城市群的空间嵌套形态与区域协同发展路径

胡小武

摘要：世界级城市群大都具有典型的嵌套形态。跨行政区域基础上新城的超级城市群内部事实上存在母城市群与子城市群、都市圈在空间上的嵌套关系，这种嵌套关系既是推动超级城市群形成的空间增长机制，也需要进一步提升区域内城市间的协同发展关系，以制度创新的视角，在尊重市场规律的前提下，推动要素流动更加密切与自由，从而提升超级城市群的国际竞争力。以长三角城市群为例，研究区域内部的各子结构，并分析空间嵌套形态与内部协同发展的主要路径，可以相信：只要在制度维度上继续加大改革创新力度，完全有希望推动长三角城市群成为引领中国经济增长与世界经济发展的超级城市群。

城市群是世界范围内城市化进程进入较高阶段的一种必然产物。在一定区域内，城市化率超过70%①以后，大多出现了“城市群化”的现象。美国的五大湖区、东北部大西洋沿岸，日本太平洋沿岸，大不列颠岛英国南部地区，欧洲西北部波罗的海沿岸，包括中国的长江三角洲地区、珠江三角洲地区等，都因为城市化水平较高、城市密度越来越大，形成了一定空间区域范围内数十个城市聚集而成的“簇群化”发展格局。但不同地区的城市群，又因为行政区划与结构形态存在差异，存在着不同的具体形态。以中国长江三角洲城市群为例，其覆盖四个省级行政区的地理空间范畴，其内部结构更加多元，整体上看，存在着一种典型的城市群的“嵌套形态”。在嵌套的基础上，如何打破相互之间的行政与空间边界，实现有机协同的融合式发展，显得尤为重要。

一、世界级城市群空间结构的理论诠释

世界级城市群是基于全球化与城市化两大核心动力所形成的一种城市发展现象。戈特曼认为，成熟的世界级城市群需要具备如下特征：区域内城市密集分布；拥有一个或几个国际性城市；多个都市区连绵；拥有一个或几个国际贸易中转大港；总体规模大，人口超过2 500万；是国家经济的核心区域。[1]简言之，世界级城市群需要同时在城市能级、规模、数量、城镇化水平、经济发达、沿海区域等六个维度上占据优势。从世界级的城市群的人口规模与区域形态结构的基本特征判断，要成為一个世界级的城市群，首先要具备一个以上的具有世界影响力的中心城市或萨森所提出的“全球城市”②，如纽约、东京、伦敦、巴黎、上海等；其次，组成城市群的各类规模相邻性城市数量最少要20个；第三，城市群内所有城市的常住人口要4 000万人以上；第四，区域内城市化水平需要70%以上。这四大核心指标在现实层面基本涵盖了戈特曼的六个要素，能够客观解释当前世界级城市群的样态与格局。

（一）城市群的区域形态与空间结构特征

城市群因其区域内多个城市之间在地理空间形态及相互联系的差异，存在不同的类型。总体而言，世界范围内的城市群，基本可以分为分散城市群、带状城市群和圈状城市群三种类型。分散城市群的特征是中心城市的首位度很低，大城市不多，中小城市高度发达，分布均衡，城市密集度极高。分散性城市群如北美五大湖区城市群、欧洲西北地区城市群最为典型。五大湖区内底特律、芝加哥、多伦多等都不具有典型的中心城市功能。欧洲西北部城市群因分属多个国家的首都城市，如巴黎、布鲁塞尔、安特卫普、阿姆斯特丹等，难以形成单一中心城市或首位型城市而呈现出相对分散性特征。带状城市群与戈特曼提出的大都市带（Megalopolis）较为相似，其特征主要以一个或多个经济较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，包括与其有经济内在联系的若干周边城镇，经济吸引和经济辐射能力能够达到并能促进相应地区经济发展的最大地域范围。它由连成一体的许多都市区（Metropolitan Area）组成，是在经济、社会、文化各方面活动上存在着密切的交互作用的巨大的城市地域复合体。[2]带状城市群如美国东海岸波士顿至巴尔的摩城市群、中国长三角城市群等。圈状城市群介于带状城市群与分散化城市群的形态之间，主要特征是城市群内部存在非常明显的中心城市或首位城市，或者地理形态上形成了某种典型的围合形态的空间结构。比如日本太平洋沿岸城市群中东京是高首位度城市，英伦城市群中伦敦是高首位度城市，这些首位度城市具有某种中心化的城市功能。

