城市群合作模式中的资源差异与变革创新

郑睿

摘要：从教育、医疗、文化等各个方面的资源情况来分析，可以发现目前长三角区域各地区之间的基本公共服务水平还存在明显的差异，离实现基本公共服务的有效供给及均等化发展的目标还有较大的差距。因此，通过系列研究，借鉴国内外城市群基本公共服务协作的先进经验，从城市群合作模式的变革创新的角度出发，有助于为长三角基本公共服务均等化发展，以及合作共享、统筹协调、专项规划等方面提供全面可行的对策建议。

实现基本公共服务的有效供给及均等化发展，是长三角区域经济社会稳定协调发展的保证，更是我国全面建设小康社会的重要任务。然而，由于很多公共资源的分配不仅仅局限在一个城镇或城市。同时，公共服务的对象——人的流动也不受地域范围的限制，所以，由公共安全、医疗卫生、社会保障与就业、住房、基础设施、教育、文体娱乐服务等构成的公共服务体系也往往跨越行政辖区的边界。[1]这就需要通过创新区域间的合作模式，构建由政府部门、经济组织、社会组织共同参与的公共治理体系，谋求区域内行政辖区之间的协同合作，从而促进整个区域公共服务的全面协调可持续发展。

另一方面，城市群是在城镇化过程中，在特定地理空间上，以交通信息、基础设施和市场交易的高效区域网络为纽带，以一个或几个超大或特大城市作为核心，由若干个密集分布的、不同等级的城市及其腹地，通过空间规模集聚和分工协同等相互作用而形成的城市区域系统。2016年我国发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出，“坚持以人的城镇化为核心、以城市群为主体形态、以城市综合承载能力为支撑、以体制机制创新为保障，加快新型城镇化步伐，推进城乡发展一体化”。由此可见，城市群是城市化发展的高级阶段，是国家当前经济发展的重要路径之一，是我国全面参与全球化竞争合作的最高端平台。

因此，长三角地区要实现基本公共服务均等化，就必须通过城市群合作模式的改革创新，使得区域内各城市之间形成密切联系，达成互动协作，从而促进城市间的公共服务要素自由流动，进而提高资源的配置效率，充分发挥城市群的规模效应和集群效应，形成一加一大于二的效果，最终促进公共服务的协同化和均等化。

一、长三角城市群基本公共服务均等化现状

目前，无论从教育、医疗、文化等各个方面来看，长三角城市群的26个城市的基本公共服务水平都还存在较大的差异，难以达到基本公共服务均等化的要求。

（一）教育公共服务

在长三角城市群的基础教育公共服务方面，26个城市的教育资源的配置相当不均衡，基础教育服务的发展水平存在较为明显的差距，这一点可以从长三角城市群内各个城市拥有的基础教育机构数量和规模以及相关师资队伍的配置对比上明显地看出来。

从基础教育机构数量看，上海作为长三角城市群核心城市，共有中小学1 525所，高居26个城市的首位，远远超过城市群内处于次级水平的南京、杭州、合肥、苏州和宁波等城市，是处于末位的铜陵市的近12倍。[2]可以看出，长三角城市群的26个城市之间呈现出参差不齐的基础教育机构数量分布的非均等现状。

另一方面，從基础教育机构所配备的师资力量来看，上海中小学教师数量也是一马当先，是处于第二梯队的苏州、合肥、盐城等城市中小学教师数量的两倍，是居于末位的铜陵市的17倍。就这一点来说，目前的长三角城市群的基础教育服务资源仍然处在非均衡的状态。

（二）医疗公共服务

经过多年来不断的努力，我国基本公共医疗服务体系已经初步建立，其覆盖范围也在不断扩大。但从现状来看，长三角地区城市间医疗公共服务资源配置仍存在相当大的差异性。从2014年末的数据可以看出，上海拥有各类医疗卫生机构共计637个，这一数字分别是杭州的2倍，南京的3倍，常州的6倍和铜陵的19倍。如此大的差距充分显示了上海市作为长三角城市群核心城市的基本公共医疗服务的资源实力，也显现出了在城市群内26个城市的公共医疗卫生资源分布的不均等。此外，还可以从城市拥有医疗机构床位和职业医师、职业助理医师的数量来分析各城市在公共医疗卫生服务资源配置的不均衡。[3]例如，截止至2014年末，上海市共计拥有医疗机构床位115 335张，拥有职业医师和职业助理医师共计48 981人，分别是位居末席的舟山市的22.8倍和16倍。长三角城市群基本公共医疗服务的不均等现状由此可见一斑。

