漓江流域竹筏旅游安全管理现状及监管机制构建

陈 炜

（1.贺州学院 旅游与体育健康学院，广西 贺州 542899，2.广西师范学院 旅游学院，广西 南宁 530001）

一、引言

旅游业是全球最大的产业之一，也是最敏感的行业；这种敏感性导致其易受各种环境因素影响。旅游安全是旅游业发展的基础和保障；旅游安全事故的出现，不仅会影响旅游活动的顺利进行，而且会导致巨额经济损失，危及旅游者生命和财产安全，乃至影响社会的安定团结。[1]漓江是桂林面向世界的一张名片，也是桂林最负盛名的代表性旅游资源。随着桂林国际旅游胜地建设的深入开展和旅游业的快速发展，漓江航运接待的游客量持续攀升，旅游船舶日渐增加，尤以竹筏旅游发展最为迅猛。作为漓江流域颇具当地特色的竹筏旅游项目，由于受诸多方面因素的影响和制约，近年来，其在带来可观的经济社会效益的同时，也带来了诸多方面的问题；如安全事故的发生，安全形势较为严峻。如何建立科学、合理、有效的竹筏旅游安全监督管理机制，进而降低漓江流域竹筏旅游的安全风险，强化安全监管，消除安全隐患，保障游客安全，实现漓江流域竹筏旅游的可持续发展已成为备受社会各界广泛关注并亟待解决的问题，对其进行研究具有重要的理论意义与现实价值。

二、漓江流域竹筏旅游安全管理现状分析

桂林是世界著名旅游城市，漓江流域更是让人神往，每年来乘船游览漓江的旅游者达数百万人次。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，旅游者的消费需求日趋多样化、个性化，竹筏旅游以其“亲临水源”的特点备受国内外旅游者的青睐。据有关部门统计，截止2016年底，漓江流域竹筏数量达3000余张，每年游客接待量超过100万。漓江流域竹筏旅游的迅猛发展，在给桂林旅游产业带来丰厚经济效益的同时，由于安全事故时有发生，极大地影响了漓江流域旅游发展的声誉，阻碍了漓江流域旅游可持续发展。近年来，桂林市政府逐渐认识到了漓江流域竹筏旅游安全对当地旅游产业发展的重要性，并积极开展了漓江流域竹筏旅游安全管理、整治工作，取得了较为显著的成效，但同时由于受多方因素制约和影响，也存在一些亟待改善的问题。

1.漓江流域竹筏旅游安全管理取得的成绩

（1）竹筏旅游管理制度逐渐健全

近年来，相关涉水管理部门本着服务和管理相结合的原则，以保障漓江流域通航环境、旅游竹筏、游客安全为目的，加强对漓江流域竹筏营运水域的监督管理力度，专门制定了相关的旅游安全管理规定、制度和标准等，确保漓江流域竹筏旅游安全管理“有法可依、有章可循”。2012年2月9日，广西海事局颁布了《广西桂林漓江排筏航行安全监督管理办法（暂行）》，其目的是加强桂林漓江竹筏航行安全监督管理，维护漓江通航秩序，保障筏工和游客生命及财产安全。2012年4月14日，广西船舶检验局组织编制了《漓江游览排筏检验暂行规定》，该规定从确保竹筏旅游安全、经济、适用的角度，结合漓江流域航区特点，明确了竹筏构造、材料及技术要求，乘客定额及设备配备、试验、检验及发证等方面的具体规定，为排筏安全航行提供了技术条件和安全保障。2012年7月，桂林海事局联合公安、交通等9个部门联合颁布了《桂林市漓江风景名胜区排筏载客营运管理办法》和《漓江景区排筏公司化营运管理方案》，明确提出漓江竹筏载客营运根据“政府引导、市场运作、各方受益、依法管理”的原则，采取限区域、限数量、限时段，以及实行公司化运作模式，明确了阳朔县、雁山区政府及海事、交通等部门在竹筏载客营运管理方面的职责；从政府层面上深化了漓江流域竹筏安全管理规范，为漓江流域竹筏旅游管理提供了重要政策依据。

