“一带一路”背景下中央政府与地方政府的关系建构——以甘肃省张掖市为例

(陕西师范大学 陕西 西安 710000)

“一带一路”背景下中央政府与地方政府的关系建构
——以甘肃省张掖市为例

周颖李庚马晨

(陕西师范大学陕西西安710000)

在大学生暑期“三下乡”实践活动的第二十个年头，我们的实践小组有幸来到了位于丝绸之路重镇——张掖，并以“一带一路”背景下中央政府和地方政府如何划分职能、如何构建良好的关系来推动地方发展，进而为“一带一路”中的西部城市的发展形成优先示范为研究课题展开了为期一周的调研。来到张掖后通过亲身体验张掖的自然资源、风土人情我们感受到了张掖作为具有优良传统的古代大商都的发展前景。因此，我们希望通过研究中央和地方的关系，更好的在西部城市推进“一带一路”的进程。

一带一路；地方政府；政府职能；分权

一、“一带一路”为地方带来的机遇

(一)“一带一路”为张掖带来的发展机遇

在2013年9月和10月，国家主席习近平先后在出访期间提出了建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的宏伟蓝图。2015年，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。在中央政策的大力支持下，仅2015年，我国企业就对相关的49个国家进行了投资，同比增长接近两成；此外，从相关各国家承接的外包合同金额也有了大幅度的提升。随后的两年里，有关“一带一路”的相关经济话题、政治话题也是热度不减，2017年5月14日“一带一路”国际合作高峰论坛在北京举行，将“一带一路”建设推上了高潮，成为了中国经济发展的又一历史性的创举。

“丝绸之路经济带”东起西安，在我国境内贯穿了众多西部欠发达城市。张掖位于丝绸之路重镇，以“张国臂掖，以通西域”而得名。她不仅连接新亚欧大陆桥的要道，还是全国历史文化名城和中国优秀旅游城市，更甘肃省商品粮基地，自古便有“金张掖、银武威”的美誉。由此可见，张掖虽处于西部地区但是由于其自身得天独厚的地理位置、地质景观、人文历史、农业优势，自可凭借其长处搭上“一带一路”的经济发展快车，将张掖打造成旅游、枢纽、生态屏障、农作物生产基地四位一体的现代化大都市。

(二)张掖自身的发展条件分析

以第20届大学生暑期“三下乡”为契机，我们的调研小组有幸在张掖进行了为期一周的调研活动。在调研中，我们了解到了张掖的人文历史。自古，张掖在丝绸之路上就是非常繁荣的贸易大都市，调研中也发现不少古商会遗留的痕迹。张掖保存着大佛寺、南华书院、木楼等名胜古迹，此外还奇迹般的在干旱的西北内陆形成了天然的湿地保存着丰富的物种资源。张掖还有着享誉中外的丹霞地貌地质博物馆，吸引着中外游客。除此之外，张掖的地理位置，处于北纬38度这一全球精品农作物种植带，为张掖能成为重要的农产品输出地创造了得天独厚的条件。张掖市市长黄泽元在一篇采访中表示，张掖将紧紧抓住“一带一路”所带来的发展机遇，将其定位为丝绸之路经济带生态安全屏障、重要交通枢纽、绿色有机农产品生产基地、丝绸之路经济带旅游目的地和集散地四大目标，在强化和完善投融资体制改革、培育主导产业、完善基础设施、生态恢复和治理等方面发力，为丝绸之路经济带黄金段建设贡献力量。①

尽管张掖具有先天的发展优势和政策的扶植，但是想要取得长远的发展仍需客观地分析自身发展的局限，对症下药。在调研中，我们的调研小组发现张掖的发展仍需要解决以下三大困境：第一、张掖城市基础设施建设落后。相较于近年来着力投资建设的新城区而言，作为市中心的钟鼓楼区，基础设施、公共交通工具以及楼宇建筑均呈现老旧之态。而新城区则呈现出过度修建的状态，新建的居民楼入住率低，公共交通也较为不便。第二、张掖市民消费水平低下。在此次调研途中，调研小组成员深刻地感受到了张掖物价水平较低。不论是在餐饮、住宿、交通、景区消费都处于较低水平。第三、张掖没有合理利用自身的优质资源。从农业资源上来看，虽然张掖有着得天独厚的种植优势，但是农产品品种、结构尚不优化，特色农业优势不明显，市场占有份额不高。又加之交易市场小，和专业合作社等流通组织规模小，辐射带动能力不强，对经济发展的贡献率较低。从旅游资源上看，张掖的旅游资源开发力度和宣传力度都十分不足，另外旅游景区的基础设施相对薄弱，配套服务不够完善；据我们调查了解，张掖市旅游资源的发展的任务过多的由政府承担，导致投资单一且不足，如果能够完善招商引资再大力建设，张掖的旅游业定会为经济带来可观的增长。

