民族区域自治法律制度的创新与发展

白迎春+林添民

摘要：我国民族区域自治法律制度与曾经相比虽然创新与发展很多，但是在社会不断发展的现在已经出现不能够与时俱进的局面。在党的十八大提倡不断推进民族区域自治制度为契机，分析民族区域自治法律制度的进一步创新与发展是十分必要的。在总结现阶段民族区域自治法律制度现状的基础上，分析自治法制建设中存在的不足之处以及误区与所面临的问题。反思民族区域自治法律制度的创新与发展之路。

关键词：民族区域自治 民族法制 创新与发展 制度自信道路自信

一、民族区域自治法律制度的创新与发展的必要性

自从内蒙古自治区成立60多年以来，我国的民族区域自治理论形成并发展，已经经历了漫长的探索与实践时期。目前为止，不论在民族区域自治的组织形式与实现形式以及法律制度方面都得到了一定的创新与发展。党的十八大提出继续坚持和完善民族区域自治，实现民族发展的稳定创新及民族区域自治的合理发展，全面促进民族区域自治制度的全面创新及稳定发展。特别是在民族区域自治制度执行较为落后的区域，实现民族区域自治制度的创新性发展，具有十分重要的时代化意义。

在民族区域自治制度构建的背景下，其核心内容是实现区域自治机关法律体系的稳定支持，在制度体系优化及创新的同时，实现区域经济以及社会事业的稳定发展，促进社会经济的运行，为民族区域自治制度的优化提供创新支持。

与此同时，在民族区域自治制度构建的过程中，需要有民族自治机关进行工作的执行，其机关的权利主要是指民族自治地方的人民代表大会，以及区域政府通过对民族运行状况所构建的内部管理工作，从而实现民族区域环境下工作项目的稳定执行及合理创新。此权利的性质是平等与民主，而不是向国家乞求某种恩赐与某种特权。民族区域自治的性质有“双重性”，也就是民族自治地方的权力机关一方面行使作为国家机关的职能的地方政权，另一方面行使民族区域内部事务的权利。同时，在制度执行的背景下，需要保障各少数民族管理本民族内部事务的权利，是国家坚持各少数民族平等团结共同繁荣与发展的体现。由于民族自治地方的权利机关有这样的双重性，所以自治地方的权利机关行使国家职权时所依据的法律制度（地方性法规）与行使管理本民族内部事务的权利时所依据的法律制度（自治条例与单行条例）应该是不同的。但是，我国五大自治区的普遍现象是以地方性法规替代自治条例与单行条例，还没有出台各自的自治条例。这一现象的出现是由于民族区域自治法律制度的缺陷性，同时也是民族法治不健全的主要表现。民族区域自治法制健全，需要从理论上创新与发展。

二、民族区域自治法律制度的现状

（一）民族区域自治的法制基础

民族区域自治制度的宪政地位的确立以及政治地位的立法化，是民族区域自治法律制度的基礎。《宪法》以及《民族区域自治法》为民族法制奠定了基础。修改完善后的《民族区域自治法》对民族区域合法权益的保护以及建立健全民族法治制建设提供了保障。2005年，国务院颁布了《关于实施〈民族区域自治法〉若干规定》后，在文件颁布之后，也出台了预支相关的规定性文件，再后来整个民族法制基础性建设进入停滞状态。已有的这些基础性的民族法制相对于不断发展的社会而言已经很滞后了。

（二）民族区域自治法律制度建设中的误区

1.部分民族自治地方出台的自治条例过分强调自治民族的权益保障，而忽略了本区域“多民族构成”的特点。自治条例侧重保护本地区聚居的少数民族权利的功能与作用上，不兼顾民族自治地方内部的民族关系，这不利于民族地区内部团结与稳定。

2.有些民族自治地方对自治权的理解不透彻，将自治权理解为“自治地方得到中央照顾”的“要饭条例”，甚至在自治条例或自治条例草案中规定“国家和上级政府对民族自治地方应尽的义务”，这严重越权。有这种误区的主要原因在于，在制定自治条例时只是“抄袭”或“套改”《宪法》与《民族区域自治法》的某些内容导致的。这说明有些民族区域自治地方并没有正确的自治意识或足够的自治能力。

