四川省水利水电工程移民养老保障与社会养老保险并轨初探

余 琳，郭万侦，陈 彦

(1.中国电建集团成都勘测设计研究院有限公司，四川成都610072；2.水电水利规划设计总院，北京100120；3.四川省扶贫和移民工作局，四川成都610017)

0 概 述

四川是全国水利水电移民大省，在建、新建工程建设征地移民人数居全国之首。据统计，全省大中型水利水电工程已完成安置并纳入后期扶持移民108万人，近期内移民总量将高达160万余人。四川省水电开发已逐步进入大规模、高强度、全流域密集开发新阶段，并向偏远高山峡谷发展，向江河上游延伸，向省内甘孜、阿坝、凉山少数民族腹地和界河挺进，移民搬迁安置人数不断攀升，受区域地域条件、社会经济发展、民族宗教等因素影响，移民安置难度持续增大，面临着移民环境容量不足、安置方式受限等问题，四川省所独有的水电移民养老保障安置方式，在多年的运行和实践后，随着其他行业被征地农民保障政策与现行社会保障制度的逐步完善和衔接，其保障标准和保障水平已无法适应当前水电移民政策所提出的脱贫致富、逐步奔小康的目标。因而，需要进一步改革和完善与其他行业被征地农民社会保障制度的衔接和融合，逐步纳入社会保障体系，使移民获得更好、更稳、更全面的保障；从而降低移民安置难度，提高移民安置成效，有力推进移民安置工作。

1 四川省水利水电工程移民养老保障政策

1.1 政策实施情况

(1)移民养老保障政策沿革。2005年，四川省人民政府办公厅以川府办发电[2005]26号文件针对瀑布沟水电站首次提出一种新型移民安置方式——养老保障安置。即，规划水平年男满60周岁、女满55周岁的移民，按照当年成都市郊区职工最低生活保障，扣除后期扶持资金后，按月发放养老金，标准为160元/人·月，直至终身，按10年计列，所需资金全额纳入移民安置投资概算。养老保障安置方式在瀑布沟水电站试行后，妥善地解决了老年移民安置问题，取得了良好的社会效果，因而逐步在整个四川省大中型水利水电工程征地移民安置中开始推广。2009年1月，养老保障金标准从每人每月160元调整为190元，土地“两费”不足以发放养老保障金的，在库区基金和其他财政性资金中解决。2014年1月，为进一步保障老年移民合法权益，结合社会经济发展情况，养老保障金发放标准从每人每月190元调整为310元；并明确此后移民养老保障金发放标准实行年度动态调整机制，除特殊情况外，原则上每两年调整一次。至此，水利水电工程移民养老保障安置方式已运行近10年，养老金发放标准从每人每月160元，调整至310元，调整幅度为194%。

(2)四川省实施情况。据不完全统计，目前四川省已采用农村移民养老保障安置方式的大中型水利水电工程共44个，涉及16个市(州)。规划农村移民养老保障安置15 976人，已实施养老保障安置的共计9 991人；其中瀑布沟水电站8 563人，占养老保障安置总人数的86%。据初步计算，养老保障安置规划总投资4.06亿元，目前剩余养老金约2.7亿元，在社会养老保险体系外单建统筹，由县级移民部门统一管理，按照省级行业主管部门明确的标准定期向移民发放。

(3)四川省实施效果。四川省移民养老保障安置方式的推行和实施，最初从根本上解决了老年移民生活来源问题，有效缓解了移民有土安置压力，为移民安置工作的顺利开展和维护移民稳定起了积极的作用。但是，移民养老保障政策施行后的几年中，特别是近年来随着全省社会经济的不断发展和物价水平的不断提高，养老保障金标准调整周期长，幅度小的弊端逐渐显现。2005年至2013年四川省大中型水利水电工程移民养老保障金标准由每人每月160元调整为190元，历时8年，调整幅度仅为19%，而这8年是我国经济高速发展的黄金时期，可以看出在这个期间，养老保障安置人口的生产生活水平处于偏低的状态。同时，在这一时期养老保障金的标准并未形成有效的、合理的动态调整机制，一直维持在较低的水平。