二、“一带一路”中中央政府与地方政府的矛盾

“一带一路”为张掖带来了极大的战略机遇，张掖也拥有着巨大的发展潜力，但是在把握和利用这一发展机遇时，中央政府与地方政府在诸多方面出现了分歧。

(一)一带一路中中央政府的战略地位不可缺失

我国中央政府出台了一系列说明、战略规划、建设意见和建议，为建设规划中的沿线城市不同程度迎来了发展的机遇，中央政府的发展政策也开始不同程度向沿线城市倾斜，为规避地方政府间的产业建设重复，中央政府给予沿线城市不同战略地位，例如西安是丝绸之路经济带的起点城市，张掖市丝绸之路经济带的重要节点城市，帮助地方政府在城市建设和发展中指明发展道路和前景。中央政府高屋建瓴，提出“一带一路”建设规划，为地方政府带来极大的发展机遇，在地方政府的建设中给予中央层级的规划，并给予建设和发展的必要支持，在“一带一路”建设规划中中央政府的战略地位不可否定。

(二)地方政府权力和利益急剧膨胀

在我国的计划经济时代，中央政府对全国的各种资源进行权威性供给和分配，地方政府参与不到资源的分配当中，地方政府的自主权利很小，没有经济收益也没有经济利益，随着我国经济体制的改革，中国特色社会主义市场经济取代了计划主义经济，市场成为资源配置的主导作用者，地方政府在地方的发展中扮演者主导者的作用，这有利于极大调动地方政府的积极性。加之我国的财政体制改革，地方政府逐渐拥有自己的可控资源和利益支援，虽然在市场中并不如中央政府拥有独立地位，但是地方政府有自己的收入来源，在地方内可以独立不受干预自主处理本地区的事务，地方政府有了和中央政府讨价还价的底气和能力，逐渐成为和中央政府的博弈主体之一，为追求地方的利益和个人的私欲，地方政府的权力和利益开始急剧膨胀。

(三)中央宏观调控遭遇地方保护主义

《宪法》规定“中央和地方国家机构职权的划分，遵循在统一领导下，充分发挥地方的主动性、创造性的原则”。但在现实中，地方政府有自己的利益取向和利益选择，中央宏观调控经常遭遇地方保护主义。公共选择理论指出，政府实际上是由有理性、自私得人组成的，政府行为不过是这些自私而有理性的人在一定程度约束下的行为的结果与表现。中央政府的宏观调控和政策指导关注的是中央政权的稳定，国家综合国力的增长，宏观建设目标的实现，国民生活水平的提高，地区发展的协同性、全面性等，但是地方政府关注的是本地区经济的快速发展，政府机构的工作人员作为理性“经济人”有自己的利益诉求，他们的目标是职务晋升，获取更多的收益。

(四)大规模基础设施建设与地方财政捉襟见肘

“一带一路”沿线城市基础设施较为落后，笔者实地考察的张掖市基础设施亟待提升，尤其是交通基础设施的建设。基础设施作为公共产品，具有非竞争性和非排他性，而且建设周期长、投资需求量大、回报周期较长。因此财政投入是公共基础设施的主要资金来源。随着我国经济发展进入“新常态”，经济增速放缓，丝绸之路经济带沿线城市大多经济发展水平不高，地方财政收入并不乐观，地方政府大都是举债运行。根据审计署2013年的统计数据我们可以看到“一带一路”建设规划的沿线城市都面临着财政赤字的压力，都在举债运行，依靠政府财政资金支持推进大规模的基础设施建设变得异常艰难。

三、“一带一路”中中央政府和地方政府良好关系构建

改革开放以后，虽然在整体趋势上来看，中央和地方政府一直都在提倡或努力进行“简政放权”，但实际上中央和地方之间、地方与地方之间在相互的利益关系博弈中时往往会由于前文所述的原因而存在种种矛盾。在诸多矛盾中，处理好中央和地方之间的关系是政府改革的一大关键，而“放、管、服”三个改革步骤的落实对央地关系的调整具有指导意义。

(一)增强中央政府的战略指导

在我国，地方政府受自身利益的影响，地方“因地制宜”开展的一系列政治、经济、文化的建设与交流活动与中央政府政策出现不匹配是一种常态，中央政策在地方执行的阻力大，而且产生不同的变异、偏差和扭曲。②因此，中央政府的权力往往在地方就已经被“架空”了，地方保护主义、“土皇帝”现象表面上似乎维护了地方利益，实则仅仅是维护了地方压力集团的利益，却由此影响到了中央政府宏观调控潜力、市场竞争的活力甚至广大人民的根本利益，是一个巨大的陷阱。因此，加强中央政府的宏观调控与战略指导，以此维护中央的权威性、减少地方保护主义是必要的措施。中央政府对地方政府的战略指导、加强巡视、完善监督机制、合理资金调配是规避地方政府行为短视的有效手段。中央政府和地方政府之间和谐关系的构建还应是在达成央地之间理念共识的基础上推进的，增强中央政府的战略指导地位，在行政方面加强沟通，只有如此，中央政府才能做到保持政令畅通、维持科学决策，对简政放权的实效性发挥更好的作用。