（二）城市群区域内的城市结构关系

与城市群的整体地理形态分布不同，按照城市群内各城市结构关系划分，城市群又可以分为低中心城市群、单中心城市群、双核城市群和多中心城市群或嵌套城市群。低中心城市群是指中心城市首位度较低，一般不超过0.2，城市群中各次区域城市人口、经济发展水平大体相当，差别较小，如美国五大湖区城市群和中国珠三角城市群。单中心城市群是指中心城市首位度极高，其他城市的发展水平与首位城市相比，人口、经济、文化等要素集聚度差距较大，最典型的属日本太平洋城市群的东京单核型发展格局，英伦城市群的伦敦首位度也较高，因此具有典型的中心城市效应。双核城市群则是指城市群呈现出双中心特大型城市，两个中心城市功能各有所长，分别承担中心城市职能，比如中国的京津冀城市群③，北京与天津分别属于特大型中心城市。多中心城市群是存在相对首位度高的核心城市，但城市群内还有若干次中心城市，区域内城镇体系格局较为完善的城市群，比如：属于美国东北部沿海城市群的纽约是核心城市，周边是波士顿、华盛顿、费城、巴尔的摩等多个次中心城市；中国的长三角城市群以上海为核心，周边则包括南京、苏州、杭州、宁波等次中心大城市。纵观世界各大城市群的地理形态与区域结构特征，可以看出，不同城市群内部城市结构的差异，主要由各自不同的城市发展历史、融入现代经济体系的能力、城市人口集聚功能不同所导致。

（三）世界级城市群的高容量人口规模

戈特曼曾给出了判断城市群的两个指标：人口规模大于2 500万人，人口密度大于250人/平方公里。这个指标是基于30年前的世界城市化发展水平所作的判断。随着2012年世界城市人口首次超过农村人口，地球村总体上进入了一个城市化的时代。随着世界城市人口的不断增长，从目前国际公认的六大世界级城市群的人口规模来看，城市群的都会区人口规模最少需要4 000万，并且城市化率需要70%以上。目前各大城市群人口规模以英伦城市群3 700万为最少，美国东海岸城市群人口超过6 500万，五大湖区城市群人口超过5 000万，日本太平洋沿岸城市群人口超过7 000万，欧洲西北部城市群人口超过4 600万。相形之下，中国长三角城市群人口超过1.5亿，珠三角城市群人口超过1.2亿，京津冀城市群人口超过1.1亿。英伦城市群的人口虽然不及4 000万，但其已经超过全英国人口的一半以上，且常年外来游客总量超过千万以上，因此也是一个常年超4 000万人口规模的城市群。

二、世界超级城市群内部的“嵌套形态”的现实存在

（一）世界级的城市群基本都属于超级城市群

超级城市群的城市人口规模最少需要4000万，这样才能成为具有世界影响力的城市群。按照戈特曼所提出的世界级城市群的六大要素中的“多個都市连绵区”的观点，世界城市群内不同的都市连绵区很有可能独立成为一种次区域形态的次城市群或都市圈，在同一个城市群内的不同的都市连绵区内都有一个或以上的中心型城市发挥主要影响力。超级城市群内由于存在多个具有影响力的次中心城市，因此“多中心城市群内以次中心城市为核心有子城市群存在”。[3]在地理位置较近，拥有多个中心城市构成的都市圈所组成的超级城市群内，完全有可能形成一种次区域城市群。都市圈主要以特定的中心城市为核心，以发散型交通网络为基础，形成1小时或半小时的通勤时间为半径，并覆盖周边相互邻接的众多城镇，共同组成一个具有一体化倾向的都市发展区域。因此，超级城市群内完全可能存在若干次区域城市群或都市圈。