（三）文化公共服务

随着我国经济不断发展，人民生活水平日益提高，文化公共服务也日渐成为民众高度关注的公共服务领域。从公共图书馆藏书量等指标来看，在这个领域长三角城市群资源分布的不均衡性更为明显。上海的公共图书馆图书总藏量共计为7 362.6万册，位居第二位和第三位的杭州和苏州，仅达到这一数量的1/4和1/5，而位居第四位的宁波，仅达到上海的1/10，长三角城市群基本文化公共服务的不均等性尤为凸显。

二、国内外城市群基本公共服务协作的经验借鉴

对于城市群如何通过相互协作加快实现基本公共服务均等化的问题，无论是国内还是国外都有一些较为成功的经验，值得长三角城市群学习和借鉴。

（一）长江中游城市群

作为长江中游城市群内的核心城市，南昌、武汉、长沙、合肥4市近年来逐步促成了交通、旅游、医疗、教育以及诸多公共服务项目的合作，在逐渐拉近“空间距离”的同时，也让四城居民享受到“异地同城”的实惠。

一是异地就医即时结算。2015年12月22日，4个城市正式实现基本医疗保险异地就医即时结算，为城市群内居民就医带来实实在在的便利和实惠。符合条件的任一城市本级医保参保人员到其余3市的异地就医点医疗机构就医时，只需出示本人社会保障卡和居民身份证，就可直接刷社会保障卡实现医保即时结算。

二是成立长江中游城市群院前医疗急救联盟。2015年2月，合肥、武汉、长沙、南昌4市共同签署《长江中游城市群急救与紧急医疗救援合作建设意向书》，协议建立院前医疗急救合作联盟，整合各自急救资源共同构建城市群“水陆空立体急救网络”，为救护车跨省转运提供导航和物资支持，并协调接收医院，以确保患者得到更快速、安全的院前医疗急救服务。急救联盟将依托各市的急救中心120调度指挥系统数据库和电子病历库等，有步骤地分批互相开放急救信息，包括地理信息、紧急救援预案、医疗信息以及应急救援物质储备等。同时，在各省高速公路交接区域将增设高速公路急救站，遇重大交通事故的紧急医疗救援将由各省协作开展。

三是共享电子病历。为打破各地医疗机构“各自为政”的信息“孤岛”，避免患者重复开药、检查，合肥、武汉、长沙、南昌4市将建成区域内患者“电子病历”的共享中心。病人的就诊记录将可在4个城市各医院共享。患者只要在这4个城市的医院就医，病人的基本情况、诊断、检查化验等信息，其他医疗机构也能共享。此举有助于控制滥用药品，减少过度检查，从而控制医药费用的不合理支出。

四是统一互惠的就业创业扶持政策。上述4个城市通过协调，实行了统一互惠的就业创业扶持政策，对持有4市发放的《就业失业登记证》的劳动者，不管在城市群内哪个城市就业创业，都享受同样的优惠政策。

五是实施住房公积金互认互贷。2014年底，4市启动实施住房公积金互认互贷，在全国率先开展省际公积金异地贷款。职工在就业地缴存公积金，在户籍地购买自住住房的，可向户籍地公积金中心申请公积金个人住房贷款。

（二）珠三角城市群

早在2009年，珠三角城市群就先后出台了《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009-2020年）》和《珠江三角洲基本公共服务一体化规划（2009-2020年）》两大规划，提出从教育、医疗卫生、文化、交通、生活保障、住房保障、就业保障、生态环境和现代服务业等方面，针对资源共享、制度对接、待遇互认、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、指挥协调等8个目标路径逐步推进一体化。

一是公共交通服务一体化。2010年11月8日，广州、佛山、肇庆、江门、汕尾5座城市的公交卡实现联网，正式发行第一张全省通卡——“岭南通”。2013年1月1日，珠三角九市实施车辆通行费年票互通。

