预算全口径、监督全过程、参与全方位

朱圣明

温岭参与式预算从2005年至今已走过十年历程。十年来，伴随着我国预算改革的不断深化和基层协商民主的不断发展，参与式预算历经试点坚持、稳步扩面、全面推广、规范完善等各个阶段，逐步兴起并不断走向深入。

2005年，温岭在泽国、新河两镇率先试水预算民主恳谈，拉开了参与式预算的序幕，至2010年已在全市16个镇（街道）全面推广，2008年向上延伸至市级部门预算，2011年通过人大代表工作站的预算征询恳谈，2013年温岭市级人代会上开始票决部门预算，2014年市人大常委会尝试预算绩效评价，2015年又在市级人代会上试行预算修正议案。10年以来，栉风沐雨，砥砺前行，精彩不断，亮点纷呈，参与式预算按照“预算全口径、监督全过程、参与全方位”的要求向纵深推进。

（一）预算全口径

新预算法第五条明确规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算。”[1]2013年，温岭市在原先以一般公共预算监督为主的基础上，首次将社保基金预算提交市人代会审查，全面部署并试编国有资本经营预算、政府性基金预算以及政府性债务收支计划。2014年，首次实现“四本账”预算单独编制并全部提交人代会审查。2015年，对提交人代会审查的“四本账”预算进行分本表决，全体代表专门通过表决的方式，分别通过批准一般公共预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算等四本预算的决议。

（二）监督全过程

从年初预算编制开始，到年中预算执行，再到年终决算，全过程监督。使“预算编制有审查、预算执行有监督、预算绩效有评价”形成一个完整的循环体系。

1.会前四部曲

协商恳谈。自2008年以来，一般在人代会两个月前，举行部门预算民主恳谈会，采取分组恳谈与集中恳谈相结合的方式，就部门预算进行深入恳谈，充分发表意见和建议，促使部门预算编制更加细化规范。

征询恳谈。自2011年以来，温岭市人大将部门预算送交各代表联络站进行征询恳谈，通过延伸预算协商触角，广泛征求基层普通选民的意见，进一步增加了恳谈的广度和深度。

初审票决。2014年以来，温岭市人大常委会每年围绕市委市政府重点工作部署，选择几个部门，组织开展部门预算初审和票决工作。

项目审查。2009年，温岭市人大常委会出台《关于政府重大投资项目监督的规定》，对每年新增的3000万元以上政府性重大投资项目和重大前期项目，通过常委会会议逐个初审、表决并提出审议意见等进行监督。

2.会中四个“专”

专题报告。从2010年起，温岭市在人代会上恢复口头报告预算制度。自2014年开始，每年在财政局局长作预算报告之后，专门安排要票决预算的部门主要负责人向全体代表作部门预算报告。

专题审议。从2010年开始，温岭市每年人民代表大会会议期间的一项“重头戏”就是审查预算，全体代表要花费三分之一以上的时间和精力去研究“把关”财政预算草案，专门安排半天时间，分代表团对部门预算草案进行“一对一”或“一对二”的专题审议。

专题票决。首先是票决部门预算。2013年至2015年，温岭市人大探索开展部门预算大会票决制，改变以往“一次性”表决通过预算的传统做法。票决的部门预算数量从2013年2个，稳步增加到2014年、2015年各4个。其次为票决预算修正议案。这是人大行使财政监督权的重要途径，也是规范和约束公共财政运行的一项核心预算权力。2015年3月，温岭市十五届人大四次会议首次探索市级预算草案修正议案。《关于要求增加城乡交通治堵经费的预算修正议案》经出席会议的363名人大代表无记名投票表决，最终以346票赞成、8票反对、9票弃权票决通过。

专题决议。从2015年开始，温岭市按照全口径要求对提交人代会审查的“四本账”预算进行分本表决。

3.会后四配套

预算公开。早在2008年，温岭市人大就着手将预算信息在网上公开。2013年，首次实现所有部门、镇（街道）预算及“三公”经费全公开，并有35个部门决算及“三公”经费决算公开。2014年，全市资金总额达142亿元的“四本賬”预算和所有83个部门、16个镇（街道）预算、上年度决算以及“三公”经费预决算在网上全公开。目前，温岭市各级预决算已实现在温岭人大网、参与式预算网、温岭阳光工程网、温岭市政府门户网站、各部门网站等“五网”联动公开，并在报纸上公开部门预算已成常态。预算的公开透明，对政府预算的编制及执行带来了积极影响，激发了公众关注预算的热情，提升了预算监督效力，推动了政府公共财政职能转变。

专题询问。2012年，市人大常委会把听取和审议审计查出突出问题情况报告，同开展专题询问等监督形式结合起来，成为我国地方人大一项创新之举。

绩效监督。2014年，市人大常委会分别组织召开服务业发展引导、美丽乡村建设、技术改造3个专项资金（资金总额1.04亿元）绩效评价民主恳谈会，促进政府完善相关政策及绩效评价指标体系。目前，温岭市已初步形成绩效目标审查监督、绩效运行跟踪监督、绩效评价实施监督、评价结果应用监督、结果反馈公开监督等贯穿预算全过程的绩效监督体系，成为人大加强对全口径预决算审查监督的重要组成部分，推进了政府预算绩效管理，提高了财政资金使用效益，优化了公共财政资源配置。

考核推动。从2010年起，温岭市委把参与式预算工作纳入对各镇、街道的党建考核内容，考核分数为4分。自2014年开始，台州市委对各县市区党建考核中，也将“推广参与式预算”作为加强党对人大工作领导的考核内容。通过强化考核，推动参与式预算不断深化。

