论中国建立行政公益诉讼的必要性和可行性

黄若琳

摘 要：随着社会经济的发展，政府在现代社会中扮演着越来越重要的角色，其侵害公民权益和社会公共利益的可能性也逐步增大。我国传统的诉讼形式已不能适应新的诉讼需求，如何防止政府以保护公民私人利益为由侵害公共利益就成为我们当前所面临着的一个重大难题。本文主要从三个方面，即行政公益诉讼的概念和特征、建立行政公益诉讼的必要性和可行性，对行政公益诉讼进行系统分析和研究。

关 键 词：行政公益诉讼；必要性；可行性

D925

自1996年普通公民丘建东因一公用电话亭未执行邮电局“夜间及节假日长话收费半价”规定，将其诉诸于法院而首开中国行政公益诉讼先河以来，有关行政公益诉讼的案件时有所闻。桐乡市民状告税务机关对企业偷税行为未履行法定职责的行政不作为行为；画家严正学因台州椒江区文体局未对一娱乐场所色情表演予以查处为由将其推上被告席。南京两位大学教师状告南京市规划局违法批准在紫金山顶建造观景台的规划许可行为；律师乔占祥诉铁道部2001年春运价格违规上浮。学界对社会上出现的这些热点案件也作了积极的回答。有关行政公益诉讼的研究也逐渐深入。但是从我国现有的法律制度来看，至今没有建立行政公益诉讼制度。而一直以来，我们总是习惯于这样理解法治：法律没有规定的，我们都不能做，否则就是于法无据。于是在这样的逻辑下，行政公益诉讼案件总是屡诉屡败，其理由都在于原告没有相应诉讼资格。我国现有的法律制度，无论是《民事诉讼法》，还是《行政诉讼法》，以及相关的行政诉讼法的司法解释，都规定了诉讼程序启动者必须是实体权利与被诉行为之间有直接利害关系的当事人，从而否定了普通公民、法人或其他组织对侵犯公共利益的行为实体上的诉权，使其不能够将侵犯公共利益者以合法的手段诉诸于法庭。同时，大多数侵犯公共利益的案件都与行政主体的违法作为或不作为有关，而由于缺乏相关的诉讼制约机制，对行政主体的违法侵犯公共利益的行为得不到遏制，这与行政法治的目标相违背。

一、行政公益诉讼的概念与特征

（一） 行政公益诉讼的概念

公共利益是指为不确定多数人所认可的、并且能够为其所共享的内容广泛的价值体。在行政公益诉讼中，一个勤政高效、依法行政的政府机构是公众愿望之所在，针对行政主体的违法损害公共利益的行政作为或不作为提起诉讼，本身即在于对公共利益的维护；而对行政行为已然造成的公共利益之损害提起诉讼，更是对公共利益的直接救济。目前西方许多国家均已经建立起行政公益诉讼制度，但我国法律当中对于公共利益的保护与救济未作专门规定，且学界对于此种诉讼制度的研究亦是近年才重视起来的。法学界虽进行了热烈的讨论，提出了很多观点，可谓见仁见智，众说纷纭。但对于什么是行政公益诉讼尚缺乏统一而有权威的界定。有的学者认为：“行政公益诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的违法行政行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。”有的学者认为：“行政公益诉讼是指根据法律规定，对于行政主体侵犯国家利益或者社会公共利益的行为，除人民法院外的任何其他国家机关、社会团体和公民个人均可以请求人民法院进行纠正和制裁的一种特殊的诉讼形式。”以上点大体上是一致的，但是在具体内容上还是有所不同，却为行政公益诉讼的科学界定提供了可资借鉴的经验。笔者认为概括行政公益诉讼内涵时应关注以下几点：第一，起诉主体，行政公益诉讼的起诉主体十分广泛，包括公民、社会团体及特定的国家机关。第二，起诉人与可诉行政行为之间的利害关系的关联性。第三，可诉行政行为的范围，公民和其他组织既可以对违法行政行为提起诉讼，也可以对不履行法定职责的行政不作为提起诉讼。第四，行政机构的违法作为或不作为对公共利益已经造成侵害或有侵害之虞，即行政公益訴讼不以造成实际损害为必要条件。综合以上观点分析，本文认为行政公益诉讼是指当行政机关或其他公权性机构的违法作为或不作为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律允许无直接利害关系的公民、社会团体或者特定的国家机关为维护公共利益而向法院提供行政诉讼的制度。