(二)理清地方政府权责边界

地方政府在政策供给中受限于有限理性，③会有追求自身利益最大化的动机，正因为如此，有些学者认为中国的经济奇迹的最大秘密在于地方政府之间的竞争。④但地方政府发展中的权力是无限制的吗？答案必然是否定的。地方政府的权力划分与其责任承担是一对互动的有机体，有责无权会引起行政的低效，而有权无责会引起必然绝对的腐败。地方政府权责边界的模糊会引起权力寻租的发生、并有可能导致中央政府政策的失效。因此，一方面，在制度层面对地方政府的权责边界进行限定是大势所趋。目前国家在大力整改的行政审批制度就是逐步规范与完善地方政府权责界定的一个重要举措。另一方面，对地方政府权责边界的规范不仅需要以法制体系的健全与完善来进行外部环境约束，同时地方政府自身也有责任对其权力进行限制，比如设置权力清单、责任清单与负面清单制度可以在以法律为依据的基础上对具体的行政行为进行规范和指导，⑤对理清地方政府的权责边界可以发挥积极正面的作用，从而更好促进央地关系的发展。

(三)促进政府职能转型

在计划经济时代，我国长期施行以管控、命令为特征的干预型政府职能模式，社会和市场缺乏活力。改革开放以后从中央到地方各级政府都忙着“简政放权”，中央进行大部制改革、地方推行公务员聘任；但中央政府的部门却总是陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈；在地方层面，委任制还是牢牢占据着公务员招录的主体地位。究其原因，这和计划经济时代的管理型政府所造成的路径依赖不无关系。而人类社会自20世纪70年代开始就逐步在全球化和信息化的引导下开启了后工业社会的进程，后工业社会所呈现出的高度复杂性和高度不确定性呼唤着政府职能的变革。⑥2003年，温家宝政府提出建设“服务型政府”的口号，标志着我国政府职能的转型正式得到了官方确认。服务型政府所对应的是引导型政府职能模式，在这一模式下，政府会发挥更加积极的引导性作用，支持、规范市场和社会的发展，以长远的规划来发展社会。总体上来看，我国在沿海地区“发达板块”已经进入了后工业化的进程，而中西部地区则处于工业化社会的中期或后期，地区发展的不平衡需要政府职能转型来加以协调，央地关系的良好运行也需要建立在更合适的政府职能模式的基础上。张掖市在“一带一路”指导下，唯有适应社会变革，通过“以动制动”的方式来调整政府职能模式，实现央地之间的和谐互动，才能真正把握住政策的机遇，实现张掖的重新崛起。

【注释】

①斯琴《丝绸之路经济带中的地方政府研究》

②陈晨《中央政府与地方政府的和谐行政关系构建》

③欧阳日辉、吴春红《基于利益关系的中央政府与地方政府关系》

④张维为《中国震撼：一个“文明型国家”的崛起》

⑤赵伟欣《推进负面清单、权力清单和责任清单制度,处理好政府和市场关系》

⑥郑家昊《引导型政府职能模式的兴起》

[1]《“金张掖”重新崛起“一带一路”》 上海证券报2015年8月6日 第 002 版

[2]陈晨.中央政府与地方政府的和谐行政关系构建[J].商业时代.2012(27)：101-102

[3]欧阳日辉、吴春红.基于利益关系的中央政府与地方政府关系[J].经济经纬.2008(5)：11-14

[4]张维为.中国震撼：一个“文明型国家”的崛起[M].上海：上海人民出版社.2016年，第110页

[5]赵伟欣.推进负面清单、权力清单和责任清单制度,处理好政府和市场关系[J].现代管理科学.2016(8)：39-41

[6]郑家昊.引导型政府职能模式的兴起[M].北京：中国社会科学出版社.2013年，第187页

周颖(1995-)，女，汉族，四川南充人，硕士在读，陕西师范大学，公共部门人力资源管理；李庚(1994-)，男，蒙古族，辽宁葫芦岛，硕士在读，陕西师范大学哲学与政府管理学院，研究方向政府职能与合作治理；马晨(1993-)，女，汉族，陕西宝鸡人，硕士，陕西师范大学哲学与政府管理学院，研究方向治理理论与国家公务员制度。

)