基于包容性视角的小镇发展道路探索——以浙江龙港镇为例

黄彧，罗鹏庭，卢祥宇

基于包容性视角的小镇发展道路探索
——以浙江龙港镇为例

黄彧，罗鹏庭，卢祥宇

基于包容性发展视角，通过梳理浙江龙港镇改革开放30余年的发展历程，对比分析我国东部三大典型小镇发展模式，深刻剖析了龙港镇的包容性发展，为新时期我国众多小镇转变发展方式，提升核心竞争力，最终实现区域经济一体化提供了新的思路。

包容性发展；小镇经济；龙港

在2014年10月14日国家新型城镇化综合试点已经揭晓的名单中，首批“镇改市”的试点名单仅有浙江龙港镇和吉林二道白河镇，龙港镇终于圆了20余载的改市梦。龙港镇的发展是我国目前上百个经济强镇试图展示自身实力的一个缩影，对于龙港发展模式更为深入的探究有利于从宏观上把握我国新型城镇化包容性发展的顶层设计。

一、文献回顾

包容性发展衍生于发展经济学中包容性增长这一新概念，但迄今为止国内外就包容性增长还没有统一的解释［1-7］，对包容性发展的研究尚处于起步阶段。《世界发展报告2006：公平与发展》首次提出包容性，认为机会不平等是对人类天赋的浪费，要建立具有包容性的制度，提供广泛的机会。魏书威等人认为包容性发展主要指围绕人的全面发展目标而在城市层面创造机会均等、机制公平及保障有效的环境，以推动城市在经济增长、人口发展、制度公平及生态协调“四位一体”中实现健康、持续发展［8］。王晋等人通过印度包容性发展经验，提出我国应发展以内需为主导的消费经济，扩大居民收入在GDP中的比重［9］。赵培红等人分别从收入分配视角、包容性领导视角、经济政治良性互动视角和公平视角对包容性发展的路径进行了探索［10-13］。此外，也有学者如王超等人研究了我国少数民族连片特困地区的包容性发展［14］。

纵观已有研究，大多学数者主要停留在宏观上的理论探讨和体制分析，从县、镇等更加微观的角度对我国包容性发展的探讨较缺乏。

二、龙港城镇化发展历程

坐落在浙江苍南北部的龙港镇始建于1984年，全镇总面积为58 km2，总人口7 812人，建镇伊始还是5个相连的小渔村，农业总产值仅300万元，工业总产值仅240万元。难以想象时至今日我们看到的“中国第一座农民城”就是在这样一个由小渔村组建的小镇上发展起来的。通过梳理历史资料，总结出龙港的发展历经了3次跨越和4个阶段。

（一）龙港建镇，农民造城

改革开放之初，浙江温州作为海防前线，所获得的国家投资少，国家政策优惠少。缺乏国家的政策关怀，要想建立好一座城镇相当困难。但是，龙港时任领导人大胆突破了制度禁区，紧紧依靠并利用好了人力和土地这两大最基本、最原始的红利。首先，允许农民自理口粮到集镇落户，打通了农民造城的政策通道，集聚了人力资本，让先行富裕起来的农民涌入龙港镇，形成了农民造城的客观条件。然后，提出“谁建设，谁投资，谁受益”的政策，利用征收公共设施费的方法出让土地筹集建镇资金，变相地通过借先行富裕的农民之手出售土地使用权。至1986年底，短短两年时间龙港建成房屋总面积达1.02×106m2，一座由农民白手建造的“城市”平地而起。龙港镇政府每年获得“公共设施费”约1 000万元，基本解决了龙港初期基础建设所需的资金。这种政府行为本质上就是对户籍制度和土地有偿使用制度的创新，这在当时是一种突破。正是这些创新举措，龙港镇短短10年内便获得了长足的发展，完成了原始资本积累，为接下来的井喷式发展奠定了坚实基础。打破常规，创新体制，以市场为导向，突出市场在资源配置中的重要作用，龙港“天下第一农民城”的奇迹见证了中国农民自下而上倒逼式改革的胜利，当地农民实现了白手起家、从无到有的第一次跨越。

（二）权利下放，加速发展

龙港镇以温州大力发展中心城市为契机，全镇人民坚持党的领导，开拓创新，奋发图强，充分利用龙港水路交通方便、自然资源丰富、港口城市观念先进等优势，加快城镇化、现代化建设。1995年龙港镇被国务院11个部委列为全国小城镇综合改革试点镇，1996年开始全面实施龙港小城镇综合改革。1995—2001年间，龙港镇平稳过渡到放权阶段，政策导向从重点依托农业彻底转向为协调城市与农村发展，并以城市发展为主。龙港镇进一步完善体制机制，设立镇一级金库，建立起镇级财政预决算制度，镇党委书记兼任县委常委并参与苍南县的决策。这一系列改革的本质是固化人权、财权、事权。制度创新使得各个行政事业单位的资金收支全部由镇财政掌握，为龙港的发展提供了一个镇级政府拥有权力最多、政府运作最宽松的黄金时期。