（二）超级城市群内嵌套若干子城市群的现实样本

空间范围较大，特别是跨行政区域所组成的世界级城市群内，由于人口规模和城市数量较多，无论是分散性的城市群、带状城市群或圈状城市群，都有可能形成超级城市群、次区域城市群、中心城市都市圈所组成的嵌套形态的世界城市群结构。所谓嵌套型城市群，主要指超级城市群内部还分布了次区域的城市群、由中心城市构成的都市圈组成，形成了一种大城市群、小城市群及都市圈的结构。从目前世界级的七大城市群④的结构形态来看，每个城市群都具备了两级或三级嵌套结构（见表1）。

从世界七大城市群的空间结构嵌套关系来看，拥有多中心城市构成的超级城市群，都存在某种若干相邻的次中心城市之间形成一个或若干个次区域城市群的现象。同时，构成超级城市群的核心城市，大都能够自成一体，形成核心城市都市圈。如纽约都市圈、芝加哥都市圈、东京都市圈、大伦敦都市圈、巴黎都市圈、上海都市圈等，而与核心城市稍远距离的若干次中心城市相互比邻，从而构成一个个次区域城市群，比如费城-巴尔的摩-华盛顿城市群、底特律-托莱多-克利夫兰城市群、利物浦-曼彻斯特-谢菲尔德-利兹城市群、比利时-荷兰城市群、扬子江城市群等。在有些超级城市群的次区域城市群内部，因为核心城市与次中心空间距离较远，次中心城市拥有较深的发展腹地，往往会形成次中心城市自成一体的都市圈现象，比如巴黎都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈等。这充分说明，世界级的超级城市群内部完全可以形成两级或三级形态的嵌套结构。这种嵌套形态的超级城市群，往往能够形成一个巨型城市带或超级都会区，具有人口规模庞大、城镇数量众多、经济活力充足等特点。

三、长三角城市群的嵌套型结构与区域格局

（一）长三角城市群是国际公认的六大世界级城市群之一

按照国家发改委2016年6月3日批复的《长江三角洲城市群发展规划》，提出长三角城市群覆盖上海市、江苏省、浙江省、安徽省共计26个地级26市，国土面积21.17万平方公里，约占全国的2.2%，人口1.5亿，约占全国11%。其中以上海为核心，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局，包括合肥都市圈、南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈，沿海发展带、沪宁合杭甬发展带、沿长江发展带、沪杭金发展带。从发改委批复的规划中，长三角城市群属于二级嵌套结构，即城市群与都市圈的嵌套结构，但在各省具体城市发展战略规划中，事实上存在区域城市群规划格局。由于长三角城市群内城镇化进程速度加快，以南京、苏州、杭州、宁波等为中心的次中心城市逐渐崛起，不断稀释上海在长三角城市群中的人口首位度。李晓西等认为，长三角城市群的空间格局经历着由“单核引导”的点轴结构向“单核+多中心支撑”的网络状结构的转变。[4]从浙江省和江苏省的城市发展规划及地理空间形态划分来看，长三角城市群这一世界级的城市群客观上存在北翼次区域城市群与南翼次区域城市群的嵌套型城市群结构。

（二）扬子江城市群正在由沿江城市集群逐渐成型

长三角城市群北翼大部分隶属于江苏沿江区域，在2016年江苏省第十三届党代会上，已经明确提出了打造沿江城市集群的战略规划。相关学者也提出了打造扬子江城市群的观点，比如李程骅认为，江苏应依据城市群和大都市区的发展规律，结合现阶段沿江八市的经济发展水平、城镇化率以及承担的转型升级与创新引领任务，在沿江地区乘势打造一体化发展的“扬子江城市群”。[5]扬子江城市群所包括的沿江八市即南京、镇江、常州、无锡、苏州、南通、泰州、扬州，除盐城外，基本包含了长三角城市群规划的所有江苏省范围内的城市。