二是珠三角通信一体化。2012年12月25日，继“珠中江”、“廣佛肇”实现通信一体化后，“深莞惠”也正式启动通信一体化，标志着珠三角九市三个经济圈通信一体化圆满完成。经初步测算，此举可为珠三角地区用户每年节省通信费用约17亿元。

三是推进基本公共服务均等化综合改革试点。2012年4月17日，广东省政府出台《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案（2012-2014年）》，并确立惠州市为全省首个试点市。惠州的财政实力在珠三角各城市中并不占优，而且内部各县区的财政实力相差较大。为此，惠州建立了“政府主导”的多元投入机制。每年市级新增财力70%、县级新增财力50%用于民生。为了解决县区财力不均衡问题，惠州设立“市级专项统筹资金”，通过建立财政横向转移支付机制，实现富裕县区帮助落后县区。[4]统筹资金来源于3个部分：第一是市财政，每年1个亿以上，并随财政收入的增长而增加；第二是收缴国有资本收益，按3%～5%的比例收缴国有资产增值收入，全额用于基本公共服务；第三是县区，按上年公共财政预算收入的3%上缴。这些钱主要用于托底保障基本公共服务中最基础的项目，从而推动不同县区基本公共服务更加均衡发展。除了财力保障，如何更好地促进教育、医疗等公共服务资源更好地流动也是关键。惠州市内就尝试了“巡教”和“巡医”的制度，让良好的师资和医生能服务到边远地区。此外，惠州的均等化改革还尝试打破身份界限，促进人群均等化，把在城镇稳定就业的异地务工人员纳入住房保障范围；把在全市中小学、幼儿园就读的异地务工人员随迁子女，纳入居民医保范围；对实行计划生育的流动人口提供同等的优生优育保健服务。

（三）欧洲

一是强调以人为本的管理方式。欧洲城市群规划中政府优先考虑民众健康和环境问题，一方面尊重民意，每项措施方案若有30%以上的居民反对则重新考虑其可行性；另一方面注重宜居环境，重视居民生活质量和环境美化。

二是注重整体规划。英国中南部城市群从整个大都市区的角度出发，对区内各个新城进行整体有序的组织规划，根据中心城市的需要赋予新城不同的职能，并形成大都市圈规划，以实现城市群从单中心向多中心转变，最终达成整体协调平衡发展。

三是优化社会保障体系。德国鲁尔地区为保障老年人和失业者的安定生活，形成完善社会保障体系。一方面，强化保险业。在保险业的基本险种中，养老金位居第一，占直接支出总额的三分之一，医疗保险位居第二，占支出总额的五分之一，其余包含失业保险（补贴）以及公职人员退休金和职工病假工资等，充分保障了居民的基本社会需求。另一方面，政府注重丰富文化生活，创造再就业机会。政府牵头挖掘城市历史题材，在老旧工厂基础上建立特色文化公园和艺术馆，形成文化娱乐中心和多层次的居民住宅小区，并对老旧企业和环境进行整体评估改造，为失业职工创造新型就业岗位。[5]