尽管从2014年1月起，全省大中型水利水电工程养老保障安置发放标准由每人每月190元调整为310元，但与其他行业被征地农民养老保险金标准相比，差距依然较大，移民群众及地方政府要求将水利水电工程养老保障安置纳入社会养老保险体系的呼声也越来越高。这是目前养老保障安置政策所面临的最大问题。因此，逐步改革完善现行移民养老保障安置政策势在必行、极为紧迫。

1.2 现行移民养老保障政策的不足

(1)安置标准较低。选择养老保障安置的人口年岁已高，属于既无体力也无技能的群体，建设征地后除养老金保障金外，基本没有其他收入来源。按2013年物价水平，根据《关于调整全省大中型水利水电工程移民养老保障安置政策有关问题的通知》(川扶贫移民发[2013]439号)，移民养老保障安置领取的养老金为310元/月。而其他行业被征地农民达到法定退休年龄后，纳入城镇居民养老保障体系，初始每月可领取700元左右，同时每年享受国家调整政策。可以看出，其他行业被征地农民养老保险金领取标准远高于现行的川扶贫移民发[2013]439号文件明确的移民养老保障金的标准。随着社会经济的发展，物价水平的变化，尽管移民养老保障金发放标准也在调整，但较低的基数，仍无法有效维持现有生活水平，更谈不上随着经济发展逐步提高生活质量。

(2)缺乏抵御风险的作用。在当前市场化改革背景下，这种某种意义上的货币补偿安置政策的实施使得水利水电工程移民在得到生产安置费后，就被永久地推向了市场机制不健全、就业信息零碎失真、简单劳动力卖方竞争过度的劳动力市场；与此同时，移民养老保障安置政策并未与社会保障制度实现同步衔接，保障方式单一，标准偏低，未能从制度上给移民安置的后续生活给予确定性保障，从而会给社会稳定留下隐患。因此，这种方式缺乏应有的、有效防御风险的作用。

(3)规避或减轻了政府责任。养老保障这种安置方式名义上是为移民提供了养老保障金，实际上是将原本就属于补偿权范围的一定数额的货币补偿与原本应由政府向公民提供的一定数额的、用以保障公民基本生活的货币补贴混为一谈，而保障公民的基本生活和老有所养是政府的主要职责之一，政府作为国家的代理者负有向公民提供基本保障的义务，应为公民打造基本的“安全网”，因此移民养老保障安置方式在一定程度上规避或减轻了政府的社会保障责任。

(4)动态调整机制不完善。移民养老保障安置的关键在于安置标准，但在制定其标准时，未能及时地与市场经济发展相协调，最初并没有形成动态调整机制。时隔10年，尽管调整幅度较大，亦明确了每两年调整一次的动态机制，但由于其基数较低、单一的保障方式、独立的循环体系、较低的保障水平，并未完全达到保障老年移民老有所养、逐步提高生活水平等目的；同时，亦并未与国家养老保险调整政策挂钩，因此调整机制的合理性和科学性有待完善。

2 四川省被征地农民社会保障政策

四川省被征地农民社会保障内容主要包括养老保险、医疗保险、失业保险以及最低生活保障和医疗救助四个方面。

(1)保障对象。保障对象为因政府统一征收农村集体土地而失去全部或大部分土地，而且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口。大中型水利水电工程建设征地涉及的移民安置按国务院和省政府有关规定办理。

(2)保障办法。①养老保险。批准征地时年满16周岁的被征地农民应参加城镇企业职工基本养老保险。以上年全省在岗职工平均工资为缴费基数，按20%的缴费比例(其中被征地农民个人负担不高于8%)，按照从16周岁开始实际年龄每增加2周岁增加1年缴费年限的办法，一次性缴纳基本养老保险费，缴费年限最多不超过15年。被征地农民在男年满60周岁、女年满55周岁时，按规定领取基本养老金并享受国家规定的基本养老金调整政策。②医疗保险。批准征地时男年满60周岁、女年满55周岁的被征地农民，参加城镇居民基本医疗保险，享受居民基本医疗保险待遇。每年由当地政府按照政策规定缴纳居民基本医疗保险费，本人不缴费，其个人应缴纳的部分从政府土地收益中列支。③失业保险。将符合条件的被征地无业农民纳入失业保险范围，在批准征地时由政府一次性缴纳失业保险费，及时足额发放失业保险金，提供职业介绍和职业培训服务并给予相应补贴。④最低生活保障和医疗救助制度。对家庭确有生活困难，符合当地城市居民最低生活保障的被征地农民，纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到“应保尽保”；对符合城市医疗救助条件的纳入城市医疗救助范围。