（三）杭州湾城市群早已成型

2003年浙江省发布《浙江省环杭州湾地区城市群空间发展战略规划》，提出浙江省打造环杭州湾城市群战略。2012年5月，浙江新型城市化工作会议提出，在新城市化过程中将加快推进环杭州湾城市群规划建设，将其打造成长三角世界级城市群南翼的重要组成部分。环杭州湾城市群包括杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、舟山6市，陆域面积近4.54万平方千米，占全省面积的44%。除了金华和台州2市，环杭州湾城市群基本包含了长三角城市群规划中浙江省范围内的主要城市。

（四）长三角城市群最具三级嵌套型空间结构形态

随着江苏省和浙江省的城市发展战略布局的明确化，长三角城市群内基本形成了超级城市群、次区域城市群、大城市都市圈的三级空间嵌套结构。以上海为核心城市，形成由北翼的扬子江城市群、南翼的杭州湾城市群构成的超级城市群与次级城市群的嵌套形态。其中北翼的扬子江城市群有8市已经超过4 500万人口，南翼杭州湾城市群有6市超过4 000万常住人口。扬子江城市群内拥有南京、无锡、苏州等发达城市和国际港口，杭州湾城市群拥有杭州、宁波等发达大城市和世界级的沿海港口。扬子江城市群与杭州湾城市群内城镇化水平都超过70%。因此，长三角城市群的南、北两翼无论从城市能级、规模、数量，还是经济发达程度、大城市影响力或港口资源，都非常接近成为世界城市群的所有六大要素。另外，在超级城市群内，以大上海都市圈为中心、以合肥都市圈为侧翼，三级嵌套北翼扬子江次级城市群内部的南京都市圈、苏锡常都市圈，南翼杭州湾次级城市群内杭州都市圈、宁波都市圈，最终形成地理空间形态上更为清晰的长三角超级城市群、两大次级城市群、六大都市圈为特征的三级嵌套型空间结构。

四、跨行政区城市群子区域之间协同发展路径思考

长三角城市群作为世界超级城市群，也是跨行政区的巨型城市群。在嵌套型超级城市群之间，各子区域或次级城市群、都市圈的竞合发展已经成为长三角城市群快速、健康发展的重要命题。最新批复的长三角城市群规划中将上海、浙江、江苏、安徽4个省级行政区的共计26个地级以上城市纳入其中。从人口数量上，上海超过2 000万人市区口，最少的铜陵市才30多万市区人口。从城市行政能级来看，上海市是直辖市，南京、杭州、宁波是副省级城市，其他都是地级市。从经济总量看，上海、苏州、杭州、南京都是GDP超过万亿元的城市，而安徽省池州市的GDP总量不过500亿元。长三角城市群各城市之间无论从人口规模、城市能级、行政规格，都存在巨大差距。要实现城市群的一体化发展，需要在尊重城市化与市场化发展规律的基础上，通过制度创新来实现均好型发展。

（一）建构长三角城市群世界经济增长极的战略

长三角城市群作为中国首个跨入世界超级城市群的区域，不仅是引领中国加快发展的重要增长极，也是推动世界经济发展的引擎。长三角城市群作为新兴的世界超级城市群，经济发展的各种资源和要素都非常齐全，拥有很大的发展潜力。产业区位、高等教育、科技研发机构、自贸区、高新技术集聚区、战略新兴产业、国际贸易港口、电子商务、智能制造业等都有非常雄厚的基础。长三角城市群的经济总量已经超过全国的18%，吸纳人口超过1.5亿。该区域已经成为中国经济中心区域，人口集聚高地，城市化引领区，国际竞争力的代表区。为了在新一轮国际经济发展周期中获取竞争优势，需要从中央政府层面协调推进跨行政区域长三角城市群加快成为世界领先城市群的战略规划。要加快推动长三角国际化发展的各项制度供给侧改革，特别是财税供给侧改革和资源供给侧改革，扩大对外开放与国际交流的力度。将区域范围内的所有国家级规划所鼓励的改革创新政策如“一带一路”战略、长江经济带战略、沿海发展战略、苏南现代化示范区战略、自贸区战略等相关发展性政策全面在长三角城市群内实施，打破各项政策的板块化、碎片化、点状化的格局，实施长三角城市群政策红利的普惠制，从而真正推动长三角城市群拥有更大的改革、创新和开放自主权，推动长三角城市群各经济体深入参与世界经济，并建构世界经济发展的增长核。

