社会质量理论视阈下突发公共事件原因分析

姜韶欣 李辉婕 封顺义

社会质量理论视阈下突发公共事件原因分析

姜韶欣 李辉婕 封顺义

我国学术界关于突发事件的研究主要集中在突发公共事件发生时紧急救援过程及事件过后恢复重建方面，对于突发公共事件发生根源的研究缺乏系统性和整体性。而社会质量理论关注焦点在于人民的福祉，以个体和社会、经济与社会两对矛盾为出发点，将突发公共事件频发归因于社会经济保障不足、社会凝聚力不高、社会融入感低和缺乏社会增能等四大条件性因素，具体分析社会经济资源保障状况、社会信任机制的建设、社会排斥现象的发生和公民社会参与程度的现状，明确我国突发公共事件发生之深层导火索，从而有效指导我国对于突发公共事件的治理。

社会质量理论 突发事件 治理 社会 个体 经济

突发公共事件的治理已经成为我国政府重要的政治议题之一，关于突发公共事件发生根源的研究也数不胜举，学术界关于突发公共事件发生根源的研究主要形成三大主流，向德平、陈琦（2003）认为社会转型所产生的利益分化和财富分配不均使整个社会相对贫困人口增多以及弱势群体增加，导致社会矛盾加剧，突发性公共事件发生；刘少杰（2010）认为我国突发公共事件频发根源在于转型时期的中国已进入贝克、吉登斯和拉什所谓的“风险社会”；高和荣将突发公共事件归因于忽略了建设与现代社会相适应的社会信任体系。笔者基于文献整理与我国发展现状分析认为改革开放以来，我国以“经济建设”为中心，过分重视经济发展资本投入，一度将GDP、GNP作为国家整体发展水平的衡量指标，忽视了社会建设，国家层面的社会政策从属于经济政策，从而被喻为“社会政策是经济政策的侍女”，导致经济发展与社会发展的失衡，这种不平衡性为各种不确定性突发公共事件提供了孕育的土壤。据相关资料显示，我国突发性公共事件的发生频次呈现不断上升趋势，其中1993年约为0.87万起，1994年达1万起，2003年上升为6万起，2005年升至为8.7万起，2006年则超过9万起[1]。突发公共事件的频发也为我国的政府治理提出了更高的要求和标准，能否正确有效地处理突发公共事件直接取决于是否能深层次地挖掘出其根本致因。因此，有必要引入社会质量理论的独特研究视角分析我国突发公共事件发生根由。

1.社会质量理论及其分析维度

20世纪90年代中期，欧洲在整合发展过程中出现了新自由主义经济趋势，将社会政策看作经济政策的工具与附属品，社会政策与经济政策地位的严重失衡，造成了欧洲的社会政策出现了危机。针对经济发展与社会发展的不平衡性，欧洲召开了一系列科学和政策导向的会议，重新审视社会政策的导向性与目标性地位，由此提出了社会质量理论。社会质量理论的提出旨在为欧洲人民构造一份愿景，将社会政策和经济政策纳入社会质量这一整体概念之下，使社会政策和经济政策服务于社会质量的总体目标，解决社会政策和经济政策的失衡问题与不平等关系。2005年7月，英国学者艾伦沃克首先将社会质量理论介绍到中国[2]，并针对社会质量理论的产生背景，相关概念和实际应用环境进行了详细阐述。近年来，我国学者对于社会质量理论的研究也逐步深入，张海东（2010）通过分析亚洲和欧洲环境的差异性，提出社会质量理论对于我国的福利政策具有实用价值[3]。袁浩，马丹（2011）运用社会质量理论的衡量因素实证分析了上海市民的幸福感程度。林卡，吕浩然（2016）对杭州、深圳和厦门三市进行社会质量调查，从而论证社会质量因素与幸福感的相关性等。

社会质量理论（Social Quality）是指公众在提升福祉和个人潜能的条件下，能够参与社区的社会经济生活的程度[4]，本质在于强调人的“社会性”，认为人的自我价值是其在大量的集体认同（诸如家庭、社区、公司、机构等）中和与他人互动中实现的。其理论框架中最为核心的要素为条件性因素，并相应给出了条件性因素的四大模块，作为社会质量的衡量维度，并在每个衡量维度之下设立了具体的测量指标 （图1)。

