摘 要 我国《宪法》与《立法法》均规定了有权机关可撤销不适当的规范性文件,由此可知适当性应为地方政府规范性文件审查的标准。《立法法》、《监督法》与《行政诉讼法》等法律的相关规定将适当性标准的内涵予以具体化与类型化。本文认为基于法律规定,并结合具体规范性文件实例与理论上的研究,可将适当性的类型从合法性与合理性两个维度予以归纳,其中合法性包括权限合法、程序正当和法制统一三个方面,合理性体现在比例原则与平等、公正对待上。
关键词 规范性文件 适当性 合法性 合理性
作者简介:黄盼,中南财经政法大学法学院本科生。
中图分类号:D67 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.250
随着《立法法》、《行政诉讼法》的最新修订,我国已逐步建立、完善一套符合自身体制特点的地方政府规范性文件监督机制。该机制以人大、上级政府与法院为监督主体,回应了地方政府规范性文件数量激增下的多元监督诉求。该机制的有效运行离不开一套具有可操作性的審查标准。但是,现今法律对此规定尚不够明确,尤其是对于合理性标准的规定,而学界对此的讨论也略显不足。因此,笔者基于现行法律规定,结合具体规范性文件实例与理论上的研究,试图归纳出对地方政府规范性文件的审查标准。
一、审查标准的现行法律规定
我国相关现行法均不同程度地规定了有权机关撤销不适当的规范性文件,《宪法》第104条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会撤销本级人民政府的不适当的决定和命令,第108条规定县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。《立法法》第97条规定地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。可知“不适当”是规范性文件被改变、撤销的原因。因此,“适当性”应为规范性文件监督审查的标准。
在此基础上,《立法法》、《监督法》、《行政诉讼法》等法律的相关规定将适当性标准予以具体化。《立法法》第96条规定了法律、法规与规章应被改变或者撤销的五种情形:超越权限的;下位法违反上位法规定的;规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;违背法定程序的。《监督法》第30条规定地方政府规范性文件应被撤销的三种情形:超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的;同法律、法规规定相抵触的;有其他不适当的情形,应当予以撤销的。《行政诉讼法》第70条规定行政行为应被撤销的六种情形:主要证据不足的;适用法律、法规错误的;违反法定程序的;超越职权的;滥用职权的;明显不当的。根据上述现行法的规定,适当性标准的类型可从合法性与合理性两个维度予以归纳。
二、合法性标准
(一)权限合法
不同的立法形式代表着不同的立法权限。现行立法中,只规定规范性文件不得超越上位法的范围,设定限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务。
上述对于规范性文件立法权限的规定较为抽象,另亦可借助排除的方法予以具体认定。 首先,依据法律保留原则来确定,《立法法》规定的必须只能由法律规定的事项于规范性文件而言,为绝对禁止涉足的。其次,可根据行政单行法上的禁止规定来认定,《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》均有明确规定规范性文件不得设定行政处罚、行政许可、行政强制、行政事业性收费行政征用等。最后,可根据专门的地方性规章来认定,比如《广东省行政机关规范性文件管理规定》明确规定规范性文件不得设定的事项。
若地方政府规范性文件超越其立法权限,应被认定为不合法。比如甘肃省某市人民政府制定发布了《矿业权审查审批管理办法》,该规范性文件越权设定行政许可的前置条件,与相关法律和行政审批的原则和要求不相符,应认定为不合法。
(二)程序正当
行政程序包括实施行政行为所遵循的方式、步骤、顺序、时限。 因而对制定、发布规范性文件程序正当与否的认定可从制定、发布规范性文件的方式是否合法、是否缺少法定的环节、是否颠倒顺序规则和是否超过法定期限这四个方面予以认定。现今地方政府多制定专门规章来规定规范性文件制定程序。像《深圳市行政机关规范性文件管理规定》,明确规定了深圳市政府规范性文件制定程序包括文件制定、文件审查与文件发布。
若地方政府制定规范性文件的行为在方式、步骤、顺序、时限方面违反了上述程序规定,即可认定为程序不合法。比如未进行社会听证或者在形成了规范性文件草案后才象征性地召开听证会。像深圳市政府制定的被媒体称为“半夜鸡叫”的车牌限外政策,没有听取社会公众意见,属于违背了正当程序,应认定为不合法。
(三)法制统一
1.从纵向层面上看,不与上位法相抵触:
地方政府有权根据本区域实际出台规范性文件作为执行上位法的细则。对该规范性文件进行合法性判断时要把握不抵触标准的前提、对象与内涵。地方政府会结合实际对上位法进行补充、细化,因而必定会与其不一致,若凡不一致即认定抵触,不符合实际,亦不符合法理。须明确不抵触标准的适用前提即规范性文件与其上位法对同一事项所作出的规定。地方政府规范性文件的上位法包括宪法、法律法规、规章与上级政府制定的规范性文件。按法的要素可分为规则与原则,因原则多考虑自由裁量而应置于合理性范畴,故不抵触的对象应为上位法的规则。而不抵触的内涵包括有相反、限缩和扩大。
例如在《关于转发市商务局<丹阳市菜市场建设规范>的通知》中,“菜市场周边200米范围内不得设置与菜市场经营类同的农副产品经销网点”的规定与商务部《标准化菜市场设置与管理规范》相抵触,法院认定该规范性文件不合法。
2.从横向层面上看,规范性文件之间相互不能抵触:
《立法法》第93条第三项规定规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的有权机关予以改变或者撤销。这一原则落实到地方政府规范性文件监督的合法性标准时须明确如下几点:
第一,制定主体须都为同一制定机关即同一地方政府。因为亦须包容地方差异、包容地方发展自主性,不同地方政府在不与上位法相抵触的前提下根据地方不同实际制定的规范性文件应允许不一致。
第二,应排除规范性文件之间属“新法与旧法”、“特别法与一般法”这两种情况,因为这两种情况的冲突可用新法优于旧法、特别法优于一般法原则予以解决。
三、合理性标准
(一)比例原则
比例原则要求地方政府为实现某一行政目的而制定、出台规范性文件,为相对人设定权利义务时,应以对个人私益的損害最为温和的方式。具体而言,包括以下三个方面:
1.目的要素:
个人私益不可随意侵犯,比例原则的适用前提是为追求公共利益而与个人私益的保护无法同时成就时,在有法律依据下可以损害个人私益为其代价。因此,制定规范性文件必须以追求公共利益为目的且能够或者至少有助于公共利益的实现 ,若为了其他的原因而制定规范性文件,增加公民义务,限制公民权利,毫无助于公共利益的实现,则应被视为不合理。
2.手段要素:
公共利益的目的使对于个人私益的损害为正当,但该损害须为最小且绝对必要。最小侵害的认定隐含了一处比较,即当有多种方式可达到同一行政目的时,在不减损该目的的情况下,应选择其中的对于个人私益侵害最小的方式。当规范性文件对公民权利义务的设定因必要而须损害个人私益时,要采用最小侵害的方式。
3.价值要素:
因绝对必要损害个人私益而获的公共利益不得小于被侵害的个人私益。关于比较有两个方法,一是采用成本、收益的经济分析方法,直接将个人私益的损害与公共利益的获得用经济利益表现出来加以比较。若利益无法用经济量化,则采用权利为单位的比较方法,权衡比较损害的个人私益与获得的公共利益的权利位阶高低。
地方政府规范性文件的立法裁量必须受以上三个层面的约束,若文件的实质内容超出了该约束,应被认定为不合理。比如深圳市政府制定的车牌限外政策,虽然该文件的出发点是为了治理拥堵,但是在有其他经济手段的治堵选择下,采用了侵害外地人交通权益的行政治堵手段。该侵害并不是绝对必要,因此该文件应认定为不合理。
(二)平等、公正对待原则
规范性文件的制定在面对多个相对人时,须在形式上平等、结果上公正。体现在地方政府在制定规范性文件为相对人设定权利义务时,无论是对于权利的增加还是减损,都既要一视同仁又要视具体情况而异。其中,一视同仁体现了平等对待的原则,要求在相同情况下,对于权利义务的分配不能有差别,不能因相对人群体的不同而给予歧视;视具体情况而异则体现了公正对待的原则,要求在不同情况下,对于权利义务的分配要根据具体情况的差异来进行。
审视地方政府规范性文件对于权利义务的设定是否满足形式上平等、结果上公正的要求,是对规范性文件合理性审查的标准。像在深圳车牌限外政策对权利义务的设定中,明显在相同情况下给予了本地车主与外地车主不平等的对待,应认定为不合理。
四、结语
本文首先根据《宪法》与《立法法》的相关规定,将地方政府规范性文件的审查标准总括为适当性。然后基于《立法法》、《监督法》与《行政诉讼法》等法律的具体化、类型化的相关规定并结合理论上研究,将适当性的类型从合法性与合理性两个维度予以归纳,其中合法性包括权限合法、程序正当和法制统一三个方面,合理性体现在比例原则与平等、公正对待上。最后结合具体地方政府规范性文件实例,对于各标准的内容与具体操作进行说明,以期为地方政府规范性文件的监督提供一套可操作性的标准。
当然,该监督机制内部的不同主体的审查途径对于这套标准的适用有范围与程度上的选择,但总体而言不会超出这一框架。
注释:
卢群星.论规范性文件的审查标准:适当性原则的展开与应用.浙江社会科学.2010.
方世荣、石佑启.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社.2015.
李荣珍、王进.论行政比例原则.法治论坛.2007(9).
杨临宏.行政法中的比例原则研究.法制与社会发展.2001(12).