（二）确立长三角城市群的差序格局与差异化发展理念

長三角城市群内26个地市以上行政区，70多个县级行政区，由于资源禀赋、历史文化、经济社会结构不同，各自发展水平参差不齐，因此具有典型的梯度发展形态。张鸿雁曾提出，中国的城市群要想在世界城市全球竞争的关系中占据世界经济价值链的高端区位，必须创造合理的、跨行政区域的、有内在市场机制关系的“城市群差序化格局”，并通过构建新型的城市群结构体系，直接参与城市全球化的竞争，创造中国区域现代化示范区。[6]因此，在尊重城市群内部差序格局的基础上，要建立差异化发展定位，通过中央政府层面高位统筹，实施长三角区域内的经济发展与生态发展的协同战略。这首先应该建立相应的中央财政层面的区域生态补偿机制，将池州、宣城、金华、滁州等山区较多的地级市以及一批县市，通过生态环境补偿基金与转移支付，用于长三角城市群的“绿肺”建设。同时，实施重点生态保护的地区，将生态环境保护的目标作为重点考核指标。从德国莱茵-鲁尔城市群的发展经验来看，跨5个州行政区的20多个城市组成的城市群，“通过德国联邦政府制定的区域规划和监督地方政府执行规划，并设置专门咨询机构协调跨区域一体化发展的问题”。[7]通过中央政府层面的统筹协调，认可长三角城市群内的各类城市发展差序格局，建立差异化发展定位，实施生态环境补偿的机制，确立长三角城市群发展一盘棋思维。这样可以为长三角城市群区域内的人口、资源、环境、经济提供更加合理流动和配置，提高要素资源的市场化配置效能，提升整体竞争力和环境承载力。

（三）规划建设长三角城市群的合作发展示范区

长三角城市群跨区域合作的显性特征不足。目前的跨区域之间的合作交流的常态机制主要建立在省级政府层面的长三角合作与发展联席会议与市级政府层面的长三角城市经济协调会暨市长联席会议两大松散型议事会议基础之上。从16次市长联席会的成果来看，基本停留在务虚层面，缺乏具体战略实施层面的项目或工程。由于目前的区域发展GDP评价体系，以及各自为阵的规划和区域发展目标管理导向，导致长三角城市群各城市之间并没有形成真正的“城际战略产业链和构建城际一体化的新型产业分工体系”⑤。以城市集群化理念，打造城际战略产业链是构筑城市群产业体系的关键。城际产业一体化需要以城际战略产业链为主线，通过产业链构建城市链，通过城市链构建城市群。[8]要真正推动长三角城市群成为中国创新经济增长区和世界经济增长极，必须重新确立资源整合、区域合作、协同发展的理念，切实开展务实的区域合作。连玉明指出：“城市群区别于城市的特点就是在集聚的过程中形成了分工与协作，形成了资源的优化配置。在这一过程中，要素进行了新的流动和配置，这必然会形成包括产业和空间在内的城市链。链条越长，城市群的价值空间就越大。这种分工和协作就是要不断地在城市群中衍生新的产业链条，延长城市的价值链。城市群的核心强调的是分工与协作，强调资源的整合，而不是竞争。”[9]要确立城际战略产业链、城际产业一体化的城市群内的有效构建路径，需要加快规划建设长三角城市群的跨省际的合作发展示范区，从目前来看最具有潜力的是太湖西部地区以宜兴市、溧阳市、长兴县、安吉县、广德县、郎溪县等6个县级行政区为主体区域的江苏、浙江、安徽三省交界区域，最适宜推动长三角城市群的合作发展示范区建设。通过中央政府层面的推动，3个省级政府与所隶属的地级市政府的合力规划，打造城际战略产业链和城际一体化产业分工协作发展示范区，打造以建材、电缆、生物医药、新材料、养老、旅游、特色农业等为主要产业特色的长三角跨省际绿色发展示范区。