1.1 社会经济保障

是指国家如何处理社会与经济的关系，保证人作为社会人的角色参与到社会互动的过程中可以获得的经济资源。在日常生活中，制度和组织系统必须为民众提供最基本的生存资料，包括医疗卫生、教育设施、公平的就业环境及居住条件等，保证处于社会系统中的个人免于贫困和被剥夺。它围绕人的基本生活状态，满足最低层次的生活需求，指向社会正义，用来抵御社会给个人造成的风险。

图1 社会质量的衡量维度

1.2 社会凝聚

是基于社会共享的价值观念和行为规范基础上的社会团结与集体认同，它体现了某种社会有机体运行过程中，成员对其核心价值体系的向心力及其社会关系的本质，以社会信任和社会资本为核心概念，强调通过社会整合、社会团结增强社会信任，形成一种具有共同价值观念体系的社会凝聚力，防止因意识形态和行为价值理念的极端不一致而产生的社会分化和社会分裂。

1.3 社会融入

又称社会包容，涉及公民身份和权利问题，通过考察社会的结构和相关制度要素，反映包含社会保障制度、劳动市场、健康服务、住房市场和教育等在内的制度和结构框架对公民的可及性。与社会融入相对的概念是社会排斥，往往通过社会排斥指标衡量社会融入状况，社会排斥严重，个体的社会融入感越差，反之亦然。

1.4 社会增能

即社会赋权，研究重点在于个人具备的潜能（知识、经验、技能等）与个人潜能发挥的程度，主要从主观能力与客观环境予以定义，主观方面个人潜能的发挥依赖于客观主体与社会环境所提供的权利与机会。社会赋权关注焦点是客观的社会环境能否为个人自身能力的充分施展和发挥提供相对公平的生活机会，本质上体现的是人的尊严[5]。

2.社会质量理论视阈下突发公共事件发生根源分析

前途是光明的，道路是曲折的，现代化道路充满荆棘挑战，但也是我国社会发展的必然选择。我国现代化建设与改革已进入国际上公认的深水区与敏感区[6]，中国社会科学院运用定量分析方法对中国社会阶层进行研究，并在研究报告《当代中国社会结构》中指出：目前中国社会结构严重滞后于经济结构大约15年，这是产生当前诸多社会矛盾问题的重要原因[7]。社会进步滞后性与经济发展的超前性致使社会矛盾增生，正如狄更斯所描述的那样“这是最好的时代，这是最坏的时代。”

在我国，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，是相对于常规决策环境的一种非常态的特殊情景，它通常具有威胁基本价值、紧急性、不确定性等基本特征，是一种非结构化问题[8]。目前，我国学术界关于突发公共事件原因研究已初具形态，但大多从某一类型突发公共事件出发对其发生根源展开细致分析。例如2003年“非典”的爆发严重透露出我国突发公共事件管理理论及相关实践经验的匮乏，自“非典”之后我国学术界关于突发公共卫生事件治理的研究与学术会议论文激增，但缺少普适性且论据较为单一和孤立，欠缺系统性与过程追踪体系。孙立平教授曾提出“过程-事件分析”理论也强调了将社会现象或事件看作一种动态发展的过程，从而追踪抓取社会现象或事件的本质特征。笔者认为社会质量理论蕴含了“过程-事件分析”的动态性分析视角与整体发展的观点，将个体与社会、经济与社会之间关系的处理作为出发点，把突发性公共事件看作是不断发展的过程，从横纵向角度为研究我国突发公共事件的导火索提供了一种全新理论框架。以社会质量理论视角来看，当前我国突发公共事件根源主要有以下几方面：

2.1 基本生存需求的社会经济资源保障不足

经济基础决定上层建筑，经济发展为社会的发展和秩序的稳定奠定稳固的物质基础，社会经济保障围绕人们的基本生活状况，强调经济与社会关系的重构，通过国家福利制度的完善，从公共医疗卫生、住房保证、环境保护和公共安全等方面保障人民群众的最基本生活需要，为他们解除后顾之忧，提升居民的幸福指数。然而现实情况却差强人意，以经济建设为中心发展观念在某种程度上有意无意的忽视了社会的发展建设，致使本末倒置，民生矛盾凸显，居民的幸福指数下降，对政府的满意度降低，出现与和谐社会发展理念相悖的不利因素。在健康领域的医疗保障方面，2015年的全国综合社会调查数据表明，基本养老保险和医疗保险的覆盖率不到50%，农民工的社会保险覆盖率更低。在义务教育办学条件方面，全国接入互联网的小学比例为77.4%，其中农村占比为74.8%，较城市小学占比低20个百分点，城乡小学接入互联网比例存在较大差异。而2006一2010年的5年时间里，城乡居民人均纯收人差距一直保持在3.3左右，没有明显缩小的趋势，在地域与城乡之间，居民收入水平和基本生存资源供给存在巨大的差距，发展水平参差不齐引发社会民众不满情绪，消极负面情绪的积累激发质变效应，社会矛盾丛生。