（三）转变模式，创新发展

自2002年，龙港镇转变发展模式，加速产业升级换代，迎来了技术革新、观念革新、政策革新的新时期。“十五”期间，龙港镇通过拉动框架、增强功能、提升档次、优化环境，做大城市规模、深化城镇功能，进一步提升了龙港的集聚效应和辐射力度，城镇品位不断提高。期间，以政府政策为基础，以市场为导向的工业园区建设成为亮点。龙港先后规划工业园区面积6 km2，建成示范印刷工业园区、小包装印刷工业园区和城东综合工业园区等3个工业园区，已建成园区面积有3 km2，260多家企业进驻投产。2002年以来，全镇又确定了“既不能忘本，又不能吃老本”的发展理念，提出了产业化、工业化与城市化良性互动的发展思路，集中精力抓产业提升和城市框架构筑，以招商引资为突破口，以工业园建设为载体，改造升级传统产业，大力发展新兴产业。2004年龙港收获了“中国印刷城”“中国礼品城”“中国印刷材料交易中心”“中国台挂历集散中心”4张“国”字号金名片，实现了从“农民城”到“产业城”的第二次跨越。

（四）包容发展，强镇崛起

2013年龙港镇提出继续发扬“造城精神”，打造鳌江流域区域中心城市，深入贯彻落实十八大会议精神，加快推进龙港新型城镇化建设，谋求第三次跨越。根据国务院批准的《浙江省城镇体系规划》，将打造龙港—鳌江这一浙江南部温台沿海“T”字型城镇连绵区，使之达到人口25万人以上的中等城市规模。同时，《温州市市域城镇体系规划（1999-2020）》表明温州城镇体系将打造以温州市区为中心的“温州中心都市圈”，其中温州市域南部以龙港—鳌江城市为中心。“十二五”期间，龙港镇紧密围绕“人”和“城”这两大主题，深入开展省级文明城镇创建活动以提升城镇居民素质与品味；坚持城市化与产业化良性互动，全面实施“六六”发展战略以实现产业升级、城市升级；稳固“三大工程”（产业提升、招商引资和环境优化）和“三项建设”（新农村建设、平安创建和执政能力）以加速城镇化进程。同时，充分利用瓯南大桥建成通车带来的良好机遇，更好地整合鳌江两岸的资源优势，坚持合理规划、合理布局以促使社会经济平稳高效发展。

三、龙港包容性发展分析

龙港模式的重大战略意义在于以新型城镇化建设为指导，包容性发展为中心，充分利用市场机制，打破了长期以来众多地区单靠国家投资的发展模式，体现出“谁投资谁受益”的自主发展、主动进步的理念。龙港模式对我国加快统筹城乡一体，多元化配置生产资源，合理布局城乡空间，深入推进新型城镇化建设有较好的借鉴价值。龙港镇改革开放30年来的城镇化进程呈现出如下优缺点。

（一）龙港模式的优点

1.创新式发展

包容发展本质要求开拓创新、与时俱进的创新精神。龙港建镇之初就打破了种种制度上的藩篱，通过三大制度改革，使大量农民自理口粮入镇，集体造城，兴办企业，在较短时期内完成了原始资本的累积，加速了城市工业化、现代化脚步，成功地走出了一条农村城镇化的路子。龙港模式体现了包容性发展所强调的发展方式的创新突破。

2.公平式与共享式发展

龙港建镇是在党的领导下自发的人民运动，人人都可以把握机会、拥有权力。同时，随着龙港崛起，其在苍南、温州、浙江甚至全国的影响越来越大，广大农民直接受益，农村居民人均收入逐年增加。龙港模式体现了包容性发展强调发展过程的机会均等和成果共享。

3.益贫式发展

全面协调发展的最终结果是人性的发展。龙港建镇以来逐年加大对基础设施与教育的投入，着力打造民生工程，关注社会弱势群体，改善底层人民生活质量。包容发展所带来的经济辐射、技术外溢和居民文化素养与意识形态的提升带动了周边各镇的发展。

4.生态式发展

龙港镇政府以科学发展观为指导，坚持全面、协调和可持续发展，不断转变发展方式，打造资源节约型和环境友好型社会，探索新型城镇化建设之路，践行“美丽中国”生态文明社会发展，建设“美丽新农村”。龙港镇通过一揽子的综合整顿使得城乡综合环境明显改善，建成市级生态镇。龙港模式体现了包容性发展所强调的生态环保理念。

（二）龙港模式的缺点

1.龙港建制现状与省市规划体系不协调

龙港镇现有人口49万左右，预计2020年将达到70万人，其人口规模现已达到一个城市的规模，但龙港现有体制仍为乡镇级。随着龙港的快速发展，镇级体制的权限愈加不能满足社会发展的需要，这种“小马拉大车”的现象首先直接导致了龙港镇与苍南县之间的矛盾。龙港的强镇扩权直接影响到苍南县的利益，致使龙港镇的权利归属问题一直处于放权与收权的死循环中。自1994年我国财税体制改革后，作为从整体上仍属于欠发达地位的苍南县，其地方税收过半来自于龙港，直接导致在龙港的建市运动中苍南县一直持反对票。