（2）竹筏旅游现场监管逐步强化

近年来，海事执法人员逐步加大执法力度，尤其是漓江流域竹筏旅游高峰期，竹筏旅游安全隐患更为严重；针对此情况，桂林市海事局联合相关部门加派力量增加巡查频次，对排筏违规行为采取零容忍态度，加大打击力度。2012年6月19日，桂林市海事局执法大队联合桂林漓江海事处及阳朔县海事处组成执法组，严厉打击漓江竹筏超载、错峰期违法航行等违法行为。在当天的执法检查中，桂林海事局共纠正了排筏违规行为20余起，暂扣了违规情节严重的排筏4张[2]。2012年初，漓江景区有限公司成立，正式开始对漓江旅游竹筏进行登记，并督促公司向筏工、游客宣传安全、救生等相关知识，加强游客乘筏秩序管理。2014年9月15日，漓江海事处联合漓江景区等在漓江流域市区段开展竹筏应急演练，此次演练内容包括竹筏救生、防抗雷雨大风、应急堵漏及应急救护技能技巧等。当天共有4家竹筏公司，16张竹筏，20余名筏工和10多名景区工作人员参加了应急演练[3]。在各方的努力下，漓江流域发生的安全事故不断下降，竹筏旅游安全形势趋于稳定。

（3）竹筏旅游管理成效日益显著

漓江竹筏旅游发展经历了从无到有、从无序到有序、从不规范到逐步规范的过程。2011年之前，竹筏旅游市场基本处于混乱状态，各竹筏个体及旅游企业为争夺客源，谋取私利，开展低价竞争，进一步扰乱了竹筏旅游市场秩序，漓江竹筏违法载客事件屡见不鲜。据桂林市发展和改革委员会统计，2011年就发生了排筏事件16起[4]。为规范漓江流域竹筏旅游市场秩序，2012年《桂林市漓江风景名胜区排筏载客营运管理暂行办法》的颁布对漓江流域上的部分竹筏实行了“四统一”（统一票证、统一售票、统一调度、统一结算）管理。同年，漓江流域雁山区草坪乡、阳朔县兴坪镇等竹筏旅游辖区分别成立了竹筏游览公司，对竹筏载客游览进行公司化管理，在一定程度上规范了旅游市场秩序，既保障了游客的利益，也保证了漓江沿岸群众的利益，有利于漓江流域排筏旅游的可持续发展。比如漓江流域阳朔段竹筏运营，通过系列整治、管理，此段竹筏旅游快速发展，吸纳了漓江两岸6000多名村民参与竹筏旅游服务，使漓江沿岸近4万村民集体受益。

2.漓江流域竹筏旅游安全管理存在的不足

（1）安全意识有待提高

从近年来发生的竹筏旅游安全事故中可知，大部分是由于游客和筏工的安全意识薄弱引发的。一方面，旅游者为与漓江山水亲密接触，选择站立在竹筏前端忘情戏水、拍照，不顾可能存在的安全隐患。同时，部分游客对自身的健康状态认识不足，不顾旅游服务人员的劝阻，强行参与竹筏旅游活动，导致其在活动过程中发生意外事故。另一方面，漓江航区的筏工多为当地居民，其文化程度较低，虽接受过相关管理部门组织的水上安全知识和技能培训，但不少筏工认为其祖辈均生活在漓江边，对漓江的水域情况较为熟悉，存在侥幸心理，安全风险意识较薄弱，在一定程度易导致竹筏旅游安全事故的发生。

（2）管理职责有待明确

漓江旅游航区的安全管理不仅涉及市（县）政府、旅游、安监、公安、气象、企业等相关行政职能部门，还涉及海事局、船舶检验局、市（县）漓江景区管理委员会、竹筏公司等水上安全管理机构；以上部门在共同管理漓江流域旅游航区竹筏载客游览安全上，承担着不同的职能。然而，在漓江流域竹筏旅游安全管理过程中，各部门因职责划分混乱，彼此之间沟通机制不畅，导致漓江流域竹筏旅游安全管理存在职能交叉重叠、多头管理、职责和权限不清等问题，难以发挥应有的作用。一旦发生竹筏旅游安全事故，容易形成“各自为战”的局面，执行力度不够，造成管理不到位、管理失控或管理盲区，严重影响漓江竹筏旅游安全监督与管理。

（3）设施设备有待完善

近年来漓江流域竹筏旅游快速发展，但与竹筏旅游活动开展密切相关的码头、航行水域及活动水域却没有得到科学的规划和建设。漓江旅游航区涉及的主要竹筏旅游区域为桂林市区段、草坪到杨堤段、杨堤到兴坪段及阳朔县城段等。目前这些竹筏游览区域码头缺乏防拥挤分道设施、消防设施、码头护栏等基础设施。笔者实地走访了漓江“精华游”杨堤到兴坪段的杨堤景区码头、兴坪景区几大码头以及阳朔县城段码头，发现这几处码头游客上筏等候区与当地村民商品售卖区混合使用，没有专门供游客上、下竹筏的专用通道和设施；尤其是旅游旺季，经常发生游客拥堵现象，加上漓江水域与景区码头之间没有防护栏隔离，存在一定安全隐患。此外，在航行区域的危险地段没有设置标识或设置的标识不够醒目、合理，及竹筏部分发动机老化等问题，这些都威胁着漓江流域竹筏旅游的可持续发展。