五、优化长三角城市群的城镇化和城乡一体化布局

随着最新的长三角城市群的空间布局，目前长三角城市群内的城镇化水平呈现一个典型的梯度等级。上海都市圈、苏锡常都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈的城镇化水平较高，基本接近或超过80%以上，上海则达到了89%。而扩容后的外围城市如安庆、池州等市都不超过50%，因此，长三角城市群要实现引领中国经济增长和成为世界经济增长极的功能，需要进一步优化区域内的城镇化结构与体系，以“一控一促一提”为主要战略。“一控”主要是指适度控制上海的城镇化增长速度，使之长期稳定保持在90%左右即可；“一促”主要是指促进苏锡常都市圈、南京都市圈、南通、盐城、宁波、台州、合肥都市圈的城镇化水平，力争通过5～10年时间，推动这些区域城市化水平达到80%以上。“一提”主要指积极加快提升安庆、池州、宣城地區的人口优化布局和新型城镇化的发展带动力，力争在5～10年时间将城镇化水平提升到65%以上。同时，在苏锡常都市圈、南京都市圈、南通、盐城、宁波、台州、合肥都市圈等区域，加快完善城乡一体化建设水平和质量，以特色小镇和美丽乡村建设为引领，推动区域内城乡一体化发展的各项指标早日实现。在安庆、池州、宣城等城市，加快完善生态规划与环境涵养区规划，通过人口就近转移城镇化，更加优化城乡空间结构，并通过生态环境补偿基金和转移支付能力，更好实现生态环境涵养区的建设。通过长三角城市群的新型城镇化发展，引领城际战略产业链、城际人口集聚走廊、城际产业一体化分工体系以及整体的城乡一体化发展能力和水平。

国家的竞争主要是城市的竞争，城市的胜利是推动社会进步的重要路径。在中国新型城镇化继续纵深发展的时期，以新型城镇化引领中国经济增长已经成为国家共识。长三角城市群具有新型城镇化、城市现代化、工业化、信息化和农业现代化的最佳区位、资源、环境条件，只要继续加大改革创新力度，完全有希望推动长三角城市群成为引领中国经济增长与世界经济发展的超级城市群。

说明：本文系国家社科基金青年项目“我国新型城镇化的空间落点及其形态研究（13CSH089）”的部分研究成果。

注释：

①戈特曼提出大都市带这一城市群相关的学术概念时，美国的城镇化率恰好超过70%。因此，一般认为城镇化率超过70%，标志着城市群进入一个较为发达的城市化阶段。

②萨森认为全球城市主要指在高度一体化的世界经济环境下，国际资本对世界经济进行控制和发挥影响的空间节点，是整个世界经济体系中具有特定分量的场所。全球城市需要具备三大特征：实现城市形态从工业化向后工业化的转型，在世界上占据国际经济文化活动制高点，能够影响和改变世界市场运作。全球城市是以跨国公司和跨国银行为核心，以电讯和国际航线为干道，以国际市场为网络和主要运行形态的城市。

③按照世界级城市群的要素衡量，中国的京津冀城市群还未形成典型意义上的世界级超级城市群，主要是因为京津冀城市群区域内的城镇化体系不够完善，经济不够发达、城市化率不高，暂未超过70%以上，但京津冀城市群的人口总量超过1亿人。其中，北京、天津很具有中心城市的影响力，唐山曹妃甸港、天津港等是发达的国际型港口。

④已有的文献大多认为国际公认的主要有六大世界级城市群，但根据世界级城市群的六大要素，特别是从城市群的人口规模、影响力、区域城镇空间形态等指标测算，中国的珠三角城市群，由广州、深圳、香港、澳门等20多个城市组成，常住人口超过1亿人，城镇体系完备、经济发达、国际化程度高，完全可以被认定为已经具备成为世界第七大超级城市群的要素。

⑤城际战略产业链具有较高产业战略力和较高城际链接力，其特征主要表现在产业支撑性、产业主导性、产业连接性、产业聚集性等四个方面；城市群产业一体化发展状况取决于城际战略产业链各环节的协同状况，具有较高产业战略性和较高城际链接性的城际战略产业链，有利于各成员城市的产业分工以及各成员城市产业链环节的协同发展。

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■责任编辑：张 炜