PPP模式在政府建设项目中的应用

石 磊

(温州城市大学，浙江 温州 325000)

PPP模式在政府建设项目中的应用

石 磊

(温州城市大学，浙江 温州 325000)

基于PPP模式的概念提出了政府建设项目PPP模式的特点，分析了政府建设项目引入PPP模式的必要性，并在此基础上研究了PPP管理模式在政府建设项目中的应用和存在的问题及解决方法，为后续政府项目应用PPP模式提供了参考。

政府建设项目，PPP，管理模式

随着中国特色社会主义进入新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾转化为我国社会的主要矛盾。各级政府在发展经济的同时，还要大力完善社会基础设施的建设和提供高水平的社会公共服务，才能更好的满足人民日益增长的美好生活的需要。而大量基础设施的建设和高水准公共服务的提供往往需要政府部门投入大量财力和物力，在当前许多地方政府财政资金有限的情况下，我们可以把PPP模式引入原本需要政府投资建设的项目中，通过政府部门和民营资本的合作来实现资源的最优配置和社会福利最大化。

1 我国政府建设项目PPP管理模式发展形势

我国PPP管理模式应用到建设中的起步时间较晚，根据相关文献检索，1984年深圳沙角B电厂项目拉开了 PPP管理模式的序幕，后续还有国家体育场(鸟巢)PPP 项目，北京地铁4号线项目,北京第十水厂、合肥的王小郢污水处理厂等典型案例，根据全国政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库信息，“截至2017年9月末，全国入库项目合计14 220个，总投资额17.8万亿元，涉及了全国19个行业领域和31个省级区域。”PPP模式已在全国上下如火如荼的开展，触角已全面伸向政府建设项目的各个领域。

2 PPP模式的概念和特点

PPP是Public-Private Partnerships的缩写，直译过来就是公私合作关系，也就是政府和社会资本合作，指的是政府部门与私人机构通过建立合作伙伴关系来为社会提供公共产品或服务的一种合作模式。而两者建立起来的各种合作伙伴关系具有利益共享、风险分担的特点，最终在实现政府职能的同时私人机构也得到应有并且合理的利益，双方达到互利共赢。

从PPP模式的概念我们可以提炼出PPP模式的三个特点，首先是合作伙伴，政府部门和私人机构必须形成密切的合作伙伴关系才能够充分发挥各自的优势，取长补短，以最少的投入提供最多的社会产品和服务。其次，效益共享才能维持合作伙伴关系持续进行，我们这里说的是效益共享而不是利益共享，是因为效益包括了经济效益和社会效益，政府部门看中社会效益，私人机构投入社会资本后往往更多关注经济效益。但是政府投资项目是向社会提供公共产品和服务的。在 PPP 项目中，政府同时要作为监督者，严格控制私人机构在提供社会公共产品和服务的同时获得合理的利润，严防超额利润带来的不良影响。最后是风险共担，PPP作为一种投资模式，必定会存在投资风险，如果只有利益而没有风险，必定会成为权力寻租的工具而带来腐败。所以PPP项目必须要明确风险分担的要求，私人机构投入社会资本从而承担商业或者是经济方面的风险，政府部门作为社会公共产品和服务的提供者，承担的是政策、法律和基本需求等所谓的政治风险，另外不可抗力等风险由政府和私人机构合理共同承担。

3 政府建设项目引入PPP模式的必要性

政府建设项目就是由政府来主导的基础设施建设工程或者提供社会公共服务等公共产品和服务的项目。政府建设项目应该合理科学的配置公共资源并追求社会效益的最大化，实现高效率的公共产品和服务供给。

当前形势下，公共服务和公共产品供给的社会化改革是目前改革的一个短板，也是我国未来经济发展提质增效潜力最大的增长点。改革开放的实践证明，由政府建设项目来提供公共产品和服务，存在管理效率低下、资金有限成本高、信息滞后效益低、贪污腐败和政府负债风险加大等一些问题。而私人机构在管理经验、资本、融资、专业人才等方面存在着优势，两者互补。所以将PPP模式引入到政府建设项目中来可以减轻政府的资金压力，提高项目运营的能力和效率。另外PPP模式作为公共服务和公共产品提供方式的市场化、社会化的改革创新模式，可以通过调整市场准入原则，政府引导，财政支撑等方式，鼓励和引入社会资本进入政府建设项目的领域，有效提高公共服务和产品供给，不断满足人民大众日益增长的公共产品和服务的需求。

政府建设项目往往涉及的都是交通、环保、教育、医疗、养老等众多关系到老百姓民生的基础设施投资建设和高效优质公共产品或服务的供给，而这些领域的政府建设项目是提供社会公共产品和服务的，带有公益的性质，不宜采用纯市场化和私有化运作模式，而政府财政的资金压力和专业技术管理水平的限制完成这些建设不能全部依靠政府等公共部门。所以通过合理科学的PPP模式引入私人资本，将私人资本专业化的投资、建设、运营等导入到政府建设项目中，可以较好地平衡各方面的矛盾，实现政府建设项目的可持续发展。