（二）行政公益诉讼的特征

行政公益诉讼是一种新的诉讼形式，其具有下列明显的特征：

1.目的的公益性

行政公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益。原告的诉讼主张所指向的是公共利益而不是某个人或某些人的利益，是为了维护国家、社会公共利益，是为了促进公平、公正和正义，促进整个社会的稳定、和谐与发展。

2.主体的广泛性

行政公益诉讼的起诉主体具有广泛性，原告不一定是与案件本身有直接的利害关系的。公益诉讼则允许更广泛的主体作为原告来起诉，与案件没有直接利害关系的检察机关、社会团体、甚至公民均可以以公共利益受到侵害而代表国家和公众提起诉讼，作为适格的原告。

3.公益损害的不确定性

一般而言，在行政行为做出的初期阶段，当事人的权利与义务尚未确定，有关纠纷还不够成熟，仅具有抽象性，因此原则上只有在行政程序的最后阶段，即到当事人的权利义务得到最终确定时，当事人方能提起行政诉讼。但行政公益诉讼大多数范围广，影响大，一旦造成损害，均难以弥补或无法弥补。因此，行政公益诉讼的预防性措施显得尤为重要。提起行政公益诉讼既可以是违法行为已经造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，只需根据情况能够合理的判断有发生损害的潜在可能性即可。

4.诉讼结果影响范围广

普通的行政诉讼案件解决的是发生在具体而特定的行政相对人和行政主体之间的利益纷争，诉讼结果只调整这两方当事人之间的利益冲突，影响当事人之间的权利义务关系，这种结果不会对本案无直接利害关系的他人产生直接实质的影响，也不会产生大范围的社会影响。而行政讼益诉讼保护的是公共利益，通常会有不特定的多数人依法具备原告资格，但可能向法院提起诉讼的只是其中的某个人或某些人，因此行政公益诉讼判决的效力往往并不局限于提起诉讼的某个人或某些人，而是遍及所有具有原告资格的人。

5.可诉对象的双重性

行政公益诉讼的可诉对象既可以是具体行政行为，也可以是抽象行政行为。无论是具体行政行为还是抽象行政行为，都有可能侵犯社会公共利益。而在私益诉讼中原告只能针对于自己有直接利害关系的具体行政行为提起诉讼，而不能对抽象的行政行为提起诉讼。从某种意义上说，违法的抽象行政行为的社会危害性更大，破坏性更严重。因此，行政公益訴讼所追究的违法性行政行为不应只局限于具体行政行为，若是抽象行政行为侵犯了社会公共利益，具有原告资格的人有权对其提起诉讼。

二、建立行政公益诉讼的必要性和可行性

（一）必要性

1.维护公共利益的需要

维护公共利益作为行政公益诉讼制度的首要价值目标，在我国具有特殊而迫切的意义。从我国的国家根本大法到普通法律、法规，人们总是能捕捉到这样的信息：公共利益神圣不可侵犯。然而，公共利益的维护常常因没有具体可操作的措施而成为一种法律口号，尤其是违法行政作为或不作为对公共利益的侵害得不到有效遏制。这几类公共利益遭到严重破坏的情况中，既有行政主体的直接违法作为引起的，如地方财政的不当支出、破坏性的资源开发中的政府违法的决策、违法许可造成的环境污染等都属于这类情况；也有因行政主体未主动或有效履行法定职责而造成的公共利益受损，如环境的监控、整治不力、国税、地税款的大量流失。面对公共利益遭到明显的损害而无法启动司法救济途径加以救济，不能不说是法律制度的重大疏漏，因此，基于维护公共利益的需要，建立行政公益诉讼制度有着迫切的现实意义。