3.还有的民族自治地方的自治条例没有体现本民族地区的政治、经济、文化的特点，内容形同虚设乃至无法实施。

（三）中央与民族自治地方“立法权”的利益冲突。中央有关部委以“国家利益”为由有意限制民族地区的“立法权”。在立法制度构建的背景下，需要通过对区域内专门法律法规的分析，进行《宪法》与《民族区域自治法》内容的认知，发现两者存在的冲突性问题，这种冲突性的问题是导致民族地区在立法实践中没有准确标准可依，所制定的自治条例与地方性法规很难得到中央相关部门的同意。再加上国际国内民族关系大环境的变化，为自治区域的发展造成制约。

三、民族自治地方的地方性法规“代替”单行条例

五大自治区普遍存在地方性法规“代替”单行条例的现象。以内蒙古自治区为例，从2000年到2009年的时间里共制定106部地方性法规，其中单行条例只有一部；宁夏自治区从1997年到2010年制定115部地方性法规，其中没有单行条例，其他自治区也都存在同样的问题。自治区单行条例少的原因主要在于，其制定程序与地方性法规不同，必须报全国人大常委会批准才生效。这种立法程序的“限制性”影响了自治区制定单行条例的积极性。

五大自治区单行条例不仅数量少而且发展不平衡。在社会运行的背景下， 自治州、自治县中单行的项目条例相对较多，比如内蒙古自治区下辖的三个自治旗，根据本区域的运行状况，制定了35部单行条款，但是，单行条例所设计的范围并不是十分的广泛，导致一些条例的执行只是局限在经济发展区域以及资源开发区域，这种现象的并不能充分满足整个区域经济的发展。因此可以发现，在地方经济及发展的背景下，需要通过民族区域自治条例的分析，进行法律制度体系的完善，五大自治区尽早制定颁布适合各自的自治条例与单行条例是民族区域自治制度创新与发展的象征。

四、民族区域自治法律制度的发展分析

（一）全面完善立法制度

在新形势下，本法显然缺乏可操作性。第一，应当根据其73条的规定完善配套规定，在制度体系优化的背景下，需要国务院制定民族自治区域的行政法律法规，实现区域法律制度的具体性执行。第二，国务院相关部门需要按照《民族区域自治法》的相关内容，进行职能部门与原则性内容的综合性分析，通过对制度体系的合理完善，保证区域制度与国家立法机制的相互统一、互动协调。这导致中央有关部门与地方之间利益冲突无法协调的局面。所以应该尽早地补充能够协调国务院相关部委与地方自治机关之间利益关系的规定。

自治条例制定颁布程序过于苛刻，必须有全国人大常委会审批通过这一条件给自治条例的颁布带来极大的限制，严重影响五大自治区制定自治条例的积极性。应该突破这种自治条例立法程序设置，将“审批程序”改为“备案程序”。

（二）创新与发展民族区域自治法制必须坚持的路线

民族区域自治是党和国家解决民族问题的基本政策，我们应该坚持和不断完善；民族区域自治是我国基本政治制度之一，必须继续发展和完善；民族区域自治是我国社会主义道路的政治优势，我们应该坚持。包括民族区域自治的组织形式与实现形式以及法律制度的创新与发展，总而言之民族区域自治制度的创新与发展以“制度自信与道路自信”为后盾。

参考文献：

[1]金炳镐.中国民族区域自治理论的创新与发展[J].满族研究，2007，（04）.

[2]金炳镐.民族区域自治理论逻辑构架与创新思路[J].当代中国民族宗教问题研究（第4集），2009，（09）.

[3]王允武.民族自治制度运行：实效、困境与创新[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2014，（03）.

[4]张文山.通往自治的桥梁——自治条例和单行条例研究[M].中央民族大学出版社，2009.

[5]敖俊德.学习贯彻十八大精神鉴定民族区域自治制度自信兼评民族政策“新思维”[A]，民族法学评论[C].民族出版社，2013.

（作者简介：[1]白迎春，讲师，法学博士，内蒙古民族大学政法与历史学院，研究方向：诉讼法学与司法制度。[2]林添民，福建省长泰县人民法院。）