三、漓江流域竹筏旅游安全监管机制的构建

1.漓江流域竹筏旅游安全监管机制构建的原则

漓江流域竹筏旅游安全监管机制是一个整体系统，其系统的建立要秉承以人为本、安全为基；预防为主，防治结合；政府主导，社会参与；责权一体，有效执行的基本原则，并以此来指导监管机制的构建。

（1）以人为本、安全为基原则

从现代管理的角度来看，人是最有价值的资源，人的生命安全是一切安全监管的出发点和归属点。竹筏旅游安全监管就是要对竹筏旅游过程中的人、物、环境等因素进行管理；因此，必须强调以人为本，把从业人员与游客的安全作为安全监管底线，不因利益驱动而麻痹，不因发展经济而忽视，不能以牺牲人的性命为代价来换取竹筏旅游业的繁荣发展。同时，更要以血的教训作为安全监管的警示录，要从思想和源头上重视人的价值和生命安全，只有做到这些才能够有效地建立起科学有效的竹筏旅游安全监管机制。

（2）预防为主、防治结合原则

“预防为主、防治结合”是旅游安全监管的基本原则，旅游安全理论认为，旅游事故的发生虽然具有突发性和偶然性，但旅游事故的发生是可预测、预防和控制的。[5]对于漓江流域竹筏旅游来说，要加强从业人员和游客的安全意识教育，提高筏工及管理人员的安全事故防御能力，从源头避免因人的不安全行为而导致安全事故发生；要加强竹筏旅游运营中安全分析与预测工作，找出薄弱环节，严格管控，消除隐患。防治结合就是要有效控制竹筏旅游不安全因素的发展与扩散，尽可能的把安全事故消灭在萌芽状态。

（3）政府主导、社会参与原则

竹筏旅游安全风险监管机制是一项系统工程，不是某个部门、组织或机构可独立完成的。竹筏旅游安全涉及安监、交通、公安、卫生等多个部门，协调的难度很大。因此，竹筏旅游安全监管机制的建立应发挥政府主导、组织、协调、沟通的各项优势功能，整合政府部门和社会力量，积极参与到竹筏旅游的安全监管中来，从而可以有效防止相关责任部门的扯皮和推诿。再者，竹筏安全监管不仅仅是政府行政管理的范畴，更属于社会公共安全范畴，需要社会民众、新闻媒体、社会救援机构以及各种旅游志愿者协会的参与，只有发挥社会监督与管理的力量，才能更好的完善其机制内容。

（4）责权一致、有效执行原则

责权统一原理是指在一个组织中的管理者所拥有的权力应当与其所承担的责任相适应的准则。[6]漓江流域竹筏旅游安全监管机制的建立要始终秉持责权一致原则，实行责权挂钩，责任与权利主次分明。只有真正做到了责权一致，才能够建立起健全、科学的评价、约束和监督制度，形成有效的问责、究责机制和环境。只有全面贯彻执行，把各项安全制度落到实处，监管机制才能起到效果。而监管机制的落实，重在奖罚分明，同时建立相应的竹筏旅游安全督查制、安全管理暗访制，不仅要暗访从业者的安全隐患，也暗访管理制度执行的不到位、缺位和错位等情况。

2.漓江流域竹筏旅游安全监管机制体系

漓江流域竹筏旅游安全监管机制是该流域水上交通安全管理的关键环节，也是防止和减少安全事故发生的重要保障。本文结合竹筏旅游安全监管的过程及特点，构建了漓江流域竹筏旅游安全监管机制体系，主要由风险评估机制、风险预警机制、信息反馈机制、安全救援机制、后期处理机制与安全保险机制等六个部分组成，具体如图1所示。

图1 漓江流域竹筏旅游安全监管机制运行图

（1）风险评估机制

风险评估机制是指在漓江流域竹筏旅游安全管理的过程中，对可能存在的安全风险进行识别，确定风险等级，并对风险源进行分析，科学评估风险发生的可能性，制定风险管理方案，最大限度减小风险的损害。特别重大风险，地方政府应该逐级上报，并发出旅游禁止令，禁止旅游者的竹筏旅游活动。重大风险，地方政府应该逐级上报，并发布旅游警告，建议旅游者重新考虑漓江流域竹筏旅游的必要性，减少可能发生的安全事故。较大风险，当地政府应该向市人民政府报告，并发布旅游安全提示，建议旅游者高度关注可能发生的影响漓江流域竹筏旅游安全的因素。一般风险，当地政府应该根据相关规定，发布旅游安全提示，建议旅游者关注可能发生的影响竹筏旅游安全的因素。

