试论地方人大对政府监督的完善途径

樊如茵

一、库尔勒市人大对政府监督存在的问题

近年来，新疆库尔勒市人大监督工作不断加强，对建设社会主义法治国家发挥了积极作用。但是，库尔勒市人大也存在与其他地方人大类似的不足，例如，对政府监督工作的“虚化”“弱化”现象仍未从根本上改善、监督形式化，甚至滥用权力、以权谋私时有发生。具体表现为：

（一） 监督意识淡薄，监督形式化

库尔勒市人大及其常委会每年都依法开展大量的监督活动，但真正解决实际问题的并不多，往往只是在审议报告中讲一讲、会议上议一议，走走形式就结束了，跟踪督办的力度小。例如，在人民东路巴州医院门前建设地下通道问题。该地车、人流量大，交通事故频发，仅靠减速带并不能真正缓解交通压力，这一问题群众反映强烈，要求建设地下通道，却迟迟未能得到解决。库尔勒作为文明城市，公共厕所却只有9座，其中翻修的8座，未能切实满足群众的需求。社区中老龄人口的居家养老问题。随着库尔勒经济的飞速发展，库尔勒也逐渐进入老龄社会。据调查显示，截至2009年底，库尔勒市总人口51.3672万人，其中：老年人口6.3105万人，约占总人口的12.29%。在全市总人口中，老年人口比例增长速度渐趋加快，已高于自治州1.59个百分点、自治区2.7个百分点、全国1.26个百分点，且城乡贫困老年人又占了近20%的比例，属于比较典型的“未富先老”地区[1]。这些老人吃饭的问题、看病的问题、医疗的问题、活动的问题均未得到改善。

（二） 人大代表的作用发挥不够

人大代表作为国家权力的直接行使者，宪法和法律赋予了他们某些特有的权利：如提案权、审议权、批评建议权、表决权、询问权、质询权、提名权等。但在实际工作中人大代表作用的发挥还存在以下几方面的问题：（1）人大代表审议权行使不充分。有的代表只把审议看成一种形式，说些假话、套话，提不出实质性建议、意见。（2）很少行使询问权、质询权。大多是因为对议案所涉及的某些问题不熟悉、不理解，有的则是碍于情面，不好意思或者不敢提问。（3）开展视察、检查活动只有量的保证，没有质的保证。近年来，為提高人大在人民心中地位，库尔勒市人大将“越检查的多就越有地位”作为监督理念，人大代表通过实地观察和调查的工作确实有所提升，但收效甚微，人大代表只是简单地执行上级命令，在没有领导指导的时候很少做到跟踪督办，很难有效督查有关机关、单位的各项工作。

（三） 监督缺乏力度，以致发生重大腐败案件

2013年5月，根据群众举报，新疆维吾尔自治区纪委立案查处了库尔勒市原市长艾山江·尕依提严重违纪违法问题。同时，在案件查处过程中，发现市党委原常委张玉江，巴州交通局原党组成员、副局长艾沙·木沙等多名国家公职人员也存在利用职权之便贪污受贿情况，在社会上造成恶劣影响，也从侧面反映出库尔勒市人大监督力度不到位，未能做到有效预防与处理以防止此类重大腐败案件发生。

二、库尔勒市人大对政府监督存在问题的原因

针对以上库尔勒市人大出现的问题，笔者认为主要有以下几点原因：

（一）人大与执政党的关系尚未理顺

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心，代表中国最广大人民的根本利益。人大自身害怕因强调对政府的监督而冲淡了党的领导作用，认为人大对政府的监督是“多余的”。如库尔勒市人大常委会主任因不列入地方党委行列，排名在作为党委副书记的市长之后，这就使得人大在行使监督权时因害怕得罪上级而降低监督力度，由此导致人大实施监督工作有些敷衍了事，难有实质意义。