2.促进政府依法行政的需要

基于行政的公权特征，同时也是为了提高行政效率的需要，法律以一些具体的条文赋予行政行为以公定力、执行力、拘束力、不可变更力，行政行为一经作出，即推定其合法有效，行政主体及相对放均应遵守执行，不经法定程序不得轻易改变。然而，这在客观上却使得行政主体的很多违法行为得不到有效抑制和纠正。一直以来，对行政行为的监督多由人大和行政监察机关承担以权力制约权力，然而，人大运作的方式与工作程序、监察机关监督力度的有限性都使得对行政主体是否能依法行政、是否能勤政高效却不能加以很好的监督。曾经震惊全国的綦江大桥坍塌案即能说明，仅依靠现有的法律监督机制是远远不够的（因为现有的监督机制只有人大和监察机关监督才具备法律效力，一般社会监督并不能产生直接的法律效力），如果赋予普通社会公众对行政行为监督以直接的法律效力，可以使行政主体更为直接地面对社会公众对其违法行政行为的质疑，更能直接地促进行政主体依法行政，这样以维护公共利益为宗旨的行政公益诉讼即是一种非常有效且及时地法律手段。

3.实现公民民主权利的需要

我国《宪法》第2条规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。第41条规定：中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利。因此当行政机关及其工作人员出现官僚主义、有法不依、违法不纠甚至直接以身试法时，不管侵犯的是公共利益还是个人利益，赋予广大人民以诉权，是保证人民当家作主的最有效手段，是实现公民民主权利的最直接方式。若将公民维护公共利益、管理国家事务的路径排除在司法救济这一排解社会纠纷的最后保障之外，是违背人民主权、人民当家作主的根本法理的。因此，行政公益诉讼是一项民主待遇，有利于促进我国的民主化进程是不无道理的。

（二）可行性

1.我国建立行政公益诉讼制度有深厚的法理基础

从法理上讲，无救济就无权利。对违法行政行为，无论其损害的是个人利益还是公共利益，我国宪法上明确规定公民都有提出申诉、控告或检举、揭发的权利，权利必定以司法救济为最后屏障，由司法机关以诉讼程度加以确认。如果将之拒于受案范围之外，则这一权利形同虚设，终因得不到司法保障而变得不确定。同时，就行政机关及其工作人员来说，依法行政，保护公民个人利益和国家、社会公共利益是其法定义务，一旦怠于履行或违法履行法定义务，而现有纠正机制又不足以有效制止或矫正时，诉讼作为文明社会定纷止争的最后手段，依然是理想的选择。

2.我国建立行政公益诉讼制度的现实依据

行政公益诉讼不仅有其深厚的理论支持，不断发展的社会实践也为其提供了有力的现实依据。全国各地近年来不断出现的维护公共利益的行政诉讼案件向我们传递着这样的信息：即使与被诉的违法行政行为无直接利害关系，为维护公共利益而提起行政诉讼的做法已为人们所认可，已产生了广泛的社会基础。虽然目前为止，法律并没有对之加以支持的明确条款，这些诉讼也最终都以失败而告终，但公共利益被侵犯却得不到应有的救济的严峻现实，已在一个相当广泛的范围内，引起了人们的强烈关注，在社会主体中产生了共鸣，使得对行政公益诉讼制度的需求转化为对立法的呼唤，从而成为推动立法发展的强大的社会动力。

3.我国建立行政公益诉讼制度有成熟经验的借鉴

相关法治国家的行政公益诉讼的法制实践为我国建立行政公益诉讼制度提供了宝贵的经验。虽然由于各国的法律传统和诉讼文化的差异使得我们不可能直接照搬外国的诉讼模式，但吸取有益的理论与制度，与我国的诉讼机制进行有机整合的思路应该说是可行的。因此，在借鉴相关国家经验的同时，发动全社会力量参与对政府行为的监督，促进国有资产管理者有力维护国有资产的保值、增值，杜绝严重的国有资产流失现象和管理者的官僚作风以及腐败行为显得尤为重要，加之，我国现正处于经济高速增长阶段和社会转型时期，环境保护和自然资源的合理开发利用等无不需要一个法治的、勤政的政府的存在，而法治政府的存在如没有司法途径对其行为加以监督与制约是不能想象的。

参 考 文 献：

[1]解志勇，《论公益诉讼》，载《行政法学研究》，2002年第2期.

[2]蔡虹、梁远，《也论行政公益诉讼》，法学评论，2002年第3期.

[3]钱业桐，《提起公益诉讼的必要性分析》，21世纪法律热点问题研究，中国检察出版社，2001.