议案的立法溯源及代表议案的法定性

滕修福　汪自彬

依法处理议案是各级人大及其常委会行使职权、议事决策的具体表现形式，依法提出议案也是各级人大代表履职尽责、为民代言的具体表现形式。因此，准确把握提出和处理议案的法定性，了解掌握提出和处理议案的相关问题，对各级人大代表来说至关重要。下面，笔者结合相关法律法规和基层人大工作之实践，就议案的立法溯源及代表议案的法定性等问题，谈一管之见。

议案的立法溯源及类别划分

“议案”一词作为法律用语，随着我国社会主义法律体系的不断完善，其外延和内涵也在扩大和明晰。1954年制定的宪法（简称“五四宪法”）首次出现“议案”一词，“五四宪法”第四十九条明确规定，“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”是国务院的职权之一。1975年制定的宪法（简称“七五宪法”）则没有了“议案”一词，国务院没有了明确的议案提出权。1978年制定的宪法（简称“七八宪法”）恢复了“五四宪法”对“议案”的适用。接着，1979年制定的地方组织法，“议案”一词出现在第十四条：“地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会、本级人民政府和代表（有三人以上附议），都可以提出议案。”“向地方各级人民代表大会会议提出的议案，由主席团提请人民代表大会会议讨论，或者交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会会议讨论。”以上是“议案”一词在各级人大及其常委会的立法溯源。1982年制定的现行宪法（简称“八二宪法”）不仅仅只规定国务院可以提出议案，还进一步明确全国人大“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案”（“八二宪法”第七十条之规定）。与此同时，1982年配套宪法同时出台的全国人大组织法和地方组织法对“议案”的外延和内涵有了更进一步完善和细化。

依据现行宪法和全国人大组织法、地方组织法等相关法律的规定，议案的外延很宽泛、内涵也比较具体明晰。从提出和受理的法定主体上来分，类别有：一是法定主体向各级人大所提出的议案。各级人大主席团、各级人大常委会、各级人大专门委员会向本级人大所提出的议案（全国人大组织法第九条和地方组织法第十八条之规定），国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人大所提出的议案（全国人大组织法第九条之规定），地方各级人民政府向本级人大所提出的议案（地方组织法第十八条之规定，但没有明确地方上人民法院和检察院向本级人大提议案），全国人大的一个代表团可以向全国人大所提出的议案（全国人大组织法第十条之规定，但没有明确地方各级人大的代表团可以作为法定提议案的主体），各级人大代表依法联名向本级人大所提出的议案（全国人大组织法第十条规定，全国人大代表30人以上联名；地方组织法第十八条第二款规定，县级以上各级人大代表10人以上、乡镇人大代表5人以上可以联名）。二是法定主体向各级人大常委会所提出的议案。全國人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大常委会提出议案（全国人大组织法第三十二条之规定），地方各级人大常委会主任会议可以向本级人大常委会提出议案（地方组织法第四十六条之规定；虽然宪法和全国人大组织法没有明确的法律条款，但委员长会议可以向全国人大常委会提出议案在法理之中），各级人大常委会组成人员依法联名可以向本级人大常委会提出议案（全国人大组织法第三十二条第二款规定，全国人大常委会组成人员10人以上联名；地方组织法第四十六条第三款规定，设区的市级以上人大常委会组成人员5人以上联名，县级以上人大常委会组成人员3人以上联名）。从各级人大及其常委会法定职权上来分，类别有：一是法律案（各级人大及其常委会行使立法、修法权的议案），二是决议案（各级人大及其常委会行使重大事项决议、决定权的议案），三是人事案（各级人大及其常委会行使选举、罢免、任免、撤职等人事权的议案），四是监督案（各级人大及其常委会行使监督权的相关决议案、质询案、特定问题调查等议案）。从议案的外延和内涵上来分，有广义与狭义之分。从广义上来说，议案即人大议案，是指法定主体依法向本级人大或其常委会提出，并要求本级人大或其常委会在其职权范围内对有关事项和问题予以审议作出决议或决定的议事原案。如上述所归类的不同法定主体所提出的议案，诸如立法（修法）案、决议（决定）案、选举（罢免）任免（撤职）案、监督（质询）案等。从狭义上来说，议案即代表议案，是指以法定数量的代表联名为主体，依法向本级人大提出，并要求本级人大在其职权范围内对有关事项和问题予以审议作出决议或决定的议事原案。本文接下来重点就代表议案的法定性及相关注意事项谈几点看法。

