深化国有企业改革 做好“顶层设计”

侯 松

(中铁二院海南勘察设计有限公司， 海南海口 570125)

深化国有企业改革 做好“顶层设计”

侯 松

(中铁二院海南勘察设计有限公司， 海南海口 570125)

国有企业作为中国经济大军的中流砥柱，为我国经济发展与腾飞做出了巨大的贡献。在中国经济改革进入深水区后，突破体制障碍的焦点大多指向国有企业，特别是具有资源和市场垄断地位的大型国有企业。党的十八届三中全会后，国家在深化国有企业改革上进行了诸多“试点”，但对如何破冰“体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题”值得深入研讨。其中做好“顶层设计”必将在未来国家发展中发挥更为深远的影响,特别是其“系统性的设计和制度安排”的特性将对深化国有企业改革发挥重要作用。

顶层设计； 国有企业； 改革

改革开放30多年来，中国经济总量占世界经济的份额已从1978年的1.8 %提高到2015年的15.5 %，在2010年就已超过了日本，成为全球第二大经济体(图1)。随着经济规模越来越大，影响中国经济发展的因素也越来越复杂，积累的深层次矛盾问题也越来越多，改革开放进入深入转型期。因此，只有“顶层设计”才能合理规划，只有“顶层设计”才能共谋发展，只有“顶层设计”才能创造未来。

1 国有企业发展面临的困境

国有企业作为中国经济大军的中流砥柱，为我国经济发展与腾飞做出了巨大的贡献。在中国经济改革进入深水区后，突破体制障碍的焦点大多指向国有企业，特别是具有资源和市场垄断地位的大型国有企业。党的十八届三中全会后，国家在深化国有企业改革上进行了诸多“试点”，地方上也进行了诸多探索，以上海为例，就率先出台了“国资国企改革二十条”，为新一轮国有企业改革拉开了大幕。各项改革政策文件的出台为深化国有企业改革提供了指导意见，但对如何破冰“体制性障碍、结构性矛盾、政策性问题”，仍然面临诸多问题，主要集中在以下几个方面。

1.1 公司治理结构不够完善

国有企业在公司制改造过程中最大的困难就是如何产生一个有效的经营管理层。在现代公司制度下，公司经营者是由两部分构成，董事会负责制定公司重大决策和重要政策，经理层负责公司日常事务。公司董事会由股东大会选举产生，公司经理层由董事会选聘。而实际上，国有企业董事会、经理层直接由上级行政部门或国资监管部门任命、提名，虽然披着“推荐”的外衣，但事实上是在股东会、董事会上“跑跑龙套，走走程序”，造成董事会和经理层“和气一团”，相互制衡机制没有有效建立，公司治理结构不能发挥作用。

1.2 股权结构不够合理，国有股“一股独大”

目前，我国虽然有一部分国有企业经过了产权制度改革，实行了股份制和股票上市，初步建立了现代企业制度，但国有独资和国家控股的企业还占很大比重。据不完全统计，截止2013年底，全国2 500家上市公司中，第一大股东为国家的公司，占全部公司的50 %以上。这足以说明大多数国有企业的股权结构非常单一，即使一些股权改制企业也实行了股权多元化，但多元化主体仍然是国有股，没有真正实现混合所有制股权结构。

1.3 国有企业家队伍素质参差不齐，职业经理人市场不够成熟

国有企业家精英队伍在国有企业改革发展中发挥出核心作用，但也不排除存在少数能力不够强、理想信念不够坚定、腐败堕落分子。在中央强势反腐背景下，有10多名中央企业负责人相继落马，这些落马企业负责人掌管少则几百亿，多则几千亿，个别上万亿的国有资产，其腐败行为给党和国家带来巨大损失。

目前，由于经理市场、资本市场远未成熟，这样就难以公正地评价经理人员的业绩水平和公司价值，对经营者也就产生不了竞争压力和动力。当所有者与经营者利益不一致时，经营者就可能会放弃所有者的利益而追求自己的利益；当所有者与经营者信息不对称情况下，经营者就可能会利用自己的信息优势，采取投机行为来谋取个人利益。

1.4 国有企业的政策性负担较重

国有企业在国家经济和社会建设中扮演不可或缺的“顶梁柱”角色，这也意味着国有企业的压力和负担非常重。哪里发生重大自然灾害，国有企业上；哪里需要重点扶贫建设，国有企业上；国家重点建设项目，国有企业上；党和政府的指示指到哪里，国有企业就冲到哪里，真正体现了国有企业的责任和担当。

