风险管理视阈下的城市交通与公共安全

朱志萍

摘要：城市交通公共安全是指涉及城市交通系统人、车、环三要素状态的安全程度，既包括交通安全事故发生的量以及事故的严重程度，也包括与城市交通系统三要素有关的责任事件、违法犯罪行为等。当前的城市交通公共安全风险管理既要从狭义上对可能引发道路交通安全事故的原因进行分析，更要从广义上对引发城市交通公共安全危机的风险源加以管理。对此，在对城市交通公共安全风险度“三角模型”加以研究的基础上，可以得出“科学调研、准则约束、协同治理”三位一体的解决路径。

关键词：风险管理；城市交通；公共安全；“三角模型”

2016年5月23日凌晨零点12分许，上海中环线高架内圈沪嘉立交出口至沪太路上匝道之间发生一起货车单车事故，导致车上装载的水泥管桩散落，部分管桩翻落至地面道路，事故造成中环高架主线桥体内侧翘起移位，致事故发生点周边交通受到严重影响。事故原因系两辆重载挂车深夜违禁上中环高架，其中没有翻车的一辆车上面装载32根钢管，明显超载严重。[1]

近年来，因超载货车违规上高架导致的交通事故屡见不鲜。相关法律法规里早就清楚阐述了限制货车上高架的原因：大货车质量普遍偏大，甚至会有部分超载车辆，一旦上了高架，造成单侧载重过大，超过高架桥的承受力，尤其是上下高架桥时，有将高架压塌的风险。这种状况对于由城市交通问题而引发的公共安全而言，就是最大的风险隐患，必须科学管理，否则将对城市公共安全造成极大的恶果。

一、城市交通公共安全风险已经成为当前城市公共安全危机的主要来源之一

城市交通是对城市道路（地面、地下、高架、水道等）系统间的公众出行和客货输送的统称。城市交通系统主要由三个基本要素组成：车辆（机动车与非机动车）、交通环境（道路与交通信号灯）和交通参与者（驾驶员和行人）。城市交通的公共安全就是指涉及城市交通系统三要素状态的安全程度，既包括交通安全事故发生的量以及事故的严重程度，也包括与城市交通系统三要素有关的责任事件、违法犯罪行为等，两者的危害性不仅在于伤亡人数上，在经济上所造成的损失也是巨大的。因此，城市交通公共安全风险管理既要从狭义上对可能引发道路交通安全事故的原因进行分析，更要从广义上对引发城市交通公共安全危机的风险源加以管理。

公共安全首先是指不特定的、多数人的安全。随着各种经济新业态形式的发展，这种安全的内涵除了传统意义上的生命和财产安全，还包括个人信息安全、隐私安全、健康安全、社交安全等。公共安全危机就是发生在公共场所，或者是与公共领域有关的，影响到不特定的大多数人的生命财产等安全的突发事件。毫无疑问，城市交通系统是当前最大的公共域或公共空间之一，发生在其中的交通安全事故是安全责任事件与违法犯罪行为等，不仅会直接损害到广大民众的生命财产安全，而且还会严重影响到社会的公共安全感，已然成为当前城市公共安全危机的主要来源之一。

二、当前城市交通公共安全风险源分析

公共安全与人密切相关，威胁到人的安全的源头就是风险源，这是一种隐藏的、潜在的安全危险，构建以风险为中心的公共安全管理，就是要加强对风险源的管理。由此，保障人的安全也成为了公共安全管理的根本目的。

城市交通的快速发展是城市建设的重要组成部分，的确是首先满足了当前社会公众在日常出行中的方便性、灵活性、自主性等个性化需求，但同时，客观上也确实存在一些与此相随的安全隐患，由此给城市公共安全带来了新情况和新问题，成为城市公共安全的新的风险源。