(3)资金渠道及管理。资金原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金的个人缴费部分，从其所得的安置补助费中直接缴纳。安置被征地农民所需的个人缴费不足部分及其余社会保障资金，按城镇批次实施土地征收的由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，城镇规划区外按建设项目办理土地征收的列入划拨和出让土地成本；同时，实行彻底的“收支两条线”，明确职责加强监管。

3 两项政策差异分析

(1)适用范围及对象。①移民养老保障，适用于四川省大中型水利水电工程建设征地农村生产安置人口，且至移民安置规划水平年男满60周岁、女满55周岁。②被征地农转非人员基本养老保险，适用于四川省因政府统一征收农村集体土地而导致失去全部或大部分土地，且在征地时享有农村集体土地承包权的在册农业人口，批准征地时年满16周岁的被征地农民均应参保。

(2)缴费和领取标准。①移民养老保障，缴费计算方式分为两种：第一种以规划的生产安置费为基础计算，第二种以发放标准计算，即310元/(人·月)×12月×15=55 800元/人，一般两者取大值。②2014年1月开始，四川省各大中型水利水电工程按照310元/(人·月)领取。③被征地农转非人员基本养老保险，在被征地农民达到领取基本养老金条件前，应按照规定继续参保缴费。达到法定退休年龄的，一次性缴纳15年基本养老保险费，按2013年平均工资水平为49 018×0.6×0.2×15=88 232 元，医疗保险一次性缴费15年平均费用约6 000 元，失业保险缴纳约26 000元。按照2013年全省平均工资水平，达到退休年龄后第一月领取的养老金约700元/(月·人)，之后根据社会经济发展水平，享受国家调整政策。

(3)资金渠道。①移民养老保，计入大中型水利水电工程建设征地移民安置补偿费用概算，由项目法人承担。②被征地农转非人员基本养老保险，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担。被征地农民社会保障所需资金个人缴费部分，从其所得的安置补助费中直接缴纳，其余资金由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。

(4)管理实施。①移民养老保障金由县级移民管理机构按月核定发放至移民个人，养老金的管理和运行由县级移民管理机构负责，养老保障金标准按照省级主管部门颁布文件调整。②被征地农转非人员社会保障金在其完成农转非手续后，纳入城镇职工基本养老保险，同时参加城镇职工或城乡居民医疗保险、劳动年龄段参加失业保险。养老金的发放由社保经办机构委托银行、邮局等机构实施，养老金领取标准由国家社保机构统一管理、统一运行、统一调整。

(5)死亡后剩余资金处理。①概算计列的移民养老保障安置费用发放完毕之前死亡的，将原概算费用余额一次性发给其合法继承人，不计列调整标准后增加资金。②被征地农转非人员基本养老保险在投保人死亡后剩余资金可分为丧葬补助费、一次性抚恤金和参保人员领取基本养老金后死亡继承金额三部分。按2013年平均工资水平，投保人死亡后可领取丧葬补助费约为1.6万元，一次性抚恤金约8 000元，同时参保人员领取基本养老金后死亡继承金额按政策领取。

(6)后期扶持问题。大中型水利水电工程养老保障安置移民按照国务院471号令享受20年后期扶持，即每人每月50元，同时享受库区后续发展项目扶持。被征地农民农转非后纳入社会保障体系，不再享有后续资金或项目扶持。

4 移民养老保障与社会养老保险并轨研究

4.1 总体思路

从尽量减少其他行业被征地农民与水利水电工程征地移民之间攀比，保证水利水电工程移民的合法权益，同时有效提高老年移民抗风险能力的角度，结合四川省现行的被征地农民社会保障政策和四川省大中型水利水电工程建设征地移民安置的实际情况，以有效解决移民诉求为前提，稳步衔接既有方式为目的，拟定移民养老保障与社会养老保险并轨的总体思路如下：

