新公共服务理论视角下的农村小型水利工程建后管理研究

计鸿博

(桓仁县水务局，辽宁 桓仁 117200)

新公共服务理论视角下的农村小型水利工程建后管理研究

计鸿博

(桓仁县水务局，辽宁 桓仁 117200)

小型水利工程是农村地区最重要的公共基础设施，对保障农业生产、改善农村居民生活水平具有重要作用。文章以辽宁省本溪市为例，从公共服务的视角对当地农村小型水利工程的建后管理存在的问题进行了分析，并探讨了相应的应对措施。结论对改善我国农村小型水利工程重建设、轻管理的现状具有重要的借鉴价值。

本溪市；小型水利工程；公共服务

我国不仅是人口大国也是农业大国，在全国13.5亿人口中，有近6.7亿人生活在农村。当前，水资源问题仍是制约农业和农村经济发展的重要瓶颈，以农田灌溉为例，全国农田的有效灌溉面积仅占全部耕地面积的一半左右。农村小型水利工程是农村地区必不可少的基础设施和公共服务产品，在保障粮食生产、改善农村生态环境方面具有不可替代的重要作用[1]。然而，受长期以来的重建设、轻管理思想的影响，上述水利工程的后期管理存在诸多问题，并直接影响到工程效益的发挥。为实现工程效益的最大化，促进农业生产和农民增收，文章以辽宁省本溪市为例，对当前农村小型水利工程的建后管理问题进行研究，并提出相应的对策和建议。

1 研究视角的界定

虽然“公共服务”是一个被广泛应用的概念，但是如何对这一概念进行准确界定学术界仍存在一定的争议。在本次研究中，我们借鉴的是华东政法大学胡志平博士对公共服务内涵的认识，综合经济学、公共管理学和政治学三个不同学科的视角，认为公共服务是政府为实现政府责任和公

民权利而向社会提供的公共产品或公共需求服务[2]。

本文的研究视角是农村地区，因此我们认为农村公共服务就是在农村地区的公共服务。农村水利是指旨在提高农业生产能力、改善农村生态环境和农民生活条件的水利措施，包括农田水利、农村饮水以及乡镇供水三个主要方面。受到工程规模的限制，农村小型水利工程具有极强的区域性特点，只能对一县、一乡甚至一村产生效益。依据胡志平博士对农村公共服务的分类，如果以服务功能划分，农村小型水利工程属于生产型公共服务；如果以存在的形式划分，农村小型水利工程则属于“看得见”的公共服务[3]。

随着社会的发展和公共服务理论研究的深入，新公共服务理论逐步被学术界认可和接受。该理论主要围绕政府、公民和服务三者的关系展开，主张积极实现政府与公民的合作，提高政府治理能力，实现社会的良性运作。基于新公共服务理论，仅依靠政府的力量是无法实现对农村小型水利工程的有效管理的，只有基于农民、社会机构和政府的三方合作，才能有效提高我国农村小型水利工程的管理效率[4]。

2 本溪市农村小型水利工程的现状与管理问题

2.1 农村小型水利工程现状

根据本溪市的水利工程普查结果，目前本溪市拥有水库、泵站、坝塘4653处，小水渠1453 km，拥有蓄引提水总量约2.83亿m3。本溪市农村小型水利工程的完好率较低，特别是东部山区的完好率更低。本溪市人均有效灌溉面积0.161 hm2，亩均蓄水容积约55.43 m3，渠系水的利用系数以及灌溉水的利用系数处于0.4～0.5之间，均处于一个较低水平。本溪市的24座中小型水库基本能够正常蓄水。2807处坝塘总蓄水能力约4030万m3，由于长期未能得到有效治理，工程完好率为40%。泵站的设计引水能力为1098万m3，实际引水能力仅有400多万m3，工程完好率仅有30%。

2.2 农村小型水利工程建后管理存在的问题

2.2.1 工程年久失修，效益严重衰减

根据对本溪市部分乡镇的实际调查，许多小水渠、小坝塘等小型水利工程存在不同程度的老化和损毁。虽然本溪市和各县水务局会对这些工程进行定期检查，但是却没有对运行一定年限的工程进行整修，导致部分工程不能发挥正常功能。如不能有效解决工程的后期管理问题，势必会使这些水利工程陷入恶性循环的怪圈，甚至危及当地居民的生命财产安全。