（四）北美地区

一是建立大都市理事会。美国的明尼苏达州拥有明尼阿波利斯和圣保罗两个中心城市，以及大量的市、镇和专区，区域内共有300多个各级地方政府。在原来的体制下，地方政府各自为政，鲜有协作之举。这种情况导致整个区域自上世纪中期开始出现了众多公共服务、环境保护和社会安全方面的问题。这些问题的凸显逐渐引起政府和有关社会团体的强烈关注。在多方努力下，明尼苏达州于1967年成立了明尼阿波利斯-圣保罗双城大都市理事会。理事会既非联合政府，也不是政府间的自愿性协调机构，而是由州政府授权，介于州政府和县、市之间的具有政府性质的区域规划与服务机构。该理事会负责大都市区经济社会发展的整体规划与相关政策制定，并负责协调构建大都市区的公共服务协调机制。组成理事会的16名理事来自于按相等人口划分的不同地区。第一，为了合理利用公共资源，促进区域有序发展，大都市理事会制定了内容涉及大气与水污染、交通、健康、住房等方面的“大都市综合发展指南”。此外，作为联邦政府、州政府与地方政府之间相互协商与合作的一个桥梁，理事会对大都市区内公共服务内容进行监管与协调。第二，1994年，为了解决日益严重的大都市区中心城市和旧郊区之间贫困与犯罪、住房短缺等问题，明尼苏达州议会通过了“大都市重组法”，对大都市理事会进行了重组。此举解决了长期以来大都市理事会在公共服务领域规划与执行相分离的状况。第三，理事会拥有多元化的资金来源，包括联邦政府的财政资金转移支付、州政府的拨款、地方财产税以及消费者付费等。直到现在，大都市理事会仍然履行着重要的职责，负责协调大都市区的公共交通系统，保护重要的自然资源，为中低收入家庭提供更多的可负担住房等多方面的服务职能。如理事会中的环境服务部门负责协调整个大都市区的排水系统，将多个社区的污水集中到一个污水处理厂，提高效率并降低居民的负担成本。

二是建立城市群间的非政府协调机构。为了让非政府组织和民众在城市群协作中发挥更为积极的作用，北美地区探索建立了许多城市群间的非官方协调机构，其中包含两类协调机构，第一类是综合功能的协调机构，如1957年组建的华盛顿大都市委员会，其职能包括交通规划、环境保护等许多公众关注的区域问题；又如加拿大温哥华地区的城市共管自治协调模式，通过大温哥华地区政府董事会解决城市发展中地区规划、交通线路布局、水资源处理、空气质量监管等问题。另一类是针对一些具体区域性问题组建的单一功能民间协调机构，如解决供水、供电、垃圾处理等问题的合作组织。

三、长三角城市群公共服务合作模式的改革创新路径

改革开放三十多年以来，我国的公共服务体系建设取得了令世人瞩目的卓越成效，但不可否认的是，目前我国在公共服务领域仍存在明显的城乡差距和地区间差异。从长三角城市群来看，江、浙、沪、皖四地各城市之间的基本公共服务供给能力及供给水平同样存在显著差异。因此，要推动长三角城市群基本公共服务的一体化和均等化，对理念、制度、机构的改革创新提出了更新、更高的要求。有鉴于此，江、浙、沪、皖四地应从以下几个方面入手，推动长三角城市群内公共服务领域的资源共享和合作治理，进而实现基本公共服务均等化和一体化，共同提高城市群内公共服务的水平。

（一）转变观念，在思想上达成合作治理的共识

城市群之间要形成公共服务的协作共治和互补互利，其首要先决条件就是要达成合作治理的共识，要从思想上转变封闭发展的传统观念，深刻认识到消除行政壁垒、为城市群合理及优化配置各种资源要素才是共同提升公共服务水平的重要保证，才能通过实现基本公共服务均等化来达到缩小城乡差距、贫富差距和改善地区间不均衡发展的发展目标。因此，长三角城市群的各地方政府，必须要在中央和相关部委的协调下，充分学习合作治理的理论和机制，从思想上认识到只有通过合作治理才能加快城市群的公共服务水平共同发展，从而自觉地将长三角城市群公共服务一体化工作纳入到日常的管理建设和规划工作中，改变城市治理各自为政与区域一体化工作两张皮的现象，促使各城市地方政府由各自为政向集体行动转变。

（二）共同制定指导城市群公共服务合作治理的專项规划

为更好地指导长三角城市群在公共服务领域协作共治，必须制定相应的专项规划，为城市群的合作交流提供具体的模式和框架。因此，江、浙、沪、皖四地应在《长江三角洲城市群发展规划》的基础上，共同磋商，借鉴珠三角城市群制定公共服务一体化中长期规划的经验，联合制定与各地发展规划相衔接的《长三角城市群公共服务合作治理专项规划》，确立长三角城市群内各成员的发展方向和定位，设立城市群之间合作的目标、原则、模式和主要任务，明确城市群合作治理框架中各成员承担的责任和义务，从而形成推进长三角城市群公共服务合作治理的指导依据和行动指南。