2016年2月，天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告公布，经国务院调查组认定，事故共造成165人遇难、8人失踪、798人受伤，已核定直接经济损失68.66亿元。事故的发生恰恰暴露了我国有关安全生产部门和项目审查核定部门工作的重大漏洞，相当于为人民的生命财产安全埋下一颗威力无比的定时炸弹，无法保障人们最基本的生存安全需求，从而造成事故发生后人们对于相关政府部门工作的质疑和网络舆情不可抑制的负面性导向，扰乱社会秩序，进一步造成多米诺骨效应，进而产生一系列次生性突发公共危机事件。

2.2 社会信任机制缺乏建设

社会离不开个人，个人也无法脱离社会。个体对社会信任与否直接决定了社会凝聚力的强弱，进而影响社会稳定性。目前我国缺乏与现代社会发展相适应的社会信任体系，也忽略了对社会信任体系、机制和制度的相关建设，整体上呈现依赖传统信任关系与信任结构模式去处理当今社会发展的问题，无法对症下药，产生个体与社会的“信任断裂”，导致各种突发公共事件的产生。因此，一些学者也称中国为“低信任度社会”[9]。近年来，我国医疗纠纷案件逐年增加，医患冲突、医院公共场所暴力事件频发的根源就在于这种社会信任机制、体制与信任关系的不对称与不健全。卫生部2008年统计数据指出，我国每年医疗纠纷事件发生数量已超过上百万，平均每年每家医疗机构发生医疗纠纷高达40起，增幅远大于100%，而我国国家卫生计生委员会统计指出，2013年全国医疗卫生机构发生医患纠纷约7万件[10]。可见这种“信任断裂”已然成为我国突发公共事件频发的重要原因之一。

2.3 社会排斥形成社会隐患集聚

社会包容程度直接体现了社会的排斥程度，社会排斥感越强，个体满足感越低，引发各种失衡状态与极端心理，愈容易引发突发公共事件。这种社会排斥感主要体现在社会弱势群体的生存状况、社会机构与社会整合程度，2007年亚洲开发银行提出“包容性增长”的理念，倡导“机会平等、实现“参与”和“共享”式增长 ,保持经济高速与持续增长的同时,通过消除由个人背景不同所造成的机会不平等,缩小结果的不平等,促进社会的公平和共享性[11]。我国经济发展过程中出现了严重的城乡“二元体制”，占我国总人口80%的农民仅享受社会保障支出10%左右，20%的城镇人口却占有近90%的社会保障费用，还存在东西部发展不均衡及各种弱势群体利益诉求渠道不畅通等问题，我国的基本公共服务并没有达到全民共享的程度，为国家社会的和谐发展产生不稳定力量。2016年4月17日北京市东城区发生的“快递小哥被打事件”引爆舆论发酵，这不仅仅是一起简单的交通事故，它从本质上恰恰反映了社会排斥现象的存在，是对行业歧视的生动体现，面对入门门槛低及其底层职业性质的快递等服务业的职员时，一些人往往有一种高人一等的“统治感”，对这些弱势群体人员缺乏尊重，肆意打骂，激发了这些受排斥的社会弱势群体不满情绪的爆发，导致维权性质的突发性公共事件爆发。

2.4 公民社会参与程度低，民众利益无法更好实现

公民利益的表达有助于国家政策议程设置的科学合理化，将公民的利益诉求上升到国家意识层面，将人民利益摆在突出位置，以增进人民福祉为根本出发点和落脚点。而我国目前相对缺乏各种公民利益表达途径且表达方式方法过于单一，非政府组织（NGO）和各种民间组织准入较难，审查批准程序过于繁琐，局限了其相对独立于政府机关而发挥作用，公民只是参与一些原则上的表象问题，其利益诉求无法真实而全面的表达，从而损害了公民的利益，各种民生需求的呼声无法达及上层国家领导机关，导致社会民生保障机制、制度和体制建设滞后，民众不满与不信任激增，在不理性状况下采取非法暴力手段寻求自己利益的满足，从而引发突发公共事件。据中华全国总工会统计，2012年上半年时间里，全国共发生120多起由于工资纠纷而导致且规模在百人以上的集体停工类突发公共事件，遍及全国19个省、其中规模人数达到30多人的共有270多起，影响恶劣程度可见一斑。