（二）人大自身组织建设不完善

（1）人大代表自身素质有差异。人大代表来自社会各个领域，自身素质存在较大差异。首先，在库尔勒市九届人民代表大会正式代表中，有教师、公司总经理、董事长、机关干部等，同时，在214名代表中机关干部为151名，占总代表数的69%[2]，这种监督主客体集于一身的现象，本身就削弱了人大的监督力度。其次，在代表学历方面，研究生以上学历占极少数，大部分为本科学历，有时甚至出现大专及高中学历的代表。据统计显示，在库尔勒市第九届人民代表大会代表中，研究生以上学历者仅占10.5%，本科学历占53%，本科学历以下占34%[3]。学历方面的差异也使得代表对于各项政策的颁布、各种法规的实施存在不同程度的理解。最后，在年龄层次上，大部分代表年龄集中在40岁至60岁（如表1），致使工作较为保守，创新能力欠缺。

（2）门户网站建设滞后，信息易见性较差。至今库尔勒市人大网最新信息仍保持在2013年7月份，而在其他县级市地方人大如山东省曲阜市、浙江省义乌市等，人大各类信息随时跟进，确保信息的准确性与及时性，方便地方各单位第一时间掌握人大各项监督工作进展情况，增强了各单位的警惕性与积极性，使其求真务实做好各项工作，进一步提升了地方人大的权威性与合法性。

（3）人大干部自身自控力差，不能把好“四风”关。在查处原市长艾山江·尕依提严重违纪违法的腐败案件过程中，同时发现库尔勒市人大常委会原党组副书记、主任买合木提·买买提等多名国家公职人员在征地补偿、城市拆迁中，利用职务便利，大肆攫取国家征地补偿资金，帮助他人套取补偿款，并从中收受贿赂。这不仅严重影响了国家公职人员在人民心中的良好形象，而且破坏了库尔勒市人大的权威性。

（三）人大监督很难抓住重点

人大工作容易搞虚，不容易做实。人大作为国家机关，各项工作都须依法而办，而各项法律法规少则几十条，多则上百条，先检查哪一项、后检查哪一项都是问题，广泛的工作任务往往造成了人大监督工作的虚架子。同时，政府部门涉及众多，该查谁、怎么查也是问题。例如，截至目前，库尔勒市政府共包含32个政府组成部门、17个乡（镇）场、5个街道办事处、11个政府组成部门下设机构及单位、8个社会团体、2个垂管单位，因此很难抓住重点。

（四）人大对政府监督缺乏合力

在我国，政府的外部监督除包括权力机关的监督外，还包括政党监督、国家司法机关监督、群众团体监督、人民群众监督以及社会舆论监督。同时，中央巡视组的创立，也为我国各地的监督工作打了一针强化剂。当然，每一种监督都有其特定的功能与特色。多年来，库尔勒市各监督部门根据法定职责，在各自工作中取得了瞩目成绩，但因缺乏制度化、组织化保障，造成各监督部门相互脱节，容易出现监督空档和盲区。

三、加强地方人大对政府监督的对策

以上现象表明，地方人大对政府监督乏力的现象既有人大自身建设原因，也有监督法制不完善的原因，对此我们应当做好以下工作，不断加强地方人大对政府的监督，切实发挥人大对政府的监督作用。

（一）妥善处理人大监督与党的领导关系

人大是国家权力机关，中国共产党是国家领导核心，但党绝不是人大的上级机关，党对人大的领导是政治上的领导，是路线、方针、政策上的领导，而不是具体工作的领导。党对人大监督工作的领导，是人大对政府监督作用的强化。所以，人大自身需强化监督意识、克服思想障碍，增强依法监督的自觉性，坚决不搞形式主义。

（二）加强人大自身建设

中央及地方各级人民代表大会作为国家权力机关，代表人民对“一府两院”实施监督。国家权力机关的监督，在同级国家机关中具有最高的法律效力，是任何其他形式的监督所不能替代的。因此，加强人大自身建设，对切实发挥人大对政府的监督作用具有重要意义。

