土地整治PPP模式的研究综述

戚宏彬

[摘 要]土地整治PPP模式能够解决我国现阶段资金不足、效率低下等问题，因而得到了越來越多的学者注意，而目前的研究主要集中于PPP的概念、土地整治PPP模式的可行性与必要性、土地整治PPP模式的实现路径，因此，本文对国内现阶段关于土地整治PPP模式的研究作了全面的论述，并在此基础上提出了现阶段研究的不足。

[关键词]土地整治；PPP模式；实现路径

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.077

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）06-0-02

2016年12月29日，国务院批复同意《全国土地整治规划（2016年—2020年）》（以下简称《规划》），《规划》为土地整治工作下订了极为高要求的目标，这就要确保充足的资金以及高效的资金利用，然而，按照我国现行法律的规定，土地整治资金绝大部分出自于政府划拨新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费以及专门用于农业开发的土地出让金收益，且远远不能满足当前的需求。

因此，作为一种公私合作模式，PPP在当前土地整治的困境中便有了用武之处，它所具备的优势甚至成为了解决现阶段土地整治问题的关键。

1 PPP定义研究

PPP起源于英国，财政大臣肯尼斯·克拉克有感于现阶段基础设施水平低下，但是政府所能投入的资金远远不足，并且资金缺乏针对性与使用效率，率先提出“公私合作”的概念。

1.1 政府文件中的PPP模式

我国政府文件首次出现PPP的定义是在2014年9月23号，财政部所发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）（以下简称76号文）中，“政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”

随后，国家发改委在2014年12月2日，给出了与财政部不同的解释，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。”

2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见》（国办发[2015]42号）（以下简称42号文），对PPP的定义做了统一的解答，“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性的方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则订立合同，明确责、权、利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”

陈志敏 等认为，财政部的定义更偏重于一种长期的“合作关系”，发改委所关注的是效率的提升以及公私之间的合作方式，42号文是“中国政府对PPP内涵的总结和升华”，①表明PPP可被当作公共部门向私营部门长期采购服务的一种行为，两者是平等的伙伴关系；②政府不能将PPP视为一种推卸责任的手段，提供公共服务的最终责任还是在政府身上；③拓宽了社会资本的外延，将其他符合地方政府融资条件的平台也被归化为社会资本。

1.2 相关学者对PPP定义的探讨

国内学者对于PPP的定义并没有统一的认识，但是他们大多数人的分析思路却是基本一致的，都是从PPP所具有的特征角度进行总结归纳。

贾康 等在综合国内外机构、专家们给出的定义之后，认为PPP主要有四个方面的特征，“合作、主体是公共产物与服务、利益共享、风险共担”，据此，他们提出：PPP是指公共部门与私营部门进行合作，让私营部门掌握的资源也能参与到公共服务之中，在实现政府部门职能的同时，也让私营部门获取利益。

此外，李霞和叶晓甦从公司部门两者之间的关系入手进行分析，李霞认为PPP是结合政府和市场的长处，在保证公共服务目的的基础上，政府部门与私营部门采取一种具有合理的利益分配、风险分担的契约的长期合作关系。然而，叶晓甦更倾向于将PPP视为一种契约关系，PPP是政府与私营部门进行的一种项目全过程中的关系型契约模式，其内容是融资、建造和经营，其目的是公共物品与公共服务。

2 土地整治PPP模式的必要性与可行性研究

2.1 必要性

鲍海君 等人在分析了我国土地整治投资渠道、资金匮乏的现状以及由此带来的政府部门缺乏专业人才、服务意识不强等问题后，笼统地关注到传统土地整治项目的不足，并首次提出了土地整理BOT模式的优点，其主要包括：①减少政府土地整治初始资金；②吸引外资，引进先进技术；③提升城市化质量；④改善人与自然的关系；⑤减少腐败。

汪战 等人则是从农村经济发展入手，想要将私营企业引入农村，就应该帮其降低成本，提高利润率，然而农村基础设施的缺乏，致使私营企业增加成本，政府并不具备足够的财政基础完善农村设施，因此，通过引入PPP模式可进行土地整治，帮助农村经济得以发展。

提升效率也是土地整治PPP模式必要性的重要方面。顾守柏 等人认为传统土地整治项目资金利用率不理想，投入多而产出少。其一，土地整治项目施工时间周期长，而其效果并非即时显现出来，存在着明显的时间滞后性，而且其收益也是很难进行评估的。其二，政府各个部门对土地整治都有自己的想法，资金用途在实际上难以统一，大量分散也造成了其整治效果的不足。

2.2 可行性

学者们对土地整治PPP模式的可行性分析主要从两个维度进行了论述。

经营和测算方面。申树云通过上海金山区某镇的实际案例分析，对融资方和政府的经济可行性进行了测算，从IRR和动态投资回收期角度看，两方在经济经营上都是可行的。刘成通过分析江陵县的案例，列明基本的投资—收益表，计算出PPP项目在运营上是对政府及当地企业可行的。

徐黎认为，可行性不仅包括了经营和测算方面的可行性，还包括环境和政策方面的可行性，党的十八届三中全会明确提出，應该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，让社会资本迸发活力，李克强总理也多次提出，应当优先支持引入社会资本的项目，可见，国家为社会资本进入公共服务领域打造了良好的环境；政策上，国家相继出台了76号文和42号文，为PPP模式的发展指明了道路。