由于公民利益表达渠道的不畅通，现实生活无法提供全面快捷的利益表达途径，人们开始选择其他方式阐述自己的利益需求，而网络则是利益表达的不二选择，据统计，中国网民中有超过60%的人会通过网络途径表达利益诉求，参与社会各项建设。然而由于我国网络安全监管系统发展相对不完善，监督力度不够，实名认证机制并没有执行到位，造成一些不实网络谣言的迅速传播，危及互联网的健康发展和相关秩序，网络舆情类突发公共事件不断攀升。

3.社会质量理论视阈下政府的突发公共事件应对策略

3.1 正确处理好社会与经济的关系

社会质量视阈下突发公共事件的治理要求我国政府首先要正确处理好社会与经济的关系，主张将经济嵌入社会发展体系中，经济增长作为手段，社会发展作为目标，保证经济增长的同时，更要兼顾社会和谐发展，不以牺牲社会发展为代价促进经济增长，保证经济与社会发展的双管齐下。

3.2 建立健全社会信任机制

要正确处理集体与个体，国家与个人的关系，建立健全社会信任机制，加强个体对集体和国家的认同与信任，增强政府威信力，推动社会团结与社会凝聚力的形成，提高政府基层工作人员的服务质量与个人素质，提升政府公信力。

3.3 提升社会福利

建立“适度普惠型的社会福利制度”，构建“覆盖城乡全体居民的社会保障体系”和“全民共享型的发展型社会福利体系”，减少社会排斥，降低城乡之间发展差距，提升个体的社会融入感，实现国家改革发展成果全民共享与基本公共服务均等化。

3.4 拓宽民主沟通渠道

最后，国家应拓宽民主沟通渠道，赋予人民参与政策议程制定的相应权利，从法制、机制和渠道等全方位的保障社会参与的进程，使民众的利益表达顺畅，进而影响政府政策议程，最终尽可能实现广大民众最根本的利益诉求，保障民生发展，实现社会和谐发展。

4.结语

突发性公共事件因其突发性、不确定性及影响危害性需要政府予以回应与治理，同时也为政府治理能力的提高提出了前所未有的挑战。目前，我国关于突发性公共事件的治理逐步形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责和属地管理为主”的应急管理体制，并建立了以应急管理预案、体制、机制和法制为主要内容的“一案三制”的现代应急管理体系。2005年12月，在国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调三大职能。依此看来，我国政府的突发性公共事件应急治理取得了很大进步，但是仍存在研究过于片面孤立，缺乏系统性以及“头痛医头脚痛医脚”的弊端，对于突发性公共事件发生的根源研究角度单一，实践指导意义不强。笔者认为，社会质量理论囊括了以社会经济、社会凝聚、社会融入及社会增能在内的多重视角，将制度世界与生活世界，个人发展与社会发展进行交叉考量，为我国突发公共事件频发致因的研究提供了全新的理论框架，从而更好的指导我国政府从政治、经济、文化及信任制度建设等方面改善对突发性公共事件的治理实践。

作者单位：江西农业大学人文与公共管理学院

[1]“典型群体性事件”的警号，《瞭望》，2008(36).

[2]闻英.社会工作对增进社会质量的可能贡献[J].东岳论丛，2012(1):30-35.

[3]艾伦沃克 张海东.社会质量取向:连接亚洲与欧洲的桥梁[J].江海学刊，2010（04）：21-29.

[4]Beck,W.＆van der Maesen,L.J.G.＆.Thomese，F.＆Walker,A.(eds) Social Quality: A Vision for Europe.The Hague: Kluwer Law International，2001．

[5]张海东.从发展道路到社会质量:社会发展研究的范式转换[J].江海学刊，2010（3）:119-123.

[6]刘军宁.经济民主与经济自由[M].三联书店,2005.

[7]陆学艺.别让社会结构成为现代化的“瓶颈”[J].人民论坛，2012(1):58-59.

[8]Eric K.Stern Crisis Decision-Making:A Cognitive-Institutional Approach （Stockholm:Stockholm University Press ,1999),pp.4-10

[9]高和荣.社会危机事件的信任求解[J],江海学刊,2011(3):120.

[10]朱力,袁迎春.现阶段我国医患矛盾的类型、特征与对策[J],社会科学研究，2014（6）：104-111.

[11]汪海霞.“包容牲增长”的语义及其运行机理分析[J],求实，2011（4）：38-40.