（一）公共交通安全事故频发

一定的道路交通环境（城市道路、交通特性、交通管理等）往往通过对人与车之间的相互作用或影响而引发交通事故。所以引发交通事故的原因有很多，但最基本的就是人、车、路三要素之间的矛盾。从事故造成的死伤后果来看，道路交通安全事故造成的损失甚至远高于火灾事故。以2015年为例，全国共接报火灾30多万起，造成1 700多人死亡、1 100多人受伤；共接报涉及人员伤亡的道路交通事故18.7万多起，但造成了58 000多人死亡，近20万人受伤，死伤人数分别是火灾事故的30多倍和近180倍（两者的比较见图1。在图中，由于数量相差悬殊，以致火灾的伤亡人数都无法呈现出来）。可以说，随着近年来交通事故尤其是重特大交通事故的高发、频发（据公安部交通管理局相关数据统计，截至2016年5月，一次死亡5人以上的交通事故2016年为42起，2015年为68起，2014年高达121起），造成了重大人员伤亡和财产损失，导致一定范围内生产生活受到重大影响，甚至造成群体性事件和国内外媒体的广泛报道，由此成为城市交通公共安全风险的第一大来源。

（二）以公共交通工具为犯罪实施场所的案件多发

当前，我国仍处于社会矛盾高发多发时期，个人极端和严重暴力案件时有发生。一些犯罪分子往往出于报复社会、泄私愤等原因而选择最能制造社会轰动效应的公共场所实施犯罪行为。公交車具有易接近、空间封闭、人员集中且流动性大、安全防范措施简单等特点，成为犯罪分子实施和扩大犯罪影响的“理想场地”，所以近年来针对公交车的纵火案不断发生，造成大量人员伤亡，社会影响非常恶劣。如2016年“1·5银川公交纵火案”就造成18名无辜乘客遇难，32人受伤。这类案件虽然发生的绝对数量较少，但当前的发生概率却相对较高，极易造成社会恐慌情绪的快速蔓延，社会危害性极其严重。在信息化时代，一时一地一事的安全问题个案，都极有可能演变成具有社会广泛影响的公共安全威胁，由此成为城市交通公共安全风险的第二大来源。

（三）互联网专车服务带来新的交通安全风险隐患

互联网用车服务是一个由交通出行需求方（乘客）、供给方（司机和车辆）、运营平台等多环节组成的链条体系，供需双方需要达成关于运营方式、价格以及安全等方面的相互协议。但在互联网用车服务体系中，多个环节都存在潜在的安全隐患。如专车运营模式下，大量的私家车车主兼职“驾驶员”，私家车接入营运平台，产生了管理漏洞。一方面，一般驾驶人兼职专车“驾驶员”，其驾驶技能和对交通流状况适应性相对职业驾驶员较低，极易产生不当操作、应急操作失误等危险行为，而且交通部门对营运驾驶员的管理滞后，不能有效制约其发生交通违法行为。另一方面，私家车提供专车服务，其实际使用性质由非营运转变为营运，车辆损耗愈加接近出租车，但现有的安全检验、报废等规定难以有效管制，也存在安全隐患。假设车辆安全风险随行驶里程数增加而线性增加是基本规律，那么，由普通私家车转变成的“专车”其安全风险也一定是成倍上升的。此外，尽管一些运营公司针对旗下业务实施了诸如互联网专车服务管理规定、乘客安全保障标准等，对专车车辆和“驾驶员”有相应的安全要求，但其无法核实车辆注册登记信息，更难以监督“驾驶员”的资质、犯罪记录等背景，同时存在交通安全和治安的隐患，甚至有报载一位女乘客从南京叫网约车，竟被司机劫持到台州，24小时之后才被警方解救。2016年3月底，深圳市交通委通报了一组数据：经初步排查，深圳市网约车驾驶员中发现有吸毒前科人员1 425名、肇事肇祸精神病人1名、重大刑事犯罪前科人员1 661名。[2]杭州公安机关日前对2015年以来运管部门查扣的约300辆私家车接入网约车平台从事非法营运的司机进行背景审查，发现9名司机有违法犯罪记录，其中部分司机存在抢劫等暴力犯罪记录。同时，杭州市2016年还多次发生了网约车司机聚集滋事、扰乱社会秩序、影响社会稳定的事件。[3]所以，互联网专车是与新业态发展相伴随的，的确是满足了当前社会公众对日常出行方式的个性化需求，但由于各种制度、法律、规范的不健全，与此有关的各类纠纷、事故、事件、案件等呈现上升趋势，由此成为城市交通公共安全风险的第三大来源。