（三）建立公共服务合作共享的平台

长三角城市群要真正落实公共服务领域的合作和协同，就必须打造具体的公共服务合作交流平台，形成资源共享的现实载体和有效渠道。

一是建设教育资源共享平台。“百年大计，教育为本”。一直以来，教育都是公共服务领域最受人瞩目的核心内容之一。由于我国教育领域普遍存在资源分布不均衡，各地教育水平差异较大的问题，所以各地之间的教育资源共享成了长三角城市群公共服务领域合作的重点。因此，江浙沪皖四地应该通过协商，联合打造长三角城市群教育资源共享平台。一方面，通过教育资源共享平台，促进城市群内各类学校依托信息网络等先进手段进行教学活动的交流和探讨，形成定期召开教育教学研讨会的长效机制，从而不断提升城市群内各级各类学校的教学能力和水平。另一方面，依托教育资源共享平台，建立远程教学网络，开设形式多样、内容丰富的网上课程，为整个城市群的受教育群体提供来自不同地区的优质教学内容，实现长三角城市群内优质教育资源的交流共享，达成区域内教育服务的合作和协同。[6]

二是建设就业服务合作平台。人才是经济发展的核心要素，近年来越发受到各地的重视。多年以来，由于各地教育水平和经济水平的不均衡，人才供需的结构性矛盾日益显现。就业服务作为促进人才供需匹配的保障措施，近年来越来越成为公共服务领域的焦点。在这样的背景下，长三角城市群应加强就业服务领域的合作共享，打破区域壁垒，消除就业歧视，建立统一的就业服务平台，即时收集并统一发布就业信息，并借鉴长江中游城市群合作经验，积极磋商协调统一江浙沪皖四地的就业政策，为区域内流动人口提供同质化的就业创业服务举措，促进各类人才和劳动力在城市群内自由流动、充分就业。

三是建立医疗服务合作平台。随着我国经济的快速发展，人民生活水平不断提升，健康已经成为了人们日益关注的头等大事，高水平的医疗服务自然也成了公共服务领域备受关注的焦点。然而，目前我国医疗资源仍然面临整体资源不足，局部资源分布不均衡等诸多问题，民众的医疗服务需求往往难以得到有效满足。为加快提升长三角城市群的医疗服务供给水平，江浙沪皖4地在医疗服务方面应借鉴长江中游城市群的合作经验，建立合作交流和资源共享的协作平台。一是依托该平台实现城市群内各级医院医疗检验结果的互认互联，方便群众跨区域就诊；二是推动医保就医在城市群内实行无障碍异地即时报销，并加速降低医保卡在城市群内医保定点药店的使用门槛，最大程度发挥医保的保障作用；三是建立城市群内医疗会诊平台，依托网络信息技术实现远程会诊，达成优质医疗资源在城市群内的共享，让老百姓切实享受到质量更高、服务更便捷的医疗服务；四是建立院前医疗急救合作联盟，整合各地急救资源共同构建城市群联合急救网络，

四是搭建社会保障合作平台。由于地域相近，长三角地区各城市之间的人员流动长期以来都非常频繁。较大比例的流动人口对各城市的社会保障工作都提出了更高的要求。为加强长三角城市群之间流动人口的社会保障接续工作，应参照借鉴长江中游城市群以及珠三角合作经验，在城市群内搭建统一的社会保障合作平台，为区域内实现社会保障制度和政策的一体化建立有效的交流与合作渠道，从而为促进社会保障的无条件、无障碍转移接续提供现实的载体和有效的平台。具体而言，一是推进落实区域内公积金异地贷款制度，在长三角城市群内实行住房公积金互认互贷，开展省际公积金异地贷款；二是把在城镇稳定就业的异地务工人员纳入住房保障范围；三是把在全市中小学、幼儿园就读的异地务工人员随迁子女，纳入居民医保范围；四是对实行计划生育的流动人口提供同等的优生优育保健服务。

五是构建文化服务交流平台。随着民众生活水平的日益提高，人们对文化服务的要求与日俱增。长三角城市群各成员都有着自己独特的文化底蕴和文艺资源，通过建立文化服务交流平台，可以有效促进城市群间的文化交流和资源共享，促进城市群的文化事业快速发展，不断丰富城市群内人民群众的文化生活。