同时，国有企业自身负担更重，有人形容一些老牌大型国有企业除了没有自己的火葬场，其他的都有，企业效益好的时候掩盖了所有问题，一旦效益下滑，所有问题都将显现。

2 “顶层设计”在深化国有企业改革中的重要作用

面对国有企业发展的种种问题，企业如何“破局发展”？如何找到深化改革的突破点和转折点？除了政府层面改变对国有企业的监管理念，切实回归市场规律，既给国有企业松绑，又能科学监管之外，更为重要的是需要国有企业负责人创新管理的智慧和破局发展的勇气。

在政府与国有企业“婆媳关系”尚未根本解决之前，在现行体制、法律环境和政策环境之下，做好企业内部深化改革的系统性设计与制度安排，需要企业当家人摒弃企业内部既得利益群体，调整原有利益格局，从大局出发，从整体出发，主动变革。这种系统性的设计和制度安排便是我们常讲的“顶层设计”。

2.1 “顶层困局”只能通过“顶层设计”解决

所谓企业的顶层，就是指企业的上层、高层、经营班子，是指那些可以对企业发展产生系统性、全局性影响和约束的部门。具体包括企业的法人治理机构和机制、企业文化、企业家、商业模式、战略规划、组织架构、运营机制、管理体系等。

企业顶层的困局通常表现在：

(1)治理机构缺失，治理机制难以有效运转；

(2)企业文化混乱无法引领和支撑企业发展需要；

(3)企业家观念和价值取向滞后或错位，无法驱动企业变革；

(4)企业战略定位模糊，战略规划与战略实施与企业经营管理脱节；

(5)组织架构和组织模式成为企业机制、运营效率和核心职能的束缚；

(6)现代企业运营和管理的基本商业准则(市场导向、客户导向、公平原则)、运营机制(计划管理、目标管理、结果导向、效率准则、分配与激励)、经营机制、竞争机制，在企业内部难以对“外部市场适应和核心竞争力提升”发挥有效的驱动与保障作用；

(7)管理体系与系统、业务流程、供应链、售后服务等体系严重制约了企业的竞争能力和机制提升手段。

上述7个维度出现的问题，通常称为顶层问题。而顶层问题大多数是由企业上层和高层所导致的，其中企业家的观念和价值取向往往对顶层问题的出现、顶层问题的大小起着决定性的作用。

在企业改革过程中，顶层问题无法通过局部的变革来改变。比如，企业家的观念和价值取向，天然地决定了企业改革的方向和步伐，影响着企业的改革效果；企业发展治理机制的混沌和失责，无法通过企业经营管理体系的优化来改善；企业运营的效率和机制，无论采取怎样的管理手段，必然会受制于企业组织形态的影响。换句话讲，组织不改革，运营效率和管理机制则无法获得大幅度改善与提升；战略层面的偏差和失误，无法通过管理体系来修正和调整。国有企业深化改革中的顶层困局，需要从全局的角度，运用系统论的方法，通过顶层设计在最高层次上寻求问题的解决之道。

2.2 深化国企改革关键点在“顶层设计”

十八大之后，国家层面对国有企业的改革给出了前所未有的“政策窗口”——“混合所有制”将成为未来十年、二十年国有企业改革的一个重要方向，企业应敏感地意识到改革的“战略机遇与窗口期”，站在发展的全局和顶层来思考如何抓住并获得国企改革的政策红利？其关键点便在于“顶层设计”。

只有通过顶层设计“破除体制性障碍、化解结构性矛盾、创新政策性设计”，全面系统地推进企业变革、转型与升级，才能在宏观经济“降速提质”的大背景下，在国有企业导入“混合所有制”的政策下，分享政策红利，释放改革红利，提高国有企业的市场竞争能力和生存能力。

3 如何开展“顶层设计”

3.1 顶层设计应“立足于解决实际问题”

从制约企业发展的“本质问题、上层问题、重大问题”切入，列出若干个关键问题，拿出对策和可操作的解决方案。譬如：中层干部观念滞后，组织冗余庞杂，运营效率低下，相互推诿扯皮，害怕变革、惧怕变革；外部市场压力无法传导进组织内部；供应链运作不畅；产品质量不稳定；售后服务客户满意度不高；行业发展地位快速下滑等。

3.2 顶层设计应抓住“重大问题”

从企业发展的重大问题出发，抓住现象背后的体制机制原因，不回避、敢碰硬、求突破。只有做到这一点，才具有“顶层”的意义。有些问题属于日常的改革工作，属于短期问题，不具有全局意义上的“关键性”，对这些问题该怎么解决就怎么解决，不必列入顶层设计的内容。顶层设计主要是抓牵一发而动全身的关键问题，抓长期以来导致各种经济社会矛盾的核心问题，抓严重影响企业可持续科学发展的重大问题。唯有如此，才能纲举目张，为解决其他问题铺平道路。

3.3 顶层设计不应设思想边界

国有企业的顶层设计要实事求是，要遵从基本的商业守则，不设思想框框，碰到什么问题就解决什么问题。先做顶层的概念设计，再做顶层的应用设计。不能这不能突破，那不能搞……给顶层设计戴了一圈“紧箍咒”，最终使顶层设计无果而终，流于形式。

