文化需求分别是灾害防御意识的普遍提升、安全操作规范的严格遵守、卫生防护知识的有效掌握、利益冲突的化解及价值取向的正向指引。相应的，其重点问题分别是普及灾害知识和提高应急避险能力、规范管理制度和加强操作程序监管、增强科学防护和报告隔离意识、协调利益诉求和掌握价值理念引领的主动权。

（3）明确不同阶段应急管理文化建设重点

遵循管理周期的完整性原则，依据应急管理不同阶段的文化需求，开展针对性、阶段性的建设工作。预防准备阶段的文化需求主要是应急意识和能力的增强，因此应重点加强公共安全教育，指导社区、家庭等进行防灾备灾预案规划和演练等。监测预警阶段的文化需求主要是预警信息的及时传达和科学避险途径的获取，因此应重点提供细致全面的应急防护指导，指导社会公众正确防范和理性应急。处置救援阶段的文化需求主要是构建应急状态下文化协调机制和提供针对性应急公共文化服务，因此应重点培育应急社会动员文化并预控社会舆情危机，凝聚应急管理文化共识，并针对不同地域、民族以及弱势群体等提供多样化、精确化、交互式应急公共文化服务。恢复重建阶段的文化需求主要是创伤心理恢复和精神信念重建，因此应重点开展长期、持续性的心理危机干预工作，引导基层社区组织、公益志愿组织等提供扎实深入的心理援助和辅导。评估改进阶段的文化需求主要是组织、个体等问题意识和改进意愿的增强，因此应重点开展各阶段管理效能评估、社会公众满意度评估和社会公众风险认知及应急能力评估等，公开事件原因、演化特征、调查处理结果等信息，进行实事求是的经验总结并完善治理措施，为下一应急管理周期做好充分准备。

5.结语

5.1 为应急管理文化研究提供科学分析方法

我国应急管理文化研究重点从文化层次或结构的视角建构分析框架，进而提出培育应急管理文化的对策建议，在与民族文化传统、与应急管理理论融合等方面相对不足。通过建构应急管理文化分析模型，在文化嬗变视野下，展开应急管理文化与应急管理相互作用的多维度分析，为该领域研究提供科学分析方法和历史性、系统性、整体性相统一的研究视角。

5.2 为应急管理文化建设提供理论指导

为更好推动应急管理文化建设发展，理论界主要从文化构成元素、应急管理主体等角度分类提出对策建议，在指导理念以及总体性的建设方向、原则和策略等方面仍需进一步明确和完善。以民本思想作为指导理念，在继承历史与弘扬传统中开创新的发展，重视应急管理文化的系统性和应急管理要素的整体性，这些理论总结将对当前应急管理文化建设具有指导意义。

5.3 为应急管理深入发展提供文化助力

加强应急管理文化建设是提高政府应急管理质效和社会应急能力的有效途径，有助于强化应急管理的文化自觉，并通过文化自省推动应急管理深入发展，包括为政府优化应急管理政策产出提供文化、历史视野，为社区、学校或高风险企业等基层组织提高公众参与度、形成良好应急管理生态提供理论指导等，从而弥补在科技、管理、物质手段之外的文化短板。同时，建设应急管理文化也有助于在应急管理领域坚持系统、整体的国家安全思维并落实总体国家安全观，对保障国家公共安全和维护社会和谐稳定具有现实意义。

作者单位：1.中国人民武装警察部队学院科研部
2.中国人民武装警察部队学院图书馆

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