4.确立四原则

温岭市人大在多年参与式预算过程中，逐步确立了四大原则：一是预算没有经过民众协商的，不上人代会；二是重大项目没有经过人大常委会审查的，不上人代会；三是编制的预算一定要提前发、看得懂，没有做到的坚决纠正；四是人大代表和民众的合理意见，没有很好吸收的，政府要回去重新研究。

5.力求四到位

编制到位。现在已基本做到“政府早部署、原则早确定、财政早编制、每年有改进”。

培训到位。通过组建阳光预算宣讲小组到各镇（街道）宣讲培训、邀请国内财政预算专家在市人代会预备会议之后作预算知识辅导等，强化对代表和選民预算知识的培训。

审议到位。通过强化预算初审、分代表团专题审议等，使人大对预算的审议更富实效。

调整到位。通过推行预算修正议案、部门预算票决做法，促进政府及部门预算的修正和调整。

（三）参与全方位

参与式预算有句口号叫“只要有意愿，就会有机会”，意思就是公民只要想参与预算审查监督，就一定有机会。从实践来看，不同公众层面主要有六种参与途径：定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样、代表征询、媒体追踪。这六种途径，保证了公众参与的广泛性、代表性和有效性，使社会各界、各个群体都有机会和渠道围绕预算发表意见、提出建议。譬如“自愿报名”，就给一些参与热情高的“积极公民”提供了参政议政的机会。

“我叫叶满河，是原温岭化肥厂的退休职工，是一名普普通通的老百姓，但最近5年来，我已5次走进市部门预算民主恳谈即参与式预算。2010年1月，我在温岭日报上看到一则来自温岭市人大常委会办公室的‘邀请函：热忱欢迎对政府预算感兴趣、关心财政预算安排的公民踊跃报名参加‘部门预算民主恳谈。我非常高兴，当即报名参加了交通、建设两个部门的预算民主恳谈。

2010年1月17日，是我一生中难以忘记的日子，第一次以普通市民身份走进温岭市人大常委会部门预算民主恳谈会。作为一名普通公民，也能管政府的钱袋子，我的心情是多么激动！凌晨4点，我就睡不着了，立即开灯，披上衣服，整理上午我要发言的材料。

上午我在交通部门的预算民主恳谈会上，我结合当前老年人乘公交车难的问题，建议交通部门增加‘减免老年人乘公交车补助的预算。

下午在市建设规划局的预算民主恳谈会上，该局的领导正好坐在我的对面。我第一个握住话筒，面对领导说：‘物业管理是一门新兴的产业，是关系到百姓安居乐业的事业。物业管理的质量优劣如何，直接关系到小区住户的生活安康。因此，如何提高物业管理人员的整体素质至关重要。为此，建议建设规划部门应增加物业培训资金的预算安排，对物业管理人员进行培训。

几个月后，即2010年5月24日，我在《检察日报》上看到我在预算民主恳谈会上的两条建议都有了回音。在市交通局预算中增加了‘减免老年人乘公交车补助50万元，在市建设局预算中增加了‘物业管理培训费5万元，看来政府是尊重我们老百姓的意见的。”[2]

（四）温岭参与式预算成就与展望

拓展了公民政治参与渠道，使基层协商民主得到了广泛有序发展。促进了人大法定职权行使，使人民代表大会制度的活力得到了进一步激发。提升了政府预算管理水平，使有限的财政资金得到了有效监督和使用。推进了党委依法科学民主决策，使党的执政理念得到了不断深化。提高了全社会预算法治意识，使基层社会治理能力现代化得到了有益尝试。

回顾温岭十年来的参与式预算实践，有六大方面的突破开了全国的先河。

一是第一次组织和发动社会公众广泛参与预算协商讨论，并且使民众参与协商的结果体现到预算当中，将以往预算由少数人决定转变为多数人参与决定。这方面的实践已写入新《预算法》第四十五条：“县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。”[3]

二是第一次让人大代表行使了预算修正权，使人大对预算有了实质性的修正和调整。

三是第一次开启了真正意义上的预算辩论。现在乡镇人代会围绕预算开展专题询问和辩论已经蔚然成风。

四是第一次在人代会上建立了部门预算票决制。它为下一步预算分部门、分项表决打下了坚实的基础。

五是第一次在县一级全面公开了预决算及“三公”经费，推动了阳光预算。

六是第一次围绕审计反映突出问题连续开展专题询问，将查错和纠错“捆绑”在一起。

温岭的参与式预算改革，不仅仅只是局限于技术层面，更重要的是，它适应了时代与社会的转型，代表了治理模式变迁的历史方向。参与式预算对于推进基层民主、激活人大作用、转变执政理念、改进政府工作等各个方面，都产生了积极的影响和效果。

党的十八大、十八届三中全会提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”，为我国预算改革绘出了路线图。新预算法的出台，标志着新一轮预算改革的时代已经到来。随着我国“四个全面”战略布局的深入实施，财政预算改革和民主法治进程的不断加快，参与式预算必将迎来新的发展契机。

未来温岭参与式预算的目标和方向，就是要让有限的资金在党领导人民治国理政中发挥应有的作用，让政府的每一笔收入和支出都能置于阳光下接受应有的监督，让根本政治制度最大限度地激发出应有的活力，让党的执政能力得到应有的提高。

注释：

[1][3]《中华人民共和国预算法》（2014年最新修正版），法律出版社2014年9月版，第30、43页。

[2]根据2014年2月24日，北京大学法学院王锡锌教授在温岭调研“协商民主与治理现代化建设”课题，作者在温岭市人大常委会组织的座谈会上的发言记录整理。

（作者单位：中共浙江省温岭市委党校。本文系浙江省党校系统中国特色社会主义理论体系研究中心2016年第十八批规划课题“预算全口径、监督全过程、参与全方位——温岭参与式预算十年成就与展望”之研究成果，项目编号〔ZX18255〕）