（四）城市电动自行车和电动三轮车无序发展导致的风险不可控

随着互联网的深入发展和电商业的全面覆盖，电动车凭借其便捷、省力、经济的特点，可为物流配送模式提供便利的交通条件，一定程度上刺激了电动自行车、电动三轮车、低速电动车等交通工具的出行和使用。从存量和增量来看，此类车均高于汽车。据公安部于2015年形成的《中国大城市道路交通状况研究报告》中的数据显示，近5年来，电动自行车年均增长约1 600万辆；未来5年，1亿农村人口进城和老龄化人口增多导致这些交通工具极有可能成为更多群体的交通出行首选，未来还将有较大的增长空间，但由此类车引发的交通违法事故也是频发，由此对交通秩序产生了恶劣影响。2014年，我国驾驶电动自行车导致的交通事故造成6 359人死亡，比2010年增加了57.8%，占全国道路交通事故死亡人数的10.9%。电动自行车和电动三轮车往往是城市务工人员交通出行的首选，也是一些从业人员完成职业行为的基本交通工具，但由此产生的风险却是无法忽视的，而且受此影响的群体还为数不少，甚至一些电动自行车不上正式牌照，堂而皇之上路，自由穿梭于机动车道，逆向行驶或者钻隧道、上高架，成为潜在的马路杀手，自身也极易成为交通安全事故的受害者，由此成为城市交通公共安全风险的第四大来源。

三、城市交通公共安全风险度“三角模型”研究

公共安全管理主要有两种模式，一是以风险管理为中心，另一是以危机善后为中心。前者需要对隐藏的风险源及其转变为实际危险的概率进行评定，其目的在于提前发现、排查、挖掘潜在的风险隐患，破坏风险转化成危机的条件，最终规避公共安全问题由可能性的风险变成现实性的危机事件。

综合分析城市交通公共安全风险源可见，与风险度有关的主要是交通参与者的遵纪守法度、城市道路资源分配的均衡度、公共安全的社会共同治理度等三项要素，共同构成了城市交通公共安全风险度“三角模型”（图2）。

（一）道路交通参与者的遵纪守法程度

但凡出现在道路中的行人、机动车驾驶员、非机动车骑行人都属于道路交通参与者的范畴。城市交通安全事故中，很大一部分原因是由于道路交通参与者的法律意识不强而导致的，由此造成极大的安全隐患。行人不遵守信号灯就是严重诱发行人伤亡的主要原因。诸多交通参与者认为行人闯红灯只是不文明的交通行为，并不会产生严重的危险后果，也未意识到行人闯红灯就是违法行为，过分强调自身权利，回避承担的责任义务，交通安全法治意识十分淡薄。据公安部交通管理局数据统计，2005年至2014年间，行人违反交通信号导致的交通事故数量占行人原因导致事故的31%～42%，导致死亡人数占行人原因事故致死人数的20%～30%、受伤人数占行人原因事故致伤人数的40%～50%，成为涉及行人交通安全事故的最主要因素。再如，2015年，上海市共发生适用一般程序处理的道路交通安全事故1 044起，造成868人死亡、455人受伤，虽然同比分别下降11.00%、3.88%、27.32%，但是，各类交通违法行为却是主要诱因，具体数字见图3、图4、图5。