(1)行业政策衔接。移民社会保障方案在四川省被征地农民社会保障政策的基础上，结合大中型水电工程移民安置特点制定。作为四川省大中型水利水电工程移民安置方式之一，由移民自愿选择，尽量不冲击现行移民安置政策和其他行业被征地农民社会保障政策。

(2)标准尽量平衡。充分考虑各种安置方式之间的标准平衡，尽量避免移民攀比；并逐步与其他行业被征地农民保障标准相衔接，统筹兼顾，相对平衡。

(3)统筹考虑新老移民。方案的拟定不仅明确新建电站移民社会保障安置的范围、对象和参保政策，同时还统筹考虑已建和在建工程移民。

4.2 并轨方案

基于上述总体思路，初步拟定四川省大中型水利水电工程移民养老保障与社会养老保险并轨方案为：对规划水平年男满60周岁，女满55周岁的农村生产安置移民，按照“低进低出”的原则，降低缴费比例，减少领取待遇，参照其他行业被征地农民养老保险政策，纳入社会基本养老保险体系。

(1)范围及对象。①鉴于小型水利水电工程均由市(州)政府进行审批，因此建议移民社会养老保险的工程范围为四川省行政区域内大中型水利水电工程。②按水利水电工程的建设阶段分为新建、在建和已建工程。其中，已全部完成移民安置，并纳入后期扶持的为已建工程；项目已批(核)准或已批准移民安置规划启动移民安置实施工作，但尚未达到已建条件的为在建；移民安置规划尚未审批的为新建工程。③考虑与现行移民养老保障政策的有效衔接，实施对象为规划水平年男满60周岁，女满55周岁的农村生产安置移民。

(2)移民社会养老保险安置方案。从降低参保资金压力的角度，建议移民社会保障内容为城镇职工基本养老保险，医疗保险由个人根据实际情况自行参保。在此基础上，考虑尽量与现行其他移民安置方式标准相平衡，建立一种“低进低出”的移民养老保险模式，降低缴费比例，减少领取待遇，纳入社会保险体系。具体参保方案为：规划水平年男满60周岁，女满55周岁的农村生产安置移民，均可自愿选择参加城镇职工基本养老保险。具体缴费标准以上年全省在岗职工平均工资的40%(参照困难企业缴费标准)为缴费基数，缴费比例为20%(其中8%计入养老保险个人账户，12%划入统筹基金)。对达到年龄或超过上述年龄，选择参加城镇职工基本养老保险的老年移民，一次性缴纳15年基本养老保险费，按规定领取基本养老金并享受国家规定的基本养老金调整政策。对家庭确有生活困难，符合当地城市居民最低生活保障的移民，纳入当地城市居民最低生活保障范围，做到“应保尽保”。对符合城市医疗救助条件的纳入城市医疗救助范围。

(3)统筹兼顾新老移民。对新建(拟建)大中型水利水电工程移民可自愿选择上述社会养老保险安置，亦统筹考虑在建和已建工程中已安置和尚未安置的移民。从兼顾平衡、减少攀比、确保政策的可持续性，同时适当向老年移民倾斜的角度出发，将在建和已建工程中已选择养老保障安置的移民，全部纳入城镇职工养老保险，不足费用个人承担50%，项目法人承担50%；其他方式安置的移民可自费选择参加城镇职工养老保险。在资金来源上，已选择养老保障安置的移民参加城镇职工基本养老保险所需费用首先用未领取完的养老保障金缴纳，不足部分资金由移民个人承担50%，其余50%在建工程增列生产安置措施补助费，纳入移民安置规划，已建工程由库区基金统筹解决。对在建和已建工程其他生产安置方式安置移民，在不改变既定的生产安置方式前提下，已达到法定退休年龄的可申请参加城镇职工基本养老保险，一次性缴费参保。所需费用由个人承担。