（四）构建长三角城市群公共服务合作交流的长效机制

长三角城市群建设是一个长期过程，公共服务领域的协作治理更是一个复杂的过程，只有构建稳定有效的一系列长效合作机制，才能促进城市群更好、更快地实现公共服务的合作治理。

一是建立稳定的统筹协调机构。跨区域的合作首先就要建立稳定的统筹和协调的机制，通过充分的信息沟通和交流，共同协商重要的合作事宜。因此，建议长三角借鉴北美地区的城市群合作经验，建立稳定的统筹协调机构。一是以城市群内各地方政府的相关部门，包括医疗卫生、教育、文化、人力资源、社会保障等公共服务领域的主管部门为主要成员，建立长三角城市群公共服务合作理事会，负责长三角城市群公共服务一体化发展规划和具体政策的制定，积极构建相关体制机制，并负责协调各成员政府机构就城市群公共服务合作中需要解决的重大问题进行集体磋商，明确合作内容、分工安排和推进计划等具体事项，统一部署落实。二是建立城市群间的非政府协调机构。吸纳非政府组织和民众积极参与长三角地区公共服务一体化工作，这既可以建立负责综合功能的非政府协调机构，也可以针对一些具体区域性问题或具体项目建立专项协调机构，负责推进和监督长三角地区公共服务一体化工作。

二是建立共享共担的财政供给机制。利益和成本的共担共享，是事关城市群合作治理能否长久维持的核心问题。如果地方政府不能从整体发展中获得足够利益，就会在谋取自身利益的过程中忽视对区域整体利益的追求。[7]因此，长三角城市群应通过统筹规划部门的组织协调，在各地方政府充分参与下，制定区域内统一的利益共享机制和合理的成本分摊机制，避免一方利益的获得以另一方利益的损失为代价，同时通过探索政府间服务合同、联合服务协定、政府间服务转移等形式， 以及合同承包、特许经营、委托、补助、出售、放松规制等方式，建立制度化与规范化的基于政府间利益补偿的横向转移支付制度，对于发展过程中造成的一方不可避免的损失予以补偿以增强各方的合作积极性，促进城市群内各地方政府坚持选择合作供给区域公共服务。具体而言，建议借鉴广东惠州的试点经验，设立“长三角公共服务一体化专项统筹资金”，建立财政横向转移支付机制，从而解决地区间财力不均衡问题，推动长三角地区基本公共服务更加均衡发展。

三是建立适应城市群合作治理的绩效考核机制。在当前的区域行政管理体制下，地方政府为了完成地方财政和经济发展等绩效考核目标，往往忽视整体的社会效益，导致公共服务领域的管理缺失和跨区域合作的动力缺失。因此，要促进长三角城市群公共服务合作和共享，就必须共同建立起以合作共赢为主旨的跨行政区的公共服务绩效考核机制，将地方政府工作重点转移到公共服务上，并在公共服务供给过程中打破各自为政的现状。具体而言，需要在政府绩效考评中突出对公共服务跨行政区合作治理过程及结果的综合绩效管理，将城市群公共服务协作的评价结果纳入党政领导干部绩效考核体系，从而激励各地方政府更加积极地投入到长三角城市群的公共服务合作共享进程中来。

四是完善公共服务监督机制。从“人治”向“法治”转变，是体现我国政府治理体系和治理能力现代化的重要标志，同时也是促进长三角城市群治理协作稳步发展的基石。因此，无论是城市群各地方政府间的监督，还是地方政府对公共服务領域相关主体的监督，还有公众对整个公共服务供给过程的监督，都应该通过完善的监督机制的建立，实现从“人治”到“法治”的转变。具体而言，应努力改变以往公共服务领域合作过程中主要依靠领导间口头协议的情况，在城市群的合作过程当中尽量使用规范化的具有法律效力的书面合作协议。通过这种法治化的监督手段充分表达相关方面的利益需求，从而更好地约束城市群各方的合作行为，增强长三角公共服务合作共享的稳定性，使城市群的公共服务协作实现更好的发展。

参考文献：

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■责任编辑：张 炜