4 PPP管理模式在政府建设项目中的应用

在政府投资项目中引入PPP管理模式时第一要明确不是所有的政府建设项目都可以采用PPP模式来进行项目管理，引入PPP管理模式基础性条件是该项目必须具备提供社会公共产品和服务属性，我们可以把PPP模式定位为改善公共产品和公共服务供给质量和效率的工具。第二，PPP模式不适合能够完全进行市场化运作的提供社会公共产品和公共服务的项目，政府等公共部门需要通过前期PPP方案的论证，把那些需要政府建设的，但是由于多方面的原因不具备市场化运作条件的项目，通过引入PPP模式，使其能进行市场化运作。第三，建立合理的利益共享机制。PPP管理模式在政府项目应用时，合作伙伴关系是政府公共部门和私人部门之间最基本的关系，但是双方的利益诉求有所不同，政府部门寻求的是高效的提供公共产品和服务，使社会效益最大化，而私人部门则追求的是资本的回报和商业利益，这两方面可能会有所冲突，但是PPP模式强调的是公私合作，需要找到各方利益的平衡点，必须确保PPP项目的公益性质，私人部门必须明白PPP项目只能提供相对稳定的投资回报，而不会有最大化的商业利润。所以在PPP管理模式下，政府部门通过一定的政策或经济手段让项目获得相对稳定的收入，“盈利但不暴利”是PPP项目的基础。第四，政府公共部门需要创新项目运作模式，根据各个项目的特点通过公开竞争程序，择优选择一个好的合作伙伴，让专业的人来干专业的事，并且项目公司不能是一个纯粹的、只承担融资功能的特殊目的公司，而应该是一个实实在在有资本投入，能够提供社会公共产品和长期公共服务的实体公司。第五，PPP项目需要建立规范的风险管理和风险共担机制，让项目各参与方根据对项目的投入情况承担各自的风险和责任，并且要发挥政府部门的监督作用，制定合理的退出机制和激励机制，同时发挥私人资本灵活的市场优势，加强风控能力，实现政府项目的可持续发展，降低项目整体风险。

5 PPP管理模式在政府建设项目应用中存在的问题

PPP模式在政府建设项目中应用，可以引入社会资本和市场的机制，让公共产品和服务的供给更加高效、高质，彻底实现公共产品和服务领域供给侧结构性改革。根据目前政府项目PPP运营和管理情况综合分析，当前的PPP项目主要存在以下问题：

1)一些地方政府为了快上、多上PPP项目，吸引社会资本实施PPP项目,通过一些违背PPP模式风险共担这个基本原则的方式来实施PPP项目，比如承诺固定的投资收益、政府回购等等，增加了政府财政兜底的风险。

2)部分项目存在重建设、轻运营的倾向，PPP项目的核心是运营，但是当前参与PPP项目的多为施工企业，该类型的企业主要通过施工获取利润，不具备项目的运营能力，也不想承担项目运行的风险，抱着先进入这个市场赚一笔再说的想法。

3)存在扩大PPP项目范围的行为。部分地方政府将可以完全市场化运营的项目拿来包装成PPP项目，借助政府支持PPP项目的绿色通道实现快速审批和融资。

另外，还存在政府与部门管理理念不到位、信息公开不透明、管理能力不足、项目实施不规范、政策衔接不配套等问题。

那么如何更好的实现政府建设项目的PPP模式稳定持续发展，首先要完善顶层设计。抓紧推进PPP立法的同时，加强PPP项目财政支出责任的管理，从单纯关注项目落地数量到关注项目规范性转变，从关注短期效益向关注中长期效益转变。其次要明确地方政府主体责任和强化财政部门管理责任，加大信息披露力度，建立常态化风险监控和监督问责体系，确保PPP项目规范健康的实施。

[1] 贾 康，孙 洁.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009(10)：2-10.

[2] 李开孟，伍 迪.PPP的层次划分、基本特征及中国实践[J].北京交通大学学报(社会科学版)，2007(7):1-12.

[3] 郝丹阳.PPP模式研究—基于基础设施项目建设[D].石家庄：河北经贸大学，2016.

[4] 武志红.我国运行PPP模式面临的问题及对策[J].山东财政学院学报,2005(5):19-24.

TheapplicationofPPPmodelingovernmentconstructionproject

ShiLei

(CityUniversityofWenzhou,Wenzhou325000,China)

The characteristics of the government construction project PPP model based on the concept of PPP model is proposed, and analyzes the necessity of introducing the PPP model to the government construction project. On the basis of this, researches the application of PPP management model in the government construction project, the existing problems and solutions, provides a reference for the application of PPP model for subsequent government projects.

government construction project, PPP, management model

1009-6825(2017)32-0235-02

2017-10-01

石 磊(1982- )，男，高级工程师

TU712.1

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