交通安全事故之外的交通公共安全事件很多亦是由于法律意识淡薄、目无法纪造成的。所以，道路交通参与者的遵纪守法程度将会直接影响到城市交通公共安全的状况。

（二）城市交通资源分配的均衡程度

交通资源某种意义上是路权的象征，拥有相应资源才能履行相应权利。路权即交通参与者的权利，是交通参与者根据交通法规的规定，一定空间和时间内在道路上进行道路交通活动的权利。路权可分为上路行驶权、通行权、先行权、占用权。通行权是指交通参与者根据交通法规之规定，在道路某一空间范围内进行交通活动的权利。例如，机动车在機动车道行驶，即在机动车道这一范围内享有通行的权利，非机动车在非机动车道内行驶，行人在人行道上行走，都享有各自的权利，其他交通参与者不得侵犯，否则就是侵权行为。长期以来，“车本位”理念在我国道路交通发展过程中根深蒂固，道路规划设计、设施设置、信号灯配时，常将机动车的通行、效率、可达性作为首要目标，忽略了步行和非机动车出行最基本的诉求，久而久之形成了“机动车”和“行人”之间的对抗，造成人与车、机动车与非机动车、大型车与小型车等争抢道路交通资源。

而且，当前城市机动车尤其是私有车辆保有量增量过快，成为交通事故的主要车型。2015年，上海市已认定机动车交通肇事事故792起，造成684人死亡。其中，私用性质车辆肇事事故474起，造成407人死亡，虽然同比分别下降11.40%、4.01%，但仍分别占机动车交通肇事总数和死亡人数的59.85%、59.50%（具体数据见图6、图7）。从全国看，截至2015年底，我国汽车保有量超过100万辆的城市已经达到了40个，其中，超过200万辆的城市11个。当前，大城市机动车保有量普遍超过了交通拥堵水平下的城市交通承载能力，即所谓的城市道路交通资源需求侧远远超过了供给侧。所以，城市交通资源分配的均衡程度也会直接影响到城市交通公共安全的状况。

（三）交通公共安全社会共同治理的效度

公共安全风险管理之公共性，意味着其影响的对象是不确定的大多数，其造成的后果具有广泛的危害，而且在社会上易产生蔓延性的恐惧情绪，因此，对任何公共安全问题的治理必须是以政府为主导的政府职能部门、市场、社会三合一的多元主体，由多元而立体及全方位，这是要求将公共安全的管理提升到共同治理的高度，显然，这是任何主体都无法单独应对的。由此，要从根本上实现交通公共安全的社会共同治理，就需要除交通管理政府职能部门之外的其他社会组织与社会公众，都必须形成主动的参与意识和作为安全治理主体的自觉性，这种共同治理的效果如何也将影响到公共安全风险演变为危机事件的概率。

但目前看来，我国社会力量参与交通公共安全治理的积极性、主动性、创造性没有得到充分发挥。当下比较多的就是一些志愿者站在路口，其效果是形式大于内容。治理是由共同的目标支撑的社会活动，唯有以社会公共安全为共同目标被景仰并使之机制化，方能使除政府职能部门之外的企事业单位、各类社会组织、社会公众等自觉参与其中，从而共同有效地实现交通公共安全事务的社会公共治理。

以上影响城市交通公共安全风险度的三项要素中，交通参与者的遵纪守法程度是基石，也是当前影响最突出的一项因素。没有这块基石，再均衡的交通资源分配、再完善的社会共同治理都可能功亏一篑。社会共同治理则是未来发展的必然趋势，这其中还需要有科学合理的资源分配，由此形成的就是城市交通公共安全风险度“三角模型”。

四、城市交通公共安全风险管理存在的问题短板及解决路径

通过上述对城市交通公共安全风险度“三角模型”的分析，清晰可见当前城市交通公共安全风险管理中存在的问题短板：一是资源管理科学性不够；二是法律法规约束力不够；三是协同治理合力不够。在此提出“科学调研、准则约束、协同治理”三位一体的解决路径。