（2）风险预警机制

风险预警机制是指在对漓江流域竹筏旅游安全风险进行评估的基础上，对各种可能发生的安全隐患进行监测预警，制定相应的应急预案，发布风险预警信息，采取积极措施，控制事态发展，最大限度地将风险源控制在一定的范围内。整个风险预警过程就是通过建立职能小组，对可能发生的安全事故进行动态监测，指政府部门对各类安全事故进行认真监测、收集、分析、处理、存储和报告，建立常规数据监测、风险分析与分级等制度；提前预报，要求有关人员收到旅游安全事故信息后向职能小组报告，职能小组应当对旅游安全事件进行核实与风险分级，并按照应急管理规定，在时限内分别逐级向上一级政府及部门、专业技术机构报告；分类管理，各级政府部门根据上述旅游安全事故和旅游安全风险的不同类型，发布风险预警，一般预警由县人民政府确定，较重预警由市人民政府确定，严重预警由自治区人民政府确定，特别严重预警由自治区政府或由省自治区政府报请国务院确定；制定应急预案是根据预警等级和事故类型，制定相应的应急预案，提前做好预警准备。在竹筏水上旅游安全发出预警之后，安全管理人员要根据警报级别和可能的险情进行决策，启动应急预案，采取相应的处置措施。

（3）信息反馈机制

信息反馈机制是指在漓江流域竹筏旅游安全监管的过程中，应该建立专业、高效、及时的信息服务平台，做到信息共享，优化资源配置，提高旅游安全事故的预防、救援能力，同时，在事故发生后，应该将事故相关信息向社会发布，提高公众的旅游安全意识，保障公众的知情权。按照信息反馈机制的内容，可以将其分为：（1）内部信息反馈。各级监管部门应该充分利用互联网、物联网等信息技术，通过政务大厅窗口、筏工手机短信平台、现场宣传等途径，建立统一的信息服务平台，实现内部信息的实时共享和同步。各级水文、交通运输及海事部门要主动加强沟通联系，密切关注天气变化情况，及时掌握航道、水文等变化信息，通过信息服务平台向有关单位和筏工发布安全信息，为竹筏旅游安全提供信息支持支撑保障。（2）外部信息发布机制。各级监管部门应该为公众提供权威的信息，确保信息发布的及时性、客观性和全面性。由于新闻报道具有及时、客观等特点，因此成为旅游监管部门信息发布的重要途径，在具体的旅游安全事故的新闻报道工作中，实行审核制。重大安全事故的报道要经市或区级人民政府审核同意后，统一发布；重大以下突发事故新闻报道工作按县或市人民政府的有关规定执行。另外，由于信息具有时效性，传播过程中易出现信息失真，因此，各级政府部门应该及时发布竹筏旅游安全监管信息，保障信息发布的客观性、真实性和有效性，引领社会舆论的导向，最大限度地减少安全事故给漓江流域竹筏旅游造成的负面影响。

（4）安全救援机制

安全救援机制是指在竹筏旅游安全事故发生时，应该建立政府主导、景区抢救、筏工自救的安全救援机制，抢救受伤人员和物资，疏散事故危险区域人员，控制事态发展，最大限度地减少对涉事人员的生命和财产安全的伤害。（1）安全应急救援中心救援。各级政府作为漓江竹筏旅游安全监管的重要领导机构，承担着安全监管的主要职责，因此，政府部门成立旅游安全应急救援指挥中心，由安监、交通、公安、旅游、海事等多个部门组成。救援指挥中心，下设办公室、综合协调组、救援组和后勤组等部门，相关部门在接到事故报告后，其主要负责人立即赶到现场，迅速组织救援工作，保障群众的人身和财产安全。（2）景区专业救援机构救援。漓江景区管理有限公司是漓江流域竹筏旅游的经营机构，承担着漓江流域竹筏旅游的运营和管理。在安全事故发生后，景区应该迅速组织专业救援人员，利用专业救援设施、设备，开展救援工作。（3）筏工人员救援。竹筏的操作人员，即筏工一般是漓江沿岸的村民，水性较好，且掌握一定的安全生产知识和急救知识，在竹筏旅游安全事故发生后，应该第一时间开展自救。（4）社会参与救援。在救援过程中，应该充分发挥人的主观能动性，调动社会力量，广泛开展救援工作，为救援工作提供人员、物质、资金等支持，要建立健全人民群众参与旅游安全事故的安全救援机制，保障救援工作的顺利开展。