3 土地整治PPP模式的实现路径及其研究

鲍海君 等人早在2002年，就已经设想BOT是土地整治项目的一种重要融资方式，其能够解决当时土地整治的众多问题，并认为特许经营的契约是BOT融资的核心内容，其设想的土地整治特许权经营协议主要包括以下几方面的核心内容：①土地整治项目应该由项目公司来建设，由政府评断是否达到了行业规定的标准，作为回报，项目公司收取由土地整治产生的新增耕地兑换的建设用地指标收入，政府补贴的农田水利相关工程费用，此外，还包括了新增耕地的使用权，促进流转；②由项目公司负责筹集所需资金，政府则对项目公司提供一定信用担保，筹集资金等事宜应当交给项目公司进行，但是政府也应承担起必要的信用担保，降低筹集资金的成本；③政府提供最低收入担保；④规定年限。

可以说，鲍海君 等人提出了一个总的、大致的构想，分析出了PPP模式和土地整治的契合点，对土地整治PPP模式有了初步的认识。经过十余年的实践发展，在这样一个基本模式下，根据各地实际情况的差异，我国土地整治PPP模式的实现路径也呈现出了各式各样的形态。

何丹 等根据浙江湖州市等地的实际发展情况，归纳出了现阶段流行的三种土地整治PPP模式。①“政府部门+龙头企业+农户合作模式”，该模式下，项目授权机构是政府相关部门的代表，授权机构分别与当地龙头企业、村民订立契约，由当地的龙头企业成立项目公司，负责具体的建造、运作与维护等事宜，银行与财团为项目公司提供贷款。②“政府部门+专业合作组织+农户合作模式”，这种模式是针对以往土地整理质量差、抓不住农户需求、农村闲置土地过多，而设计出的解决方案，由村里大户出头成立专业合作组织，租用村民土地，政府的授权机构与专业合作组织成立项目公司，项目公司设计土地整治方案，由专业合作组织和农户负责建造、经营。③“政府部门+土地整理公司+农户合作模式”，土地整理公司是以营利为目的的专业从事土地整治事宜的公司，负责PPP项目的设计、建设和运营，其利润来源于新增耕地面积建设用地指标或者政府给予一定适量的补贴，农户以投工的方式对项目进行投资，并对土地整治公司进行监督，项目结束后将土地交还农户。在此基础之上，何丹 等人将三种模式的适用条件和内涵进行了对比，建议各地方政府应当根据当地的实际情况，选择合适的实现路径推行土地整治PPP模式，并提出了相应的改进意见。

顾守柏分析了上海土地整治的PPP模式，认为上海模式主要包括特许经营类和外包类，特许经营类PPP模式是将“城乡联动捆绑开发，将土地综合整治与类集建区联动捆绑开发，将土地整治过程中的低效工业搬迁成本、农地整治成本分摊到类集建区经营性项目中”，做到长期发展与短期效益相结合。城市的土地开发项目与农村的土地整治项目相结合，将成本巨大的旧工厂搬迁和农用地整治项目与盈利性较高的类集建区经营项目进行捆绑，这样便能将企业的短期经济收益目标与政府的长期社会收益目标相联系。其主要包括以下几方面的内容：①政府通过招标方式选择社会资本；②明确双方的目标以及利益分配机制；③完善风险识别与共担机制。外包信托类要求建立土地整治“资金池”，进行滚动开发，根据项目的成熟程度，合理选择开发时序，通过优先开发的土地回笼资金，并作为其他地块的启动资金。由此可见，上海土地整治的PPP模式更倾向于将土地整治与土地开发进行联合捆绑，顾守柏同时也分析了这样的模式所带来的巨大优势。

申树云则介绍了BOT模式、土地资产证券化、土地整治基金和PPP这四种现阶段比较新型引起社会广泛关注的土地整治模式，并重点阐述了PPP模式的主要运行程序：①选择合作方；②确立项目，完成前期工作；③组成项目公司；④明确融资手段，确定施工单位；⑤项目建设与管理；⑥将项目移交政府。

章丘黄河县采用了一种新型的土地整治PPP模式，已经得到了部分学者的关注。程明勇认为该模式的核心是“两区共建”，也就是农村新型社区和现代农业园共建，尽可能地将耕地连成片，导入现代化农业。其中中建集团负责前期的规划和融投资，后期负责新增耕地的管理运营以及引入“正大果业、联想农业板块等”，打造现代农业产业。程明勇在此基础上提出了PPP模式的发展完善建议。程明勇列举分析了章丘模式和重庆模式，并提出了土地整治PPP模式应注重的事项。杨剑 等在对章丘模式进行分析后，重点阐述了对社会资本参与农村土地综合整治的思考：①社会资本应当有序发展，把握好方向；②社会资本本质上是一种垫付行为，不具备取代财政的条件；③社会资本的参与还需发挥财政的引导作用；④遵循因地制宜的原则；⑤树立“底线”和风险意识。

4 结 语

土地整治是我国发展农村经济，完善农村基础设施，鼓励私营企业扎根农村的关键举措，具有极其重要的意义。现阶段学者们对土地整治PPP模式的研究也取得了阶段性的成果，无论是PPP方面的理论研究，还是具体项目的实证分析，都进行有了较为完备的思考。然而，由于土地整治的PPP模式推行的时间不长，相关研究更是进行的不是很成熟，对案例的分析还是进行得不够深入，缺乏对失败案例的分析研究，也缺乏为政府和私营企业提供PPP模式选择上的建议。

主要参考文献

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