代表议案的法定性及注意事项

将各级人大代表联名提议案权明确写入法律条款的，应溯源于1979年7月1日五届全国人大第二次会议通过的地方组织法。该法第十四条明确规定，地方各级人大代表“有三人以上附议”可以提出议案。之后，1982年12月10日五届全国人大五次会议制定通过现行宪法和全国人大组织法以及对地方组织法进行第一次修正，代表议案的法定性进一步明确。之后不久于1983年6月6日召开的六届全国人大一次会议正式使用“议案”这一名称接收和处理代表依法联名提出的议案，之前全国人大代表向大会提交的意见和建议都称之为“提案”；至此，“议案”成为各级人大代表向本级人大行使联名提议权的法定形式，各级人大已不再使用“提案”一说，“提案”则成为各级政协委员参政议政所专用。

透视全国人大组织法、地方组织法和全国人大代表议案处理办法等相关法律法规的规定，代表议案具有特别法定性，具体表现在以下几个方面，实践中要注意把握。

代表议案的联名人数具有法定性。依据全国人大组织法第十条之规定，一个代表团或30名以上全国人大代表联名，可以提出议案；依据地方组织法第十八条第二款之规定，县级以上地方各级人大代表10人以上联名、乡镇一级人大代表5人以上联名，可以提出议案。这里需要注意的是，为什么全国人大组织法规定全国人大一个代表团可以作为提议案主体，而地方组织法则没有呢？笔者认为，之所以这样规定，重要的因素之一就是全国人大有不足30名代表的代表团，如西藏自治区代表团六届全国人大代表只有19名，十二届全国人大代表也只有20名；青海代表团六届全国人大代表只有17名，十二届全国人大代表也只有22名；宁夏代表团六届全国人大代表只有17名，十二届全国人大代表也只有21名；台湾代表团六届和十二届全国人大代表均为13名，后来的海南代表团十二届全国人大代表也只有25名，澳门代表团也只有12名。这里还有一个立法变化需要注意的是，地方各级人大代表联名提议案权的人数起初只需要3人以上联名；地方组织法在1982年修正时，县级以上各级人大代表联名人数增加到10人以上，乡镇一级增加到5人以上，提高了代表议案的联名“门槛”。这里有一个认识误区，需要注意和纠正。一些领衔提出议案的人大代表，误以为议案联名人数越多越容易立案，其实并非如此；代表议案的联名人数只是法定立案条件之一，且只要符合法定联名人数即可。

代表议案的议事范围具有法定性。依据全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定，各级人大代表联名提出议案的范围是本级“人民代表大会职权范围内的议案”。那么，哪些事项属于、哪些事项不属于本级人大职权范围内的议案呢？2005年6月全国人大常委会委员长会议同意通过的全国人大代表议案处理办法进一步进行了明确，该办法第五条规定：“下列事项可以作为代表议案提出：（一）制定法律，修改现行法律 ，解释法律的议案；（二）需要由全国人大及其常委会决定的有关宪法实施中的重大问题的议案；（三）应当由全国人大及其常委会决定或者批准的其他事项的议案。”该办法第六条明确：“下列事项不应当作为代表议案提出：（一）国务院行政管理职权范围内的事项；（二）应由地方各级人民代表大会和地方各级人民政府处理的地方性事务；（三）人民法院和人民检察院审判权、检察权范围内的事项；（四）政党、社会团体、企业事业组织和个人的事务；（五）其他不属于全国人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项。”依据全国人大代表议案处理办法，一些省一级人大或地方各级人大也制订了各自的议案处理办法，对代表议案的范围进行了进一步规定和明确。这里需要注意的是，各级人大不能越俎代庖立案，这一现象在地方各级人大还比较普遍。一些地方各级人大代表，尤其是基层县乡人大代表，在人代会上联名提出的议案大多只是一些事务性的事项，一般不能作为议案处理。但是，一些地方认为，每次人代会应该要有一两件代表议案，这样才能体现对代表的重视和尊重。于是，一些地方人大主席团为避免人代会“零议案”的尴尬，将一些代表联名提出的应该属于“一府两院”职权范围内必须做的相关经济社会发展和法治方面的事项，充数立案处理。笔者认为，这种充数式的立案不妥，代表议案宁缺毋滥。