（5）后期处理机制

后期处理机制是指在漓江流域竹筏旅游安全事件发生后，应该认真总结事故发生的原因，汲取事故发生的教训，建立健全事故总结机制，同时也要依法对相关单位和个人追究责任，对因安全事故而造成的损失，应该依法给予相应的补偿、赔偿。漓江流域竹筏旅游安全事故发生后，各级管理部门首先要按照法律规章规定，及时进行总结调查，查明旅游安全事故发生的原因，形成调查报告，认真总结经验教训，提出改进意见；在此基础上，对有关单位和个人，依照《安全生产法》等法律法规追究相应的法律责任。再者，机制完善与补充。全面总结风险评估、监测预警、应急救援等环节中的经验教训，逐步完善应急机构，提高监测预警和应急救援能力，加强各部门之间的协调配合，提高旅游安全事故的应急处理能力，防止此类事件发生。最后，事故家属善后处理。各级监管部门还应该迅速采取措施，通知伤者家属，妥善处理遇难者家属的接待、重伤员的就地治疗和后期转院、轻伤员治疗后返籍等工作，积极与伤者及其家属进行协商赔偿事宜。

（6）安全保险机制

保险作为社会保障的重要组成部分，它对确保旅游业的健康、有序发展的作用不可小觑。目前我国针对竹筏旅游这一旅游活动的商业保险并不丰富，因此政府应该对现有保险制度的完善做好策划导向，使得商业保险更加多的进入到竹筏旅游活动中。（1）完善漓江流域竹筏旅游的保险制度。积极鼓励保险公司针对不同种类的竹筏旅游活动而开发相应的险种；以专业旅游协会支持为基础，获得专业指导，为竹筏旅游保险的推广提供更好渠道；对各种竹筏旅游活动按风险等级进行科学分类，为投保工作提供方便的条件；竹筏旅游保险在旅游者协会、旅游专家、竹筏旅游者及从业者的参与下共同开发，以确保竹筏旅游专项保险不仅符合保险的基本原理，又能体现出竹筏旅游活动的特点；保险费率一定要科学合理，承保的方式要灵活，根据漓江流域竹筏旅游的具体情况量身定制其保险方案。（2）建立漓江流域竹筏旅游的“旅保合作”机制。积极鼓励保险公司加强与旅游行业协会的协作，以开发更有针对性的保险；鼓励保险公司同政府合作，发挥政府的推动作用以扩大保险的覆盖范围；加强保险公司与竹筏旅游管理机构或企业之间的联合营销，对竹筏旅游线路进行整合和包装，推行“一站式”的管理活动；积极探索救援基金与保险公司的合作，开发新的救援基金辅助类保险，同时也为救援基金开辟了一种新的市场筹集基金的途径。

四、结语

桂林是世界著名旅游城市，随着桂林旅游产业发展，游客消费多样化和个性化需求催生了漓江流域竹筏旅游这一颇具地方特色的游览项目。由于竹筏游览项目的特殊性和复杂性，若缺乏科学有效的安全监管机制，一旦出现意外，则会对游客和旅游目的地造成无法弥补的损失。安全生产伴随着旅游产业发展全过程，安全监管也应伴随竹筏旅游全过程。通过调查分析，目前漓江流域竹筏旅游安全生产形势依然严峻，由于相关经验的欠缺，再加上竹筏旅游产品以及旅游形式的特殊性，旅游安全监管过程中存在着诸多方面的问题，其安全形势比较复杂。因此，迫切需要在政府的统筹协调下，各利益相关体协同参与，构建事前、事中、事后于一体的过程监管体系，进一步规范其运营秩序，加强其安全管理，提升其监管绩效；进而实现漓江流域竹筏旅游的可持续发展。

[1]郑向敏.旅游安全学[M].北京：中国旅游出版社（第2 版），2008.5－6.

[2]广西新闻网.排除安全隐患桂林海事局严打漓江排筏违规行为 [EB /OL].http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20120619/newgx4fe07dd7－5491214.shtml.2012－6－19.

[3]中国新闻网.桂林漓江首次开展排筏应急演练保旅游安全 [EB /OL].http：//www.chinanews.com/df/2014/09－15/6592744.shtml.2014－9－15.

[4]桂林市发展和改革委员会.漓江开发经营一体化管理研究 [EB /OL].http：//www.gldrc.gov.cn /kszz /fzgh /dcyj/201504 /t20150422＿503143.htm.2015－4－22.

[5]孔邦杰.旅游安全管理[M].上海：上海人民出版社，2011.39.

[6]朱红新.旅游安全及其管理体制研究[D].南京：南京农业大学硕士学位论文，2007.23