（一）做实科学调研，解决交通资源管理科学性不够的短板问题

现有交通资源主要包括交通信号灯和道路功能区域的划分，这是一般的城市道路最基本的资源保障。但现在看来，由于缺乏科学调研，导致很多现有的资源并没有发挥应有的效率，如行人闯红灯现象的屡禁不止，原因之一就是信号灯的设置不合理。以一个信号灯设置为30秒的路口为例，如果按照成年行人正常步速1.0米/秒的速度，30秒只能通过30米的距离，但实际上，很多道路的宽度是超过这一距离的，这就导致部分行人无法在信号灯转换之前正常通行，外加左转弯机动车的影响，这一数据还会上升。更有研究表明，当行人等候信号灯超过90秒时，这一信号灯的作用就趋于零，直接诱发行人闯红灯。这些都需要做实科学调研来重新设置，以提升现有道路资源的使用效率。

交通资源分配不科学的另一现象就是有些道路没有合理设置交通参与者应有的功能区域，典型的就是没有非机动车道，导致很多非机动车无路可走，结果只能借机动车道通行，或者是直接骑行在人行道上，由此产生的安全隐患是显而易见的。所以，作为风险管理的基本措施，还需要将交通资源根据道路使用率来合理分配机动车道、非机动车道、人行道，唯有如此，方能各行其道。

（二）加强准则约束，解决法律法规约束力不够的短板问题

城市交通公共安全中的一些风险与新业态有关，由此导致的一种状况就是由于法律法规缺失，体系建设不完善，对于不规范行为的约束无法可依，如当前的网约车引发的问题即是如此。所以，既要尽快立法立规，对此有所规范，实现依法准入、依法生产、依法监管；更要有法必依，由此才能有效地从源头引起重视。

2016年12月21日，北京、上海、广州三地连接发布网约车新政落地细则，如上海在国家七部委联合发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的基础上，结合上海实际，新出台的《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》对网约车平台公司条件、运营车辆的资质和号牌、从事网约车服务的驾驶员的户籍与驾照等主要内容进行了细化，明确了“网约车应在本市注册登记，达到本市规定的可予以注册登记的机动车排放标准”、“驾驶员应为本市户籍”等条件。这些细则的出台就是维护交通公共安全形势的必要之举，也是安全形勢所迫的必然之举。

（三）加强社会动员，解决协同治理合力不够的短板问题

很大程度上，公共安全管理是现代社会一项很特别的公共治理事务，迫切需要社会各界的共同参与才能长治久安。面对与社会发展相伴随的交通公共安全的新风险，需要探索协同式的、全员参与的共同治理模式，努力构建由政府、社会团体、志愿者等共同组成的公共参与机制。其中，借助社会组织的力量参与公共交通安全共同治理就是政府公共安全管理实现可控、可持续发展的重要渠道。

相对于发达国家而言，我国社会组织在道路交通安全管理中参与度较低，发展尚处于初级阶段。社会组织的构成具有多元化、全民性的特点，积极引导社会组织参与道路交通安全管理，通过组织成员的示范带动作用，可以在全社会形成全民参与的良好氛围，有利于培养公众在交通出行中的规则意识、责任意识和安全意识。此外，作为政府联系公众的桥梁，社会组织还可在一定程度上化解警民矛盾。在道路交通安全管理工作中，政府采取的措施大多具有强制性色彩，公众对交通民警路面执法易产生抵触情绪。社会组织的形象则更加亲民，其做法也更加柔性化。在公安交管部门严格执法基础上，通过社会组织辅助开展宣传教育，倡导公众遵纪守法，可取得良好社会效果。

参考文献：

上海中环高架交通事故肇事司机等5人被刑事拘留[DB/OL].澎湃新闻网，（2016-05-24）[2017-02-20].http：//news.163.com/16/0524/18/BNRQ4V010001124J.html.

李蕾.网约车安全监管漏洞要早点补[N].解放日报，2016-10-06（02）.

王昊魁，韩富鹏.堵住网约车的安全漏洞[N].光明日报，2016-05-09（10）.

■责任编辑：张 炜