代表议案的谋篇布局具有法定性。依据代表法第九条之规定，代表“议案应当有案由、案据和方案”。所谓案由，是指提出议案的理由，就是为什么要提出该议案，通过该议案的必要性等；所谓案据，是指提出议案的依据，包括理论和事实依据，该议案的合理性、可行性等；所谓方案，是指解决问题的具体办法，具体办法是议案的核心内容，是要交付表决的内容，只提出问题，没有具体解决方案，不能作为议案提出。关于代表议案的谋篇布局，全国人大代表议案处理办法更进一步规定，“案由应当明确清楚，案据应当充分合理，方案应当具体可行”“代表提出法律案，最好同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的相關资料”（该办法第七条之规定）。这里需要注意的是，代表议案的法定“三要素”缺一不可；尤其是代表议案必须要有解决问题的方案。因此，纵然代表议案所提出的事由是本级人大职权范围内的事项，如果没有解决问题的具体办法，也不能立案。这里还要注意的是，代表议案应一事一议。全国人大代表议案处理办法第八条明确规定：“代表议案应当一事一案，使用统一印制的代表议案专用纸。”

代表议案的处理程序具有法定性。依据全国人大组织法第十条和地方组织法第十八条第二款之规定，各级人大代表议案，由大会主席团决定是否列入大会议程，或者（县级以上）先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。这里需要注意的是，议案的立案权属于本级人大主席团，处理权则属于本级人大。一些地方人大主席团将代表议案立案后，决定不列入本级人大议程，直接交由“一府两院”办理的处理程序，严格来说是有悖法律的。

代表议案的申请撤回具有法定性。依据全国人大组织法第十一条和地方组织法第十八条第三款之规定，代表议案在交付大会表决前，经主席团同意，可以撤回。这里需要注意的是，提议案人撤回议案有两个约束前提：一是必须在议案交付表决前撤回，一旦代表议案交付表决后，会议已经对议案作出了决定，提议案人就无权改变会议的决定；二是提议案人要求撤回议案后，必须经主席团同意，因为议案一经列入会议审议，提议案人就不能随意打乱会议议程，不能随意否定代表的审议意见。

除上述代表议案的相关法定性外，代表议案还应注意以下相关事项。

代表议案要有专人领衔提出。代表议案的领衔人一般是议案的发起人和起草人，如果是以代表团名义（或代表团全体代表联名）应该是代表团团长（或副团长）。这里要注意的是，领衔人要有能力和时间来承担起联名代表与本级人大主席团或专门委员会之间联系的桥梁纽带作用。

代表议案的提出具有时限性。一般情况下，代表议案应该在人代会期间提出，且有具体的截止时间，应该遵守；但是，闭会期间也可以提出。全国人大代表议案处理办法第十条规定：“代表议案一般在大会会议期间提出；符合议案基本条件、准备成熟的，也可以在大会闭会期间提出。”但是，代表在闭会期间提出议案如何处理？尚有待于底层实践和顶层设计。

不能简单地将建议当议案提。有些代表认为用议案形式提出的事项容易受到重视，用建议、批评和意见形式提出的事项难以受到重视，因此，故意把本属于建议、批评和意见的事项以代表议案的形式提出。笔者认为，解决这一现实难题需要循序渐进、多方发力。一方面，人大方面要加强代表议案和建议的培训和学习，让广大代表能够依法行使好联名议案权和建议权；另一方面，“一府两院”等有关机关、组织要依法办理落实好代表的建议和批评、意见，将代表合情合理合法的建议事项尽可能办成，用行动去消除代表的担忧和顾虑。

代表议案的联名切忌随意性。代表议案不是简单的共同签名，而应当充分体现所有联名代表的共同意志。这里需要注意的是，领衔代表（代表议案的发起人或起草人）不能只是简单地寻求代表签名，应向寻求参加联名附议的代表分别提供议案文本，经附议代表认真审阅认可后，再签名附议；有条件集体讨论研究的，应该集体讨论研究，取得一致意见后，再共同签名提出，确定领衔人。要杜绝和避免附议代表对自己所签名附议的议案一问三不知的尴尬现象出现。

（作者单位：安徽省芜湖市三山区人大常委会）