1.提高人大代表素质

（1）逐渐增大职业性代表比重并逐渐建立专门监督部门。瑞典的行政监察专员制度通过独立的国家公务员行使对行政机关的批评建议权力，同时定期向议会报告工作。这项制度不仅有效调解了人民群众与社会之间的各种关系、保障了国家各项政策法规的顺利实施，同时也实现了对国家行政人员行使权利的情况更加直接有效的监督。因此，它被称为“以人民机关控制行政官员行为的新制度”[5]。从瑞典的经验可以看出，不断提高人大代表专职化水平，有助于协助人大更好地完成监督工作。在此基础上，再由专职代表组建成为专门监督部门。该部门须将各项检查情况通过媒体向社会通报，在每年的人代会上做监督情况汇报，其主要负责协调人大、政府與群众之间的关系。这样做，不仅有利于将各界优秀人物选进人大之中，提高代表素质，优化人大代表的整体结构，而且在强化专门监督后，政府各项工作仿佛有了“监控摄像头”，有利于进一步改善其工作，从而也可提高人大监督的力度与效果。

（2）加强人大代表的政治素质、法律意识以及道德素质。通过以定期召集代表学习为依托，提高人大代表的政治责任感和历史使命感，忠于国家和人民，忠于自己的职责，反映人民群众的意见和建议，维护国家权力机关的权威；使各位代表熟悉和掌握人大代表行使职权时需要遵守的相关法律法规，严格依法办事，认真履行职责，增强监督实效；不断树立不怕得罪人的信念，在重大问题上分清界限，坚持真理，秉公执法，切实维护人民群众的根本利益。

（3）形成合理的梯次结构。在人大代表的队伍中，老同志和青年干部应形成梯次结构，应更加重视年富力强的青年代表。众所周知，任何时代，青年都是社会上最富生命力与创造力的群体。吸引更多的青年走进国家权力机关，有利于充分发挥他们的聪明才智，并优化代表结构。但同时也不可忽视老同志多年工作积累的宝贵实践经验，须做到以青年代表的热情感染老同志，以老同志的丰富经验教导青年代表，彼此之间相互学习，共同进步。

（4）重视培养少数民族代表。新疆是一个少数民族聚居的地方，地方人大进行各项工作，如检查、视察、维稳、慰问等，会与当地群众产生语言障碍，在一定程度上阻碍了工作进展。因此，培养一批素质较高的少数民族代表不仅有利于形成合理的地方人大代表组织队伍，还有利于地方人大顺利开展工作。

（5）建立人大代表签订履职承诺书制度。人大代表新当选后，和本选区的选民签订履职承诺书，并公之于众。代表签订承诺书，既有了压力，也有了动力，年底也可根据承诺书给代表履职评等级。在浙江温岭、重庆铜梁均实施了此项制度，要求人大代表遵纪守法，遵守社会公德，密切联系选民，广泛听取选民的意见、建议并及时反映，取得了良好效果。

（6）降低党政领导干部代表数量。十二届全国人大代表的选举顺利实现了“两升一降”的目标。据调查显示，十二届全国人民代表大会来自一线的工人、农民代表401名，占代表总数的13.42%，比十一届提高了5.18个百分点，其中农民工代表数量大幅增加；专业技术人员代表610名，占代表总数的20.42%，提高了1.2个百分点；妇女代表699名，占代表总数的23.4%，比十一届提高了2.07个百分点。党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，降低了6.93个百分点[6]。因此，作为地方人大应积极汲取国家的有效做法，降低官员比重，提高基层代表和妇女代表的比重，从而优化代表结构。