2.其他社会发展较经济发展相对滞后

龙港城镇化进程中在一定程度上过分注重于片面追求经济发展至上，导致经济迅猛发展的同时，其他社会发展相对滞后。此外，龙港产业结构的调整速度较慢，过分发展工业为主的第二产业致使产业结构不合理，压缩了以农业为主的第一产业，产能过剩的同时增加了农村剩余劳动力，从而导致诸多社会问题。2013年，龙港镇实现生产总值176.60亿元，工业总产值337.50亿元，其中规上工业产值145亿元。工业占比大大压缩了农业占比，这种现象将直接体现在城乡收入上，导致农村居民与城镇居民贫富差距加剧。

四、东部其他典型地区的城镇化与包容性发展

在市场化和城镇化进程中，优胜劣汰是常态。我们通过对我国东部地区最为代表性的苏南、珠江与环渤海地区的横向分析，力求列表展现不同地域小镇发展的利弊以及各地区在城镇化进程中采取的不同的包容性发展策略。我国东部地区典型小镇发展的特点对比分析见表1。

表1 我国东部地区典型小镇发展的特点对比

显然，江苏模式（本次研究的江苏模式主要指苏南模式）注重创新驱动。回顾江苏的发展历程，苏南模式主要是抓住了外资由珠江三角向长三角北移的重大历史机遇，大力吸引外商投资，形成外资驱动；同时，学习温州模式，大力培养民营企业，鼓励中小企业竞争与发展，充分发挥市场规律，增强创新机制，加大私营企业和民营企业在经济社会发展中的比重。

面对新经济形势，广东重新定位发展模式与战略，鼓励在稳固外商投资规模的基础上，大力发展民营企业，充分发挥市场作用，优胜劣汰，同时谋求体制突破。广东“十二五”期间效仿龙港，加快强镇扩权，积极试点，着力打造镇级市，改变以“三来一补”为主的外向经济，力争经济社会多元发展。

天津小镇虽起步较晚，但天津强调秉承时代精神，大力建设特色小镇，着力打造生态经济，增强产业经济辐射范围。天津小镇的新型城镇化包容性发展拥有政策主导下内外资双重驱动力，强调发挥市场机制，鼓励民营企业与外资企业竞相发展。只要能够处理好以人为本的包容性发展，被誉为“中国经济第三增长极”的天津就会给我国新型城镇化建设和众多小镇发展带来更多利好的消息。

五、案例启示

本次研究通过对龙岗改革开放30多年来自费造城、小镇崛起等发展历程的梳理，为我国众多正处在快速发展阶段的小镇提供了更广阔的城镇化思路。基于龙港模式，结合我国东部其他地区包容性发展的经验教训总结出以下几点启示：

第一，包容性发展有利于加速产业升级，经济转型。随着海外市场需求近乎饱和，我国经济增速放缓，我国应加大鼓励拉动国内需求的消费，转变发展模式，通过新型城镇化刺激国内需求，促使经济合理发展。

第二，包容性发展有利于实现全面、协调和可持续发展。包容性发展的本质是人的发展，要求以人为本。经济社会的发展不能仅仅依赖经济的单方面发展，其他发展也尤为重要。只有各方相互作用，相互协调才能使社会平衡发展。经济发展过于超前将反过来阻碍地区发展。

第三，包容性发展有利于打造区域经济一体化。龙港因体制创新而崛起，最后又因体制矛盾而改革，龙港之路正是我国诸多小镇发展的一个缩影。在着力推进新型城镇化建设的过程中，体制的创新，不仅是包容性发展的要求，也是解决区域矛盾，推动区域经济协同发展的不竭动力，更是加速区域经济一体化成败的关键。

第四，包容性发展有利于加速转变城乡二元结构。城市是国家发展的载体，当前，我国仍存在许多与城市结构分离的农村。作为联系城市与农村的纽带，小镇在城镇化进程中起着至关重要的过度作用，小镇建设的好坏将直接影响到城镇化发展。只有以包容性发展为主线，着力改变小镇发展模式，才能加快城镇化进程，解决城乡二元结构的难题。

综上，未来中国经济的增长将愈加依靠深化新型城镇化发展，尤其是对小镇的创新发展。这要求我们以包容性为核心，转变发展方式为主线，着重强调民资和外资的有序竞争，协调发展；以科技创新为驱动，加速产业升级，提升地方企业竞争力；以可持续发展为目标，坚持生态环保，重点发展低碳经济；以市场为中心，转变政府职能，让竞争更加充满活力；以制度为标尺，建立健全企业产权责任，规范企业混业经营，大力扶持乡镇企业，合理转换和利用农村剩余劳动力；以公平为底线，加大对小镇发展的优惠力度，加强民生保障，关注底层群众。

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（编辑：唐龙）

F291.4

A

1673-1999（2017）03-0058-04

黄彧（1992—），男，西南大学经济管理学院2014级硕士研究生，研究方向为经济统计；罗鹏庭（1989—），男，西南大学经济管理学院2014级硕士研究生，研究方向为产业经济；卢祥宇（1990—），男，西南大学经济管理学院2014级硕士研究生，研究方向为国民经济。

2017-01-09