3.4 顶层设计应有全球视野

中国现在是世界第二大经济体，中国的问题也是全球性问题。顶层设计中需要解决的问题，往往是密切关系世界经济发展的具有全球意义的重大问题，是会影响世界投资、消费与贸易的问题。同样，市场的全球化，使企业在进行顶层设计时，更应放眼全球，借鉴和学习全球一流企业、标杆企业的最佳实践做法，也须考虑企业变革与发展过程中的国际利益、国际博弈以及国际环境的可能变化。

3.5 顶层设计应“自下而上与自上而下”相结合

发现问题要坚持“自下而上”的原则，解决问题要秉持“自上而下”。从高层向底层解决问题，自上而下解决问题；先解决上层问题、领导层问题，再解决系统问题、体系问题，最后解决操作问题，执行问题。

4 结束语

国有企业是我国经济的重要支柱，在计划经济时期引导我国的经济发展，为稳定经济起到了不可忽视的作用。随着市场经济不断发展，现代国有企业在国民经济中的比重相较以往已有所降低，由经济主体地位转变为经济主导地位，需要改革者和管理者结合当今经济形势，依照现代企业制度，遵从基本的商业规则，结合本企业的实际情况，通过“顶层设计”为企业科学、可持续发展做好深化改革的顶层安排，使国有企业更好地发挥经济主导作用，促进我国经济长期稳定发展。

[1] “顶层设计”：政治新名词反映中国未来改革路向[OL]. 新华网，2011-03-13.

[2] 高成香. 浅谈国有企业改革中存在的问题及对策[J]. 长春工程学院学报： 社会科学版, 2002,3(1).

[3] 深入研究和推进改革顶层设计[N]. 人民日报，2012-06-25.

建 学 〔2017〕 19 号

关于2017年度第一批建设工程团体标准立项征集的通知

学会各专委会、单位会员：

中共四川省委办公厅 四川省人民政府办公厅《关于印发省科协所属学会有序承接政府转移职能试点工作实施方案》(川委厅﹝2016﹞85 号)已把四川省土木建筑学会作为团体标准试点工作单位。根据《深化标准化工作改革方案》(国发〔2015〕13号)、《关于培育和发展团体标准的指导意见》(国质检标联〔2016〕109号)、《住房城乡建设部办公厅关于培育和发展工程建设团体标准的意见》(建办标〔2016〕57号)和《四川省质量技术监督局关于印发<关于培育和发展团体标准的实施意见>的通知》(川质监函〔2016〕249 号)等有关文件的精神，为做好我省工程建设团体标准制定、修订工作，完善工程建设标准体系，学会于今年7月正式发布了《四川省土木建筑学会团体标准管理办法(试行)》(川建学〔2017〕15号)，标准编号为T51/SCTM。现正式向全省工程建设行业征集2017年度第一批团体标准立项申请，具体要求如下：

一、 立项条件与范围

立项申请应当紧密围绕工程建设发展需求，坚持问题导向、需求导向、目标导向，具有可行性，与现行标准无交叉、无重复，重点申报工程建设行业产品、技术、服务、安全和评价等亟需的标准：

(一)工程建设中新技术、新方法、新材料、新工艺、新设备的应用；

(二)工程建设中涉及专利的技术；

(三)工程建设的规划、勘察、设计、施工(包括安装)及验收、维护和管理；

(四)工程建设领域中具有前瞻性、先导性的技术；

(五)工程建设中应急的技术；

(六)工程建设中的试验、质量检测和评定方法；

(七)工程建设的术语与符号；

(八)工程建设的信息技术；

(九)工程建设的管理技术。

二、 立项申请要求

立项申请应当具备扎实的前期调研基础，主要技术指标和标准内容要科学合理，并在行业内得到应用和验证。申请说明应当包括立项目的、立项理由、标准适用范围和技术要求、国内外相关标准情况等。

三、 报送程序与方式

(一)各专委会、单位会员向我会提出工程建设团体标准的制、修订立项申请，应填写《四川省土木建筑学会团体标准制修订立项申请书》。

(二)报送方式：登录http://www.sctmjz.com进入公告通知页面，下载《四川省土木建筑学会团体标准制修订立项申请书》。电子版填写后发送至学会信箱sctmxh@163.com，同时打印纸质版盖章后报送至我会(邮寄地址：成都市解放路二段95号华西集团305室，邮编610081)。

联系人：杨予生(15928080801)、蒋媛媛(18010521873)

联系电话：028-83374296

2017年8月1日

侯松(1973～)，男，本科，工程师，从事铁道工程设计工作。

F271.1

A

[定稿日期]2017-04-06