2.2.2 管理资金不足

本溪市大部分属于山地丘陵地区，地形复杂，水利工程建设、管理的成本较高。由于资金缺乏，建后工程无法进行有效的检查和维护，部分受损严重的工程只能弃之不理，进一步加大了管理难度。此外，国家划拨的小型水利工程专项资金只能惠及部分村镇，大部分村镇的小型水利工程仍面临后期管理资金上的严重短缺。

2.2.3 产权改革严重滞后，管理责任难以有效落实

本溪市各县按照国家的政策导向，积极推进农村小型水利工程的产权改革。由于缺乏实践经验引导，部分地区经过产权改革调动了农民参与小型水利工程后期管理的积极性，但是受程序不公开、价格不合理等因素的影响，改革进程依然困难重重。此外，随着农村劳动力流动性的增大，农业生产已经逐步失去对农民的束缚作用，即使政府积极实行产权改革，也无法解决成本与收益之间的矛盾，产权管理难以真正落实[5]。

2.2.4 管理制度不健全

针对农村小型水利工程的建后管理，本溪市只对部分地区进行了改革，而没有改革的地区一般仍由村组集体负责。由于管理主体的缺位，这些水利工程往往没有专人负责管理和维护，自然与人为损坏情况比较普遍。尤其是在农村税费改革之后，农民对小型水利工程普遍采取使用但不维护的态度，所有这些现象均表明必须建立一套健全的管理制度。

2.2.5 农民参与管理的积极性不高

在新公共管理理论下，小型水利工程的建后管理不仅是政府责任，也离不开当地农民的参与和配合。当前，农民对小型水利工程的重要作用认识不足，大多只关注眼前利益，而不能从长远利益的角度考虑问题，导致在水利工程建后管理领域纠纷频发。由于缺乏农民这一水利工程受益主体的主动配合，很多工程的建后管理问题一直得不到有效解决。

3 加强小型水利工程建后管理的对策与建议

3.1 完善小型水利工程的产权改革

本溪市及辖区内的各级政府应该在既有改革的基础上，进一步落实中央精神，完善产权改革。改革的目的是明晰小型水利工程的产权，促进政府与农民之间的合作。针对本溪市农村小型水利工程产权改革的现状，政府不仅要在改革中保障经营者的权责统一，还要做好以下几个方面的工作。

要建立完整的产权改革方案。本溪市各县级政府要依据产权改革进度要求，收集和完善小型水利工程的普查、建设、权属证明、确权申请等各种相关资料，为产权改革提供有力的证据和数据支撑。

在产权改革中要秉承权责一致的原则。也就是谁投资、谁所有；谁所有、谁管理的原则[6]。这样既可以鼓励社会资金参与农村小型水利工程建设，还有助于避免建成后无人维护管理的尴尬局面，同时也能在一定程度上减轻政府在建后管理方面的资金负担。

在农村小型水利工程确权结束后，地方政府要加快进行权属登记和颁证工作。

3.2 加强资金管理

本溪市各级政府要贯彻中央政策，结合本地实际，加强资金整合力度。按照政府统筹、渠道不乱、整合使用的原则实行水利资金的统一管理。县级政府要集中资金推进辖区内的农村小型水利工程修复与管理项目，通过资金整合方式推进资金统一审批，提高审批效率和资金的使用效率[7]。

要建立农村小型水利工程管理专项资金。在中央和辽宁省财政逐步加大农村小型水利工程管理补助资金的政策背景下，市县两级政府要结合本地实际，将小型水利工程管理资金纳入本级财政预算，保障管理资金投入。具体而言，一是设立应急资金，为汛期或突发状况下的应急管理做好准备；二是设立专项资金，保障资金的专款专用，避免管理资金断裂。

要规范资金管理。农村小型水利工程的管理资金必须按程序发放，同时加大资金使用的监管力度，防止资金挪用或违规操作，规范资金的使用和管理。

要积极推进PPP融资模式。目前，本溪市的农村小型水利工程资金来源单一，没有形成多元化的投融资体制，而公共服务产品属性也决定了小型水利工程缺乏竞争性，极易导致政府的沉重财政负担。因此，本溪市应该在该领域积极引入PPP融资模式，实行以公共财政资金为杠杆，吸引社会资金投资管理。