2.保证地方人大对政府监督工作公开透明

《监督法》第七条规定：“各级人民代表大会常务委员会行使监督职权的情况，向社会公开。”[7]所以人大常委会行使监督权，对政府进行监督，应当把行使监督权的情况向人民公开，使人民能够了解人大常委会监督工作的情况。首先，应及时在官网上公开人大各项工作信息，并设置地方人大监督政府专栏，使广大人民群众知晓，方便各单位及时浏览，同时提高工作积极性，在实践中切实感受人大监督的力度与效果，从而提高地方人大的权威性、民主性。其次，设置与同级政府门户网站的链接，方便群众、各单位浏览网页时关注政府各部门的相关信息，与人大监督信息相呼应。

3.加强地方人大监督制度建设，制定地方人大监督条例或细则

在美国，议会监督采用“一事一法”的办法，为国会逐步设定了一项又一项的监督权力，排除了一个又一个监督障碍，在协助国会监督行政权力方面取得了显著效果。这种做法的长处是可以根据现实情况提出具体的解决对策，制定相应的监督办法，并可以弥补《监督法》中不完善之处。因此，制定出具体工作的规程，有利于人大及其常委会的各项工作有章可循，逐步走上制度化科学化轨道。例如根据实际情况进一步完善询问与质询等程序、具体规定撤销有关国家机关不适当的决定的程序以及罢免国家机关工作人员的程序，对政府的监督内容、范围和形式作出明确规定等。

（三）牵住“牛鼻子”，增强监督工作的针对性

要增强人大监督工作实效，必须围绕中心、突出重点、一抓到底。众所周知，人大在实际工作中需要解决的矛盾和问题众多，但关键问题往往屈指可数。应从中抓住要害，牵住“牛鼻子”，以点带面。所以，无论是听取和审议专项工作报告还是开展执法检查，都应站在党和国家工作大局的高度，更多地把事关改革发展稳定全局的重大问题和人民群众普遍关注的热点难点问题作为监督重点，即加强对宪法和法律实施的监督，强化对权力运行的制约和监督，推动中央重大决策部署的贯彻落实，维护公民的合法权益。在实践中，切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督的突破口，从而增强人大监督工作的针对性。

（四）中央和地方实现上下联动监督

中央巡视组自2003年成立以来，截至2013年11月，查处并处理了1879件贪污腐败案件[8]，对于净化我国政治生态环境意义非凡。但因中央巡视组的上级管理半径太长，难以对一线反腐倡廉建设进行实时指导监督；地方纪检监察机关因受到体制机制的限制，又难以开展有效监督，个别单位有时甚至处于监督的“真空地带”。所以必须从大局着眼，进一步加强统筹联动，形成工作合力，健全监督检查联合机制、行政监察联动机制、查办案件配合机制，针对区域内存在的苗头性、倾向性、普遍性问题开展联动联查，通力合作，及早发现问题、综合治理，推动地方人大监督政府工作全域覆盖、深度融合、整体发展。

注释：

[1]库尔勒市人民政府门户网站，库尔勒市人民政府办公室，库尔勒市人口老龄化趋势加快，http：//www.xjkel.gov.cn/news/zwyw/23305.htm，2010年4月23日。

[2][3][4]数据来源：根据库尔勒市第九届人民代表大会正式代表名单统计而得。

[5]张庆彬、郭云忠等：《瑞典议会行政监察专员制度介评》，载《河北法学》2000年第1期。

[6]百度百科，十二届全国人大代表人数。http：//baike.baidu.com/link？url=v12vcqYKWKqvG_pvCDtMbc4ubm5zNkwPoi

SoOrDgPW-F5eI_H_WEZoxNJ8YjynZ5uenrACEi7l6LC3WZmRRifq，

2015，3，9.

[7]監督法第七条。

[8]百度百科，中央巡视工作领导小组。http：//baike.ba

idu.com/link？url=1Dhf5HNiQN5lBc_usR7fnkA5oZke-9JYKl5_

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7Kf5Tk6SCR1E1oY8swoi5xDvWXieY9vpwyvR4S99wlJdlS4NowUf，2015，3，11。

（作者单位：武汉大学马克思主义学院）