5 利弊分析

(1)有利方面。①大大提高老年移民抗风险能力和生活保障水平。采取移民社会养老保险安置方式后，老年移民收入水平将高于四川省目前采用的养老保障安置方式的收入水平，且纳入社会保险体系后，领取的养老保险金根据社会经济的发展和社会平均工资水平的变化而动态调整，不再是体外循环、单建统筹，资金保障程度大大提高。同时，移民死亡后，其合法继承人可领取其个人账户中剩余养老金以及抚恤金、丧葬费。移民社会养老保险安置方式资金来源多渠道(业主缴费、国家补助相结合)，投资有分摊，政府统兜底。因此，从保障范围、保障水平和后续发展等方面，移民社会养老保险安置较原养老保障安置更可靠，老年移民可以获得长期、稳定的收入，移民更满意。②降低农村移民安置难度，缓解安置压力，推动工程建设。新建工程采用移民社会养老保险安置方式，增大了农村移民生产安置方案的可操作性，有效地缓解了有土安置压力，解决了现阶段四川省移民安置工作中符合养老保障安置条件的移民由于现行养老保障安置方式标准低而不愿选择的问题，减小了移民安置工作的实施难度，缓解安置压力，有利于推动移民安置实施工作。

(2)不利方面。①相互攀比，存在稳定风险。由于建立的移民社会养老保险安置与其他行业被征地农民社会保障两者之间的保障内容、缴费比例和领取标准存在差异，因此可能引起两者之间的攀比；同时原满足养老保障条件，但由于当时标准较低等原因没有选择养老保障安置的移民，同是超龄人员，只能自费缴纳5.9万元参保，与养老保障安置移民自己只需缴纳不足部分的50%即可参保领取待遇相比，差异较大；另外，针对在建尚未安置的移民，可能与新建(拟建)电站移民攀比，新建工程移民尚未安置均可自愿申请社会保障安置；同时，参保费用均由项目法人承担。但在建工程中尚未安置的移民，申请社会保障安置所需费用不足部分个人需承担50%，均是未安置移民，处理方式不同可能产生较大攀比，存在一定的稳定风险。②创新方案存在政策风险。本文建立了一套与现行移民养老保障政策相衔接，但同时又纳入社会保险体系的移民安置方式，解决了养老保障安置方式一直以来体外循环，单建统筹的尴尬局面。但政策的创新是否可行，行业部门是否认可，对现行的被征地农民是否存在冲击，存在着一定的政策风险。③参保对象单一，社保基金压力增大。我国社会保障体系能够长久运行的前提是不断有劳动年龄内的在岗人员加入保障体系，也就是以“新人养老人”。目前，四川省养老保险抚养比大约是1.81，即1.81个在职人员供养1个退休人员，而移民社会养老保险安置只针对达到退休年龄的老年移民，一定程度上将增大四川省养老保险抚养比，从而增加基金长期支付的压力。

6 结 论

(1)移民养老保障与社会养老保险的逐步并轨是社会经济发展、征地政策体制改革的一个趋势，是四川省乃至全国各行业征地政策有机衔接、相互融合、逐步并轨的前奏。

(2)随着我国户籍制度的改革，将逐步取消“农转非”概念，农村生产安置移民不再受户籍制约，可继续享受水利水电工程移民后期扶持相关政策。

(3)对统筹兼顾新老移民问题，下一步需结合四川省具体情况作进一步深入研究，应尽量减小矛盾，避免攀比。

(4)本文将四川移民养老保障与社会养老保险逐步并轨，所建立的移民社会养老保险安置方案不仅可在四川推广，亦可在全国范围内推行，以期达到降低移民安置难度，推进移民安置工作的目的。

[1] 川发改能源[2008]722号 关于我省大中型水电工程移民安置政策有关问题的通知[S]．

[2] 李丹， 郭万侦， 刘焕永， 等. 中国西部水库移民研究[M]. 成都： 四川大学出版社， 2010： 197- 219．

[3] 川办发[2008]15号 关于进一步做好征地农民社会保障工作的通知[S]．

[4] 川扶贫移民发[2013]439号 关于调整全省大中型水利水电工程移民养老保障安置政策有关问题的通知[S]．