3.3 完善管护配套设施

针对本溪市农村小型水利工程领域重建设、轻管护的实际情况，政府应该提高对水利工程后期管理的重视程度。首先，对年久失修的小型水利工程，政府应该组织人员成立专项小组，制定详细的维修管护实施计划[8]。对已经改造好的水利工程，政府应当派遣专业水利人员进行定期检查和维护，避免反复维修、反复损坏的局面。此外，对辖区内在建或能够正常运行的小型水利工程，要积极实施建设与管护相互配套。县级政府要对辖区内的农民需求、村庄分布、在建和建成的小型水利工程情况进行详细统计，并作出后期管理的规划和安排。为提高后期管理的有效性，政府要在管理计划制定过程中充分听取水利专家、基层干部和群众代表的意见和建议，实现小型水利工程建后管理的协调发展。

3.4 构建科学、高效的基层水利服务机构

要建立健全基层水利服务机构的管理制度。“无规矩不成方圆”，科学、完善的管理制度可以有效提升基层水利服务机构的工作效率。因此，本溪市可以从人事制度、工作制度以及考核评价制度三方面进行管理制度的构建与完善。要实现岗位设置的科学化，技术人员的比例不低于80%，依照公开招聘、竞争上岗、合理流动的原则进行人事管理；进一步完善工作制度，构建完善的工作规范和相应的激励制度，提高工作人员的工作积极性；构建完善的考核制度，工作人员的业绩要与人员的聘用和职务晋升直接挂钩。

要进一步强化用水协会的服务功能。用水协会一直是我国农民参与水利管理的主要途径。但是，管理与引导机制的缺乏导致本溪市农民对用水协会的实际参与度并不高，因此当地政府要积极引导农民参与协会管理。例如，要大力推广用水协会领导层的民主选举工作，提高他们的信任度。

要鼓励农民自主经营管理。农民是农村小型水利工程事业的主体，他们的支持和参与直接影响到水利事业的健康发展。因此，本溪市各级政府和用水协会要加大在农村地区的水利知识、水利政策和水利技术的宣传推广力度，帮助农民提高小型水利工程的管理能力，提高他们的自主经营管理水平。

4 结 语

小型水利是农村公共服务的重要内容，对保障农业生产，改善农村地区的生态环境，提高农村居民的生活质量具有重要作用。国家十分重视农村水利建设，但是在建后管理方面却相对滞后。加强农村小型水利工程的建后管理，充分发挥其工程效益是十分紧迫的课题。虽然农村小型水利工程建后管理任重道远，但是在中央和各级地方政府的支持下，在当地农民群众的普遍参与下，农村小型水利工程的建后管理会日渐完善。

[1] 田君海.农村小型水利工程建后管理对策分析[J].黑龙江水利科技,2014(11):271-272.

[2] 胡志平.从制度匹配检视农村公共服务均等化[J].社会科学研究,2013(1):15-22.

[3] 胡志平.公共服务均等化与国家治理转型的“三维”匹配[J].探索,2016(3):118-123.

[4] 刘诗雄.泉州市农村小型水利工程建后管护机制探讨[J].中国水利,2015(6):38-39.

[5] 张朝辉.农村小型水利工程管理现状及对策[J].水利技术监督,2015(6):18-19，24.

[6] 刘兆梅.浅谈小型农田水利工程建后管理对策研究[J].水利规划与设计,2016(7):68-69，76.

[7] 邢伟济,张瑞锋.浙江省文成县小型农田水利工程建后管护的问题与思考[J].水利发展研究,2009(7):62-64.

[8] 赵向明.浅淡原州区农村小型水利工程建设与运行管理[J].价值工程,2012(25):50-51.

Research on the management of rural small hydraulic project after the new public service theory

JI Hongbo

(WaterAffairsBureauofHuanrenCounty,Huanren117200,China)

Small hydraulic project is the most important public infrastructure in rural areas, and it plays an important role in ensuring agricultural production and improving the living standards of rural residents. Taking Benxi city in Liaoning Province as an example, this paper analyzed the problems existing in the construction of the local rural small hydraulic project from the perspective of public service, and discussed the corresponding countermeasures. The conclusion has important reference value for improving the current situation of the heavy construction and light management of small hydraulic project in rural areas of China.

Benxi city; small hydraulic project; public service

计鸿博(1981-)，女，辽宁建平人，工程师，主要从事水利工程设计与管理工作。E-mail:CZ100A@163.com。

D035；F323.213

A

